中央發(fā)文保護(hù)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期

覃愛玲

在經(jīng)濟(jì)增速下降的當(dāng)下，依法有效保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，增強(qiáng)民眾財(cái)產(chǎn)安全感，增強(qiáng)各類經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，具有了特別重要的作用。

11月27日，新華社發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》。在輿論普遍的“改革疲勞癥”的氛圍之下，這是一條并沒有引起應(yīng)有關(guān)注度的信息。

然而，閱讀其內(nèi)容后會(huì)發(fā)現(xiàn)，這份篇幅不足4300字的文件涉及了不同主體產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)、對(duì)民營企業(yè)等經(jīng)營過程中存在的不規(guī)范問題“不溯及既往”、城市住宅土地使用權(quán)70年后的法律安排、征地中公共利益的界定等目前關(guān)系到各個(gè)領(lǐng)域中最重要的產(chǎn)權(quán)問題，內(nèi)容之重要、針對(duì)性之強(qiáng)，不管后繼配套措施和具體執(zhí)行怎樣，出臺(tái)的事實(shí)本身即值得認(rèn)真關(guān)注。新華社解讀稱之為，“首次以中央名義出臺(tái)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)頂層設(shè)計(jì)”。

不同主體產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)

作為一份關(guān)于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的綱領(lǐng)性文件，文件一開始即將產(chǎn)權(quán)制度定位為“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石”，并直白地指出中國產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍然存在的主要問題是：國有產(chǎn)權(quán)由于所有者和代理人關(guān)系不夠清晰，存在內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易等導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的問題;利用公權(quán)力侵害私有產(chǎn)權(quán)、違法查封扣押凍結(jié)民營企業(yè)財(cái)產(chǎn)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，侵權(quán)易發(fā)多發(fā)等。

它強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)非公有產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并明確了接下來產(chǎn)權(quán)保護(hù)的具體任務(wù)。很多措施在中央文件中是首次出現(xiàn)。

中國目前的產(chǎn)權(quán)主體是多樣化的，包括國有、集體、民營和外資的企業(yè)財(cái)產(chǎn)，以及千家萬戶的居民財(cái)產(chǎn)。在廣大農(nóng)村，七八億農(nóng)民擁有十幾億畝土地承包權(quán)、兩億畝左右的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及相當(dāng)數(shù)量的集體建設(shè)用地使用權(quán);在600多個(gè)城市和眾多建制鎮(zhèn)中，大多數(shù)城鎮(zhèn)居民擁有自己的房產(chǎn);還有知識(shí)分子、技術(shù)人員等擁有的知識(shí)和技術(shù)產(chǎn)權(quán)。

文件最重要的一點(diǎn)可能是，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持不同主體產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)原則，“毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”，并要求，統(tǒng)籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場(chǎng)主體法律和行政法規(guī)，加大對(duì)非公有財(cái)產(chǎn)的刑法保護(hù)力度。

長期以來，各類企業(yè)特別是民營企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展過程中存在一些違規(guī)經(jīng)營甚至涉嫌違法行為，成了民營企業(yè)的“經(jīng)濟(jì)原罪”，隨時(shí)可能被追究，一些民營企業(yè)為此憂心。

對(duì)此，《意見》明確規(guī)定，嚴(yán)格遵循法不溯及過往、罪刑法定、在新舊法之間從舊兼從輕等原則，“以發(fā)展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業(yè)特別是民營企業(yè)經(jīng)營過程中存在的不規(guī)范問題”。

產(chǎn)權(quán)問題與每個(gè)人息息相關(guān)。

這是一條怎么強(qiáng)調(diào)都不為過的內(nèi)容，因?yàn)?，這在某種意義上意味著，中央文件中正式回應(yīng)民營企業(yè)可能存在的“原罪”。

文件進(jìn)一步表示，要“抓緊甄別糾正一批社會(huì)反映強(qiáng)烈的產(chǎn)權(quán)糾紛申訴案件，剖析一批侵害產(chǎn)權(quán)的案例”。近年來，出現(xiàn)過不少引起廣泛關(guān)注的具有一定爭(zhēng)議性的民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛案。以大案帶動(dòng)制度改進(jìn)，經(jīng)常比簡單地文件發(fā)布具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)帶動(dòng)效應(yīng)。

文件還明確要求，要嚴(yán)格規(guī)范涉案財(cái)產(chǎn)處置的法律程序，依法慎重決定是否采取相關(guān)強(qiáng)制措施，嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪的界限、企業(yè)正當(dāng)融資與非法集資的界限、民營企業(yè)參與國有企業(yè)兼并重組中涉及的經(jīng)濟(jì)糾紛與惡意侵占國有資產(chǎn)的界限，防范刑事執(zhí)法介入經(jīng)濟(jì)糾紛，防止選擇性司法。

這是針對(duì)現(xiàn)實(shí)中較多存在的執(zhí)法不規(guī)范引起的企業(yè)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)侵犯問題。比如，不管企業(yè)涉案性質(zhì)輕重，一旦涉案動(dòng)輒采取查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施，造成企業(yè)正常經(jīng)營無法進(jìn)行，甚至破產(chǎn)倒閉;處理涉案財(cái)物時(shí)擴(kuò)大范圍，混淆企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)和股東個(gè)人財(cái)產(chǎn)，混淆違法所得和合法財(cái)產(chǎn)，混淆涉案人員個(gè)人財(cái)產(chǎn)和家庭成員財(cái)產(chǎn)等。

針對(duì)一些地方政府政策的不連續(xù)，“新官不理舊賬”，或者招商引資時(shí)許諾眾多，到現(xiàn)實(shí)中卻無法兌現(xiàn)的現(xiàn)象，《意見》要求，地方各級(jí)政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，“因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任”。

在個(gè)人財(cái)產(chǎn)方面，城市家庭住宅土地使用權(quán)到期的法律安排和農(nóng)村家庭的征地補(bǔ)償是關(guān)注的焦點(diǎn)。

目前中國城市住宅土地使用年限規(guī)定的是70年。住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期問題并沒有明確的法律規(guī)定，究竟再續(xù)多長時(shí)期，幾十年還是永久，續(xù)期時(shí)是“無償續(xù)期”，還是“象征繳費(fèi)”，還是“評(píng)估定價(jià)”，一直是許多有房者心頭一個(gè)不明確的大問號(hào)。文件表示將對(duì)此作法律安排，由于涉及面巨大，其影響必將是深遠(yuǎn)的。

由于土地征用制度的不完善，相關(guān)法律不夠明確，行政機(jī)關(guān)自由裁量空間大，少數(shù)地方借“公共利益的需要”之名強(qiáng)征公民房屋，或補(bǔ)償不夠合理，《意見》要求，完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴(kuò)大化，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償。

針對(duì)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)所有者和代理人關(guān)系不夠清晰，存在內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易，《意見》提出，以制度化保障促進(jìn)國有產(chǎn)權(quán)保護(hù)，防止內(nèi)部人任意支配國有資產(chǎn)，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失。

另一個(gè)重要內(nèi)容是，堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)全面保護(hù)的原則，不僅包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)等，也包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、各種無形財(cái)產(chǎn)權(quán)及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等。

由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)成本過低，造成侵權(quán)行為屢禁不止，嚴(yán)重?fù)p害創(chuàng)新活力，《意見》要求，提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)法定賠償上限，探索建立對(duì)專利權(quán)、著作權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度。自然資源等由于所有人不明確，經(jīng)常是國有企業(yè)低價(jià)甚至無償使用，針對(duì)此建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

資本大幅外流下的產(chǎn)權(quán)保護(hù)努力

事實(shí)上，早在8月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組即審議通過了這份《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》。文件不少內(nèi)容是對(duì)中央過去一系列關(guān)于產(chǎn)權(quán)保護(hù)論述的繼承。自從中國實(shí)行市場(chǎng)化改革以來，完善產(chǎn)權(quán)的改革就一直在持續(xù)推進(jìn)。

2004年，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”首次正式寫入憲法，2007年，《物權(quán)法》實(shí)施，被認(rèn)為是中國產(chǎn)權(quán)保護(hù)的兩大里程碑。十八屆三中全會(huì)明確規(guī)定，國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。

人們普遍認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不完善，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的制約。有恒產(chǎn)者有恒心，尤其是在經(jīng)濟(jì)增速下降的當(dāng)下，依法有效保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，增強(qiáng)民眾財(cái)產(chǎn)安全感，增強(qiáng)各類經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，具有了特別重要的作用。

一個(gè)現(xiàn)實(shí)的背景是，進(jìn)入2016年以來，中國民營企業(yè)投資出現(xiàn)嚴(yán)重下滑，而對(duì)外投資則相當(dāng)活躍，形成了鮮明的對(duì)比。外匯大幅減少有眾多因素在起作用，但資本流出很可能是其中最重要的原因之一，這已經(jīng)成為當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)的重要風(fēng)險(xiǎn)。

2015年，中國民間固定資產(chǎn)投資增速為10.1%。今年以來，民間投資意愿出現(xiàn)了斷崖式下降。而在另一方面，今年前三季度，中國累計(jì)對(duì)外直接投資1342.2億美元，同比增長53.7%，超過2015年全年水平。在民間投資最活躍的浙江省，今年前三季度，民間投資增速2.6%，而對(duì)外投資方面，浙江的同比增速是37%，二者相差巨大。

從外匯角度來看，12月7日，中國央行發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，11月中國外匯儲(chǔ)備降至3.0516萬億美元，環(huán)比10月份減少691億美元，降幅為1月份950億美元以來的最大，而且是連續(xù)第五個(gè)月下降，外匯儲(chǔ)備即將回到2萬億時(shí)代。

這種對(duì)內(nèi)投資極度疲軟，對(duì)外投資跳漲的原因是多方面的，例如，美國退出量寬政策的預(yù)期，使得全球流動(dòng)性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)將到來，全球資本從新興市場(chǎng)往美國回流的趨勢(shì)明顯，中國現(xiàn)有的發(fā)展模式進(jìn)入平臺(tái)期，利潤空間下降等。但不可忽視的重要一點(diǎn)，便是民營企業(yè)家對(duì)國內(nèi)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的信心不足，“不愿投，也不敢投”。

中央對(duì)產(chǎn)權(quán)的全面保護(hù)的政策承諾，正是在這種急切情形下出臺(tái)的。約束公權(quán)力對(duì)民間資本的侵害，通過法律規(guī)范，給民間資本發(fā)展?fàn)I造一個(gè)更好的空間，給民營企業(yè)家以及其他民間資本所有人一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，好讓資本留下來，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。

據(jù)了解，相關(guān)配套實(shí)施方案正在制定中。中央文件規(guī)定了頂層設(shè)計(jì)，但畢竟仍然相當(dāng)原則性，可以預(yù)期，產(chǎn)權(quán)保護(hù)的具體政策將涉及到一系列法律的修改，以及案例的審理，其可持行性才是最重要的，接下來一段時(shí)間，具體影響到底如何，值得觀察。