走向發(fā)展型福利國家

顧昕

中國經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型能否成功，在于我們能否在福利國家建設上拋棄陳腐的理念，從社會發(fā)展主義的新視角，重新探索社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑。

中國發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型，這一點已經(jīng)成為政學精英的共識。然而，在有關(guān)中國發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的精英論說中，福利國家始終是缺位的。令人感到啼笑皆非的是，不管其意識形態(tài)取向根源于何處，很多中國精英在談到“福利國家”之時，卻都會突然變臉，一下子變成了米塞斯和哈耶克的同道。諸如“福利國家養(yǎng)懶漢”、“福利陷阱論”、“福利國家危機論”等，大行其道。

眾所周知，中國經(jīng)濟發(fā)展模式的方向是提升國內(nèi)民間投資和民間消費。然而，由于各種社會風險難以得到有效的分散，居民對于未來收入的預期不穩(wěn)定，而對于未來支出快速增長的預期卻是確定無疑，因此中國居民儲蓄率持續(xù)攀升，自然導致消費率持續(xù)下降。這個問題已經(jīng)困住中國經(jīng)濟幾十年了。中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型亟待社會政策變革，其方向是重建一個適合中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的福利國家。

福利國家建設應該與否是偽問題

福利國家建設并不一定與市場化建設相悖，也不一定會有損于市場運行的效率。正如市場機制本身有多樣性，福利國家的制度結(jié)構(gòu)也有多樣性。實施“積極的社會政策”，建設一個發(fā)展型福利國家，使之成為市場機制運行的社會性基礎設施，是中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的社會基礎。

由于語言的問題，很多人往往把“福利國家”理解為福利水平較高的國家。其實，這是一種誤解?！案＠麌摇币辉~可以簡單地理解為對福利提供負有一定責任的政府，可以適用于任何經(jīng)濟體中的政府施政行為和模式。按照這一理解，福利國家完全可以有不同的模式，而其中的福利提供水平也會有高有低。福利國家無所不在，當然，福利國家或社會保護體系發(fā)展到何種程度，取決于一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。而且，福利國家的建設也是一個永無止境的過程，國家、市場和社會在其中所扮演的角色，日益呈現(xiàn)多樣化的格局，即便在發(fā)達國家也是如此。一個有趣的現(xiàn)象是，無論福利國家的改革走向何方，歐美經(jīng)濟發(fā)達國家政府在社會政策上的支出，其實沒有下降。

因此，福利國家建設的問題，對于中國來說，絕不是一個可以回避的問題。無論如何評價，中國事實上正在建設一個福利國家。在過去的近20年來，中國政府在社會保障制度建設上付出的努力，正是不折不扣的福利國家建設?？墒?，中國的福利國家建設，一方面與經(jīng)濟發(fā)展水平的提高不相適應，呈現(xiàn)為福利水平普遍較低的境況，另一方面在制度變革和制度建設方面進展較慢，導致國家、市場和社會在福利籌資、提供和監(jiān)管各領(lǐng)域的邊界不清和職能錯位，既損害了公平也不利于效率。

因此，中國福利國家的轉(zhuǎn)型理應成為中國發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的題中應有之義。中國的福利國家建設，亟待擺脫既有的行政化藩籬，創(chuàng)新治理模式，走上一條讓行政機制、市場機制和社群機制相互融合、相得益彰的新路，簡言之，走向發(fā)展型福利國家（the developmental welfare state）。

發(fā)展型社會政策具有普適性

在有關(guān)社會政策的國際文獻中，探究所謂“發(fā)展型社會政策”（developmental social policy）“積極的社會政策”（active social policy）或發(fā)展型福利國家，是近30年來的一個熱點，正試圖解決經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展如何相得益彰這一老問題。

眾所周知，1970年代的石油危機之后，西方發(fā)達國家福利國家的發(fā)展模式面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，龐大社會福利開支被視為經(jīng)濟發(fā)展的負擔。在意識形態(tài)上，新自由主義興起，各種抨擊福利國家的論述風起云涌。長期以來，在人們的印象中，福利國家社會政策的實施，無非是財富的再分配，并不能直接促進財富的增長。毫無疑問，保護型的社會政策為新自由主義對社會政策的抨擊提供了土壤。20世紀最后20年，在西方發(fā)達國家，福利國家的收縮成為一時之選；而在發(fā)展中國家，社會政策的發(fā)展障礙重重。

在這樣的背景下，國際社會政策學術(shù)界興起了從發(fā)展主義角度來研究社會政策的新思潮，主張社會政策絕非僅僅涉及財富的再分配，而且也可能通過各種方式來推動經(jīng)濟社會的發(fā)展。這種所謂的“發(fā)展型社會政策”著重于個人（尤其是社會弱勢群體中的成員）、家庭、社區(qū)、民間組織和政府機構(gòu)的能力建設，從而實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)于發(fā)展型社會政策，最早的論述是美國加州大學伯克萊校區(qū)梅志里（James Midgley）教授1975年出版的《社會發(fā)展：社會福利中發(fā)展型思路》一書。在此之前，社會政策文獻中的經(jīng)典性話題是所謂“剩余型”和“制度型”福利國家之爭，而梅志里則提出發(fā)展主義的新思路，主張超越這一爭論，把家庭、社區(qū)、民間組織甚至市場力量（即營利性組織）、國家的努力，整合到一個協(xié)同推進社會福利的新制度框架之中，從而使社會政策與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)起來。

2005年，梅志里和霍爾（Anthony Hall）合著了《為了發(fā)展的社會政策》 一書，進一步發(fā)展這一理論框架。值得注意的是，梅志里等學者所提出的發(fā)展型社會政策的思路，主要是針對發(fā)展中國家的社會政策。在他們看來，經(jīng)濟發(fā)展水平尚不高、政府財力比較薄弱的發(fā)展中國家，不能盲目追尋發(fā)達國家發(fā)展福利國家的既有道路，而是必須探尋將經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展之路；甚至在某種意義上，社會政策固然不必為經(jīng)濟發(fā)展讓路，但必須有助于經(jīng)濟發(fā)展。唯有如此，社會發(fā)展才能具有可持續(xù)性。

毫無疑問，發(fā)展型社會政策的適用性絕不限于發(fā)展中國家，而是同樣適用于發(fā)達國家，具有普適型。實際上，就在梅志里致力于以發(fā)展中國家為背景構(gòu)建發(fā)展型社會政策的理論框架的同時，國家社會政策學術(shù)界呈現(xiàn)了百花齊放的態(tài)勢，多種理論同時孕育成長，為發(fā)展型社會政策的發(fā)展提供了肥沃的土壤。這些理論包括：

“社會投資”（social investment）理論，把國家與社會的福利開支視為社會投資而非社會消費，不僅重視社會政策對于推進社會公平的作用，而且強調(diào)社會政策對于推進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的作用；

工作福利（workfare）理論，強調(diào)以促進就業(yè)為中心的社會福利政策，推動福利的受益者參與勞動力市場；

福利混合經(jīng)濟（mix welfare economy）或福利多元主義（welfare pluralism）理論，高度強調(diào)國家、社區(qū)、市場、家庭協(xié)同發(fā)揮作用；

能促型國家（the enabling state）的理念，探討了國家如何通過推動社區(qū)和非營利組織的能力建設，來實現(xiàn)發(fā)達國家福利國家的轉(zhuǎn)型，從而一方面完善社會保護，另一方面可以推動社會經(jīng)濟的發(fā)展。

在以上的理論中，相當一部分發(fā)源于對西方發(fā)達國家福利改革的研究。值得注意的是，發(fā)展型社會政策的研究依然方興未艾，上述的理論迄今并沒有得到充分的整合。至于積極的、發(fā)展型的社會政策林林總總，但歸納起來，主要有兩方面：其一是加強醫(yī)療、教育和社會救助，從而強化福利領(lǐng)取人的人力資本，提高其參與勞動力市場的能力；其二是通過鼓勵性或者懲戒性措施，要求福利領(lǐng)取人接受工作培訓、參加社區(qū)公益活動、參加非社區(qū)性志愿服務、為其創(chuàng)業(yè)提供財務和非財務支持（咨詢、信息提供等）、為他們提供法律援助等。

隨著發(fā)展型舉措的不斷增加和改善，社會政策不再是消極的、保護型的措施，而成為推進社會公平和經(jīng)濟發(fā)展的一種積極的手段。

積極社會政策的廣闊天地

在發(fā)達國家中，盡管各國政府的施政理念有所不同，但其共同點是將福利國家治理模式的改革納入“積極社會政策”的框架。近年來，經(jīng)濟合作發(fā)展組織（OECD）著力推動這一治理創(chuàng)新。所謂“積極社會政策”，是指一種全新的政策理念，即將各種社會項目的重心，從保障民眾免受風險轉(zhuǎn)向其能力建設，并且以更好的方式利用其能力。將積極社會政策作為施政主軸的福利國家，自然被稱為“積極福利國家”，而那些將過去的消極社會政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極社會政策的改革舉措，被稱為“社會激活政策”（social activation policy）或“社會激活項目”（social activation programmes）。福利國家的這一改革取向，最終目標是召集并塑造“積極的公民”（the active citizenship），強化公民的責任感，通過積極參與和選擇，將“消極的社會”改造為“積極的社會”。

積極社會政策其實并非全新的理念。在此概念提出之前，有關(guān)積極勞動力市場政策（active labour market policy）的研究和實踐早已行之有年，前者的宗旨是將勞動政策的重心從失業(yè)保護轉(zhuǎn)為就業(yè)促進，而后者的取向是將社會福利政策從收入支持的提供轉(zhuǎn)為工作能力的培養(yǎng)。積極社會政策的框架將原來兩個略有不同但頗多重疊的研究與政策領(lǐng)域整合起來，從而形成了社會激活的努力不再限于有工作能力的失業(yè)者和就業(yè)政策，而是從就業(yè)政策擴展到兒童政策、弱勢人群政策、老年人政策等。

就中國而言，社會政策的變革，對于中國經(jīng)濟的“穩(wěn)增長”和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型來說，并不一定都是遠水。關(guān)鍵在于如何選擇社會政策變革的路徑，使之一方面能有效地幫助民眾分散社會風險，另一方面又能同市場機制的運行相行不悖。

例如，筆者在2012年提出的“全民健康保險”（簡稱“全民健保”，亦可稱“準全民公費醫(yī)療”）之策，就是這樣一種“近水”。作為一種“發(fā)展型社會政策”，全民健保的思路非常簡單，即廢除現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，轉(zhuǎn)而由國家財政出資，加上國民繳費，建立一個繳費水平統(tǒng)一、給付水平統(tǒng)一的全民健康保險體系。國家財政出資至少應該為每人每年1000元，而國民健保費可以設定在每人每年200元（低收入者免予繳費），兩者今后均隨著人均GDP的增長而增長。有了這樣的籌資水平，所有國民均可至少享受現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的待遇水平，即大約75%上下的醫(yī)藥費用將由全民健保來支付。國家在各省設立全民健保局，代表所有參保者向各類醫(yī)療機構(gòu)購買醫(yī)藥服務，而醫(yī)療機構(gòu)則可以走向有管理的市場化。在全民健康保險制度之外，民營健康保險也有足夠的空間獲得發(fā)展。

全民健保的構(gòu)想不僅能讓現(xiàn)行碎片化的全民醫(yī)療保險體系整合起來，而且還能消解其中所蘊含的諸多老大難問題，例如個人賬戶的存廢、異地就醫(yī)的管理、醫(yī)保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)等等。更為重要的是，全民健保制度的建立還能在短期內(nèi)對經(jīng)濟增長有促進效果，即具有發(fā)展型的特征。這是因為，走向全民健保的第一步，就是立即停止城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的繳費。這意味著，原本大約1000億元的職工個人繳費得以中止，直接變成了職工們的現(xiàn)金收入，極其有望轉(zhuǎn)化為消費；原本大約3000億元的單位繳費也得以中止，極其有望幫助所有企業(yè)減輕負擔，即降低企業(yè)社會保險繳費費率的總水平。中國社會保險繳費水平之高絕對處在世界第一集團之列。

此外，現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工醫(yī)保基金還有大約1500億元的個人賬戶結(jié)余，也完全有望釋放為當年消費，而不必讓參保者為這些沉淀資金的不斷貶值而發(fā)愁了。推進全民健保，意味著政府需要新增大約5000億元的健保支出，大約占中國政府財政支出總額的5%～6%。這一筆“積極財政政策”，其實也是一種“積極的社會政策”，看起來微不足道，但在短期內(nèi)相當于綜合性的減稅計劃，絕對可以為“穩(wěn)增長”助一臂之力；在中期內(nèi)可以幫助醫(yī)療保險體系的完善；在長期內(nèi)可以成為中國福利國家制度建設的一個典范。

“積極社會政策”有很多，“發(fā)展型福利國家”也有很多發(fā)展模式。中國經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型能否成功，在于我們能否在福利國家建設上拋棄過時的理念，從社會發(fā)展的新視角，重新探索社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑。長期以來，中國在社會政策的變革與發(fā)展方面缺乏一個持續(xù)有力的、一以貫之的、協(xié)調(diào)平衡的福利國家發(fā)展戰(zhàn)略，這也是中國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型不利的一個重要原因。唯有清醒地認識到這一點，才能有效地推進必要的社會經(jīng)濟改革。