鄰避困境：“連環(huán)套”的廣州解法

孔志國

“金牌電保姆”成了供電企業(yè)的新形象。

最近10年來，“鄰避”事件在我國各地時有發(fā)生。江西彭澤、廣西白龍的核電站建設(shè)項(xiàng)目，杭州九峰垃圾焚燒項(xiàng)目，以及前不久因群眾反對暫停的連云港中法核循環(huán)項(xiàng)目，都面臨此類壓力。根據(jù)中國社會科學(xué)院社會學(xué)所的統(tǒng)計，2016年上半年，我國至少發(fā)生類似事件52起，其中12起規(guī)模達(dá)到千人以上。

南方電網(wǎng)公司廣州供電局近些年在化解鄰避困境的一些探索，初步積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)，或許能夠帶來一些啟迪。

不僅是為“負(fù)外部性”埋單

“鄰避”，指的是針對立交橋、變電站等一些帶有公益色彩的項(xiàng)目，雖然人們覺得生活必需，但基于健康、固定資產(chǎn)價值變化、環(huán)保、吉兇方面的考量，卻反對將其建在自己居所的現(xiàn)象。

因“鄰避”項(xiàng)目多涉及民生，主要集中在公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)領(lǐng)域，而本屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體又致力于提升執(zhí)政黨與政府的公共治理水平，如4月18日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議上，習(xí)近平總書記明確提出“老百姓關(guān)心什么期盼什么，改革就要抓住什么推進(jìn)什么”。所以，處理好“鄰避”事件的意義怎么估計都不過分。

“金牌電保姆”成了供電企業(yè)的新形象。

具體到廣州，“十三五”時期，廣州用電量預(yù)計仍要以每年5%的速度增長，以此增長速度計算，未來五年里廣州需要再建設(shè)66座變電站，擴(kuò)建110千伏及以上變電站16座，才能滿足廣州日益增長的用電需求。客觀而言，在電網(wǎng)建設(shè)的過程中，就會碰到 “鄰避困境”，即部分居民認(rèn)為“變電站很重要，但是不要建在我家旁邊”。

從全國來看，在某些情況下，“鄰避”事件處理的棘手程度可能也超乎想象。

本來，公民普遍的“搭便車”心理以面對可能的消極影響所具備的“敏感”特質(zhì)已是一對難解矛盾，“鄰避”事件中的利益博弈、受影響主體考量問題時側(cè)重點(diǎn)的不同以及具體細(xì)節(jié)的不可測度，則進(jìn)一步增加了這對矛盾的復(fù)雜性。

拿建立交橋可能產(chǎn)生的噪音來說，每個人對噪音的承耐力，是不同的，對高頻噪聲污染和低頻噪音的危害程度感受差別很大。所以，在反對帶來噪聲污染時，立場和主張肯定千差萬別。這僅僅是個例子，在幾乎所有的“鄰避”情境中，利益、見識、性格、品質(zhì)從不同側(cè)面左右著不同涉事主體的判斷。

處理“鄰避”問題之難，還在于，它不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的“負(fù)外部性”的“埋單”問題，有時甚至是一個不成其為問題卻不得不認(rèn)真面對的問題。220千伏變電站，電磁感應(yīng)強(qiáng)度不會對人體造成損害，是科學(xué)常識?？蓪?shí)際生活中，如果在居民小區(qū)附近建一個變電站，不少人仍會“聞之色變”，竭力反對。針對這一純粹的公眾心理范疇問題，不過關(guān)肯定不行。

因此，面對“鄰避”難題，把不清楚的事情說清楚，把得失相較懸殊的選擇做取舍決定，把可以數(shù)字化的訴求在綜合比較的基礎(chǔ)上妥善處理，只是一個難度較小的挑戰(zhàn)。怎樣為無法數(shù)字化的訴求和自以為是的訴求提供心服口服的回應(yīng)，才是真正的“難關(guān)”。

“小挑戰(zhàn)”出“大狀況”背后

可惜的是，現(xiàn)實(shí)中，由于存在著這樣那樣的偏差甚至是謬誤，有些地方對于“鄰避”問題認(rèn)識和處理，總存在不盡如人意的地方。結(jié)果導(dǎo)致，不但“難關(guān)”難過，而且“小挑戰(zhàn)”也會出“大狀況”，莫名其妙引致社會批評和聲討的事件絕對不是一起兩起。

態(tài)度上，最明顯的一個表現(xiàn)，認(rèn)為事后處理比事前科學(xué)規(guī)劃重視。然而，仔細(xì)梳理林林總總的“鄰避”糾紛，會發(fā)現(xiàn)有的固然屬于新時期新問題，可屬于歷史遺留問題的，似乎也不在少數(shù)。比方，隨著人口密度的增加或者產(chǎn)業(yè)集中度的增加，為了便利某個區(qū)域的百姓，增建垃圾處理設(shè)施，擴(kuò)道改道引發(fā)的拆遷，就屬于此類。事實(shí)上，早先的居民社區(qū)、城市建設(shè)，如果進(jìn)行可行性探討甚至到了建設(shè)初期階段時，能夠?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展、城區(qū)變遷、人口規(guī)模、消費(fèi)變化有前瞻性的判斷和把握，就會避免、減少后來“鄰避”問題的發(fā)生?？梢姡孪鹊目茖W(xué)規(guī)劃和事后的妥善處理，同等重要，而且成本更低，各方面因素可控程度更高。

另一項(xiàng)是制度性的，需要在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上，就設(shè)立、規(guī)范各類“鄰避”項(xiàng)目的公示、立項(xiàng)、評議、聽證、落地、跟蹤評價、補(bǔ)救等程序性環(huán)節(jié)，該立法的立法，該出臺政策的出臺政策，該進(jìn)行執(zhí)法、行政、司法救濟(jì)的，相應(yīng)的機(jī)制、舉措要完善完備。

比如廣州通過立規(guī)立法，從體制上掃清電網(wǎng)建設(shè)難題。2011年7月，廣州市政府與南方電網(wǎng)公司簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，同年10月，市政府審議通過了《廣州市城市高壓電網(wǎng)規(guī)劃》。2012年，廣州市政府14屆26次常務(wù)會審議通過《廣州市加快電網(wǎng)建設(shè)若干規(guī)定》。同年9月審議通過《關(guān)于完善工作機(jī)制加快我市電網(wǎng)建設(shè)的工作方案》等，實(shí)現(xiàn)了電網(wǎng)規(guī)劃由政府負(fù)責(zé)、變電站用地收儲、市政道路同步建設(shè)電纜管溝三大突破，從體制上掃清了長期困擾廣州電網(wǎng)建設(shè)的難題。2015年5月20日，新版《廣州市供電與用電管理規(guī)定》經(jīng)廣州市政府批準(zhǔn)后予以公布，自當(dāng)年7月1日起施行，有力地保障廣州地區(qū)良好有序的供用電秩序，推動了電網(wǎng)建設(shè)。

另外，為做到與周邊環(huán)境融合，廣州供電局所設(shè)計的變電站，建筑物立面設(shè)計盡量和周邊環(huán)境協(xié)調(diào)，減少工業(yè)建筑元素，從外形上看就是一座小洋樓。220千伏永福變電站采用花園式屋頂，建筑物周邊種植花草樹木，在南面戶外設(shè)計娛樂休閑設(shè)施，鋪設(shè)草皮，美化環(huán)境，爭取周邊居民的認(rèn)同感。

開放公眾走進(jìn)企業(yè)

“鄰避”事件的信息強(qiáng)勢方，通常以為，釋放自身占有的信息，是自找麻煩、多此一舉，因此，就抱定多一事不如少一事的心態(tài)，嚴(yán)格封鎖消息直到不得不大白于天下時。不但無視隨著以移動互聯(lián)為代表的現(xiàn)代傳播手段的發(fā)散，以及社會利益相關(guān)的信息“捂”不住、“蓋”不了的時代變化，更罔顧公民維權(quán)意識、維權(quán)手段、維權(quán)能力空前的事實(shí)。最后，常常因誤解、 不解演變成對峙、糾紛或者抗議集會，直至陷入公開信息、坦誠交流已經(jīng)毫無作用，事情愈發(fā)不可收拾的窘迫境地。

這樣做首先讓那些有利無害的事情，不了了之或者無疾而終，毫無意義被“犧牲掉”。試想，多少“鄰避”爭執(zhí)演變成群體事件，實(shí)際上主要是因?yàn)楣娪X得基本的知情權(quán)沒得到應(yīng)有的尊重，而非和事情是否合法合理合乎程序合乎慣例有關(guān)系。一些網(wǎng)上自發(fā)傳播的“鄰避”案例，消息未必準(zhǔn)確，影響之大卻超出預(yù)料，有時政府正式辟謠后，仍有重重疑問、議論紛紛“現(xiàn)身”。追根溯源，就是“能瞞就瞞”產(chǎn)生的流毒。

廣州供電局通過開放公眾走進(jìn)企業(yè)，通過實(shí)證測量傳播理念，重要的方式就是組織意見領(lǐng)袖、媒體記者、市民代表，進(jìn)入綠色變電站。2008年底，廣州市供電局首次邀請媒體記者進(jìn)入廣州珠江新城花穗變電站現(xiàn)場測量變電站相關(guān)數(shù)值。之后每年都會組織“意見領(lǐng)袖”與居民代表進(jìn)入廣州各個變電站進(jìn)行參觀與座談。2015年，邀請“亞洲飛人”蘇炳添等公眾人物到天河變電站參觀，并現(xiàn)場測量電磁感應(yīng)強(qiáng)度。2016年，采用公開征集、自愿報名的形式，邀請第三方專家上門到100多戶市民家中，為家附近有變電站或高壓線的市民現(xiàn)場測量電磁感應(yīng)強(qiáng)度。

在化解“鄰避困境”中，最不可取的做法是“能拖則拖”。究其根本，是掩耳盜鈴和畏難偷懶的情緒在作祟，是充滿負(fù)面效應(yīng)的“不作為”。拖來拖去，一會把問題越拖越重，致使“鄰避”問題更復(fù)雜、積弊更多;二會引起更多的不滿，本來或者政府還愿意為企業(yè)尋辦法、找出路，或者企業(yè)還愿意為政府分憂解難，又或者上級對下級無條件援助支持，“拖”，一般卻只能讓“拖”者更被動、更孤立。此等做派，比“能瞞就瞞”的套路，對國家、社會、企業(yè)和事業(yè)的傷害，有過之而無不及。

“能瞞就瞞”，至少還有想做一件事、要做一件事的主觀愿望，負(fù)面的輿論、社會反響，并不在隱瞞主體預(yù)料之中，是無奈的客觀產(chǎn)物;而“能拖則拖”，主觀不擔(dān)當(dāng)不說，延宕造成的損失、惡果，一定程度上是主觀的產(chǎn)物，危害之大，不止量級可能大于前者，消極影響的覆蓋面，更是一條長長的甚于前者的無形鏈條。

伴隨應(yīng)對“鄰避”事件時間的深入，在“鄰避”處理主體與涉事利益主體交涉的細(xì)節(jié)中，也存有兩種偏頗傾向。

其一，想當(dāng)然認(rèn)為錢就是一切，錢能解決一切。的確，不可否認(rèn)，改革開放以來，特別是1992年后我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展以及市場經(jīng)濟(jì)觀念逐漸普及的背景下，有那么一群人，把錢看成人生成敗的唯一標(biāo)尺，所以，干什么都“沖”錢而來?！班彵堋奔m紛的一些“起事者”鬧騰不休，正是為了多拿點(diǎn)拆遷、傷害補(bǔ)償。不過，存在不存在對搬遷地更有感情，因獨(dú)特經(jīng)歷對特定搬遷項(xiàng)目抵觸心理更強(qiáng)烈，認(rèn)為“鄰避”事件有更好的處理方案的因素呢？

其二，與上一問題多少有點(diǎn)聯(lián)系，嫌老百姓討價還價“大局意識不夠”?？陀^而言，特定條件下，個別百姓的質(zhì)問、質(zhì)詢、質(zhì)疑、要求，確實(shí)夾雜著不可告人的牟利意圖和對“鄰避”工作者的人身謾罵、攻擊。但反過來想，這是不是也算“鄰避”工作一把難得的標(biāo)尺，為相關(guān)政府和企業(yè)處理“鄰避”問題，提供了一次檢討時機(jī)是否成熟、考慮是否全面、工作是否扎實(shí)的參照機(jī)會？也許，“不顧大局”反而為籌劃、營謀、把握更好的“大局”提供了難得的破題契機(jī)。

告別“亡羊補(bǔ)牢”和“王婆賣瓜”

由此不難發(fā)現(xiàn)，要妥善應(yīng)對、解決“鄰避”問題，需要全社會更深層次的互相理解，更大范圍的共同努力。

一項(xiàng)是前置性的，城市要科學(xué)規(guī)劃，應(yīng)避免城市規(guī)劃的舊賬未銷又添新帳，讓“鄰避”問題整體上盡快告別“亡羊補(bǔ)牢”的惡性循環(huán)，把“鄰避”的增量來源降至最低程度。

還有一項(xiàng)是配合性的，推動成立民間公益組織，鼓勵它們成為宣傳“鄰避”知識的主陣地，客觀審視“鄰避”利益糾葛的中立平臺。由它們采取行之有效的方式，凝聚專家的力量，用社會化的語言，向大眾特別是老人和孩子，形象講解“鄰避”常識，為每一個潛在的受“鄰避”問題影響的對象了解、保護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益，表達(dá)不違常理、不無理取鬧的觀點(diǎn)，提供必要的指導(dǎo)，引導(dǎo)社會形成一個良性的處理“鄰避”問題的外部環(huán)境。

從企業(yè)的角度，要有所為有所不為。很多“鄰避”項(xiàng)目，企業(yè)是極其重要的當(dāng)事方，特別是那些擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目操刀者或者承辦者的企業(yè)，鑒于本身的運(yùn)營、收益受到直接影響，往往比政府還著急，個別情形下都愿意不惜一切代價來解決相關(guān)“鄰避”難題。

不過，越是這樣，企業(yè)就越需要靜下來權(quán)衡。企業(yè)更合適的做法也許是，一方面，多向政府反映問題，請求關(guān)心、支持，或者就體制機(jī)制建設(shè)提供合理建議，爭取盡快建立紓解“鄰避”難題的常態(tài)化的制度性路徑。另一方面，積極支持有關(guān)公益組織、社會化媒體、科研機(jī)構(gòu)發(fā)展，把碰到的困惑告訴它們，由其客觀發(fā)聲，或能起到四兩撥千斤的效果;抑或?qū)⒖破諒氖录D(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化，比如，2016年4月，廣州首個變電站環(huán)境信息在線監(jiān)測系統(tǒng)正式啟用。該監(jiān)測顯示屏就在正佳廣場對面，地處繁華鬧市區(qū)，市民可以隨時看到對變電站工頻電場、工頻磁場的實(shí)時測量值，對“變電站無輻射”具有很強(qiáng)的說明力與可信度。

歸根結(jié)底，持續(xù)提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，獲得更好的美譽(yù)度和更強(qiáng)的市場影響力是化解鄰避困境的基礎(chǔ)。企業(yè)實(shí)力越大，越被社會認(rèn)可，企業(yè)面臨“鄰避”問題時，只要不出“下策”，“惹”起眾怒，地位更主動，話語權(quán)更大。

當(dāng)然，解題“鄰避”的連環(huán)套中，公民素質(zhì)的提升也很重要。如何跳出“小我”，客觀衡量公共利益和個體利益的關(guān)系，客觀看待“鄰避”成本和收益的平衡，將一定程度決定著“鄰避”難題是否能夠盡快在理性的框架下，頻率由多變少，難度由大變小，死結(jié)漸趨于零。