轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路 調(diào)整監(jiān)管格局
——加快構(gòu)建協(xié)同型特種設(shè)備安全治理模式

■文/王曉紅

轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路 調(diào)整監(jiān)管格局
——加快構(gòu)建協(xié)同型特種設(shè)備安全治理模式

■文/王曉紅

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)步伐的日益加快，“特種設(shè)備”這個(gè)十幾年前對于普通老百姓來說還比較陌生的詞，現(xiàn)在應(yīng)用卻越來越廣泛。近年來，全國特種設(shè)備數(shù)量以每年平均11%的速度遞增，截止2015年底，已經(jīng)達(dá)到1100萬臺(tái)（還不包括管道和氣瓶）。特別是隨著電梯的迅猛增長和普及所帶來的電梯安全事故的發(fā)生，由于電梯涉及面廣，普及率高，雖然傷亡面積不大，但公眾影響度卻非常高。特種設(shè)備安全已由原來的企業(yè)安全逐步上升為公共安全。公共安全領(lǐng)域的一起小事故，就可能演變成一場大的危機(jī)，容不得半點(diǎn)閃失。

問題的提出

特種設(shè)備安全監(jiān)管60余年來，我國特種設(shè)備安全監(jiān)管部門堅(jiān)持開拓創(chuàng)新、求真務(wù)實(shí)、穩(wěn)中求進(jìn)的工作方針，在完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化監(jiān)管制度，推動(dòng)改革創(chuàng)新，夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)方面取得了明顯成績，安全事故發(fā)生率持續(xù)下降，安全狀況明顯好轉(zhuǎn)，安全事業(yè)正在健康有序發(fā)展。

然而，隨著特種設(shè)備特別是電梯的進(jìn)一步發(fā)展，特種設(shè)備安全監(jiān)管深層次的矛盾和突出問題也日益凸顯。相對于公眾關(guān)注度高、數(shù)量急劇增長的特種設(shè)備，政府部門的監(jiān)管力量如何？監(jiān)管資源的配置能否滿足監(jiān)管工作的需要？監(jiān)管過程存在什么問題和困難？本文從監(jiān)管資源、監(jiān)管形勢、監(jiān)管過程三個(gè)角度進(jìn)行闡述。

一、監(jiān)管資源

一是監(jiān)管人員。從2009年至2013年的五年時(shí)間里，安全監(jiān)察人員的數(shù)量從9624人增加到12491人，增加比例為29.79%，特種設(shè)備的數(shù)量從582.56萬臺(tái)增加至936.91萬臺(tái), 增加比例為60.83%，兩者相差31.04%。

二是監(jiān)管經(jīng)費(fèi)。隨著國家對特種設(shè)備安全監(jiān)管工作的高度重視，大部分市級以上的特種設(shè)備安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)已列入年度預(yù)算保障。但是，位于監(jiān)管一線的縣級單位卻由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張，監(jiān)管經(jīng)費(fèi)保障不足。而縣級單位卻是承擔(dān)具體監(jiān)管任務(wù)的部門，監(jiān)管任務(wù)繁重而艱巨。

三是監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。2014年實(shí)行公車改革以后，質(zhì)檢部門被取消執(zhí)法車輛編制，只保留應(yīng)急通信和老干部用車，原來承擔(dān)特種設(shè)備安全監(jiān)管的車輛全部移交車改部門，安全監(jiān)管只能靠公共交通工具來解決，不僅延長了單位監(jiān)管時(shí)間，而且降低了監(jiān)管效率。

二、監(jiān)管形勢

從國家質(zhì)檢總局特種設(shè)備安全監(jiān)察局公布的數(shù)據(jù)來看，雖然萬臺(tái)設(shè)備死亡率和事故發(fā)生率逐年遞減，有效控制在國家控制指標(biāo)之內(nèi)，但是，安全事故發(fā)生的絕對數(shù)字仍然不穩(wěn)定，而且高于發(fā)達(dá)國家水平的5倍～6倍。特別是近年來受經(jīng)濟(jì)形勢的影響，企業(yè)重經(jīng)濟(jì)利益輕安全的思想重又抬頭，再加上國家的要求和人民的期望越來越高，特種設(shè)備安全形勢不容樂觀。

三、監(jiān)管過程

面對日益增長的特種設(shè)備和日益嚴(yán)峻的安全監(jiān)管形勢，政府部門靠單純性地增加人員、增加編制、增加投入，除了會(huì)提高行政運(yùn)行成本，帶來政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹和財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重的負(fù)面效應(yīng)外，并不能從根本上解決問題。相反地，政府單方面地加大監(jiān)管力度，只會(huì)使企業(yè)的自主管理功能逐漸弱化，使原本屬于企業(yè)應(yīng)盡的安全職責(zé)轉(zhuǎn)移到政府身上，政府為了公共安全和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，只能更加努力地投入監(jiān)管資源，這樣，整個(gè)監(jiān)管過程就陷入“政府投入——企業(yè)自主管理功能弱化——安全事故發(fā)生——政府再投入”的循環(huán)中，使政府有限的監(jiān)管資源和監(jiān)管力量無法承受。

所以，如何徹底轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，調(diào)整監(jiān)管格局，解決政府部門監(jiān)管資源不足，有效降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，就成為目前特種設(shè)備安全監(jiān)管亟待解決的問題。

現(xiàn)有監(jiān)管模式及結(jié)構(gòu)性阻力因素

從政策工具的角度分析，目前我國特種設(shè)備安全監(jiān)管模式具備如下特點(diǎn)：一是監(jiān)管方式以政府按照法律法規(guī)監(jiān)督檢查和處罰為主導(dǎo)，企業(yè)自主管理意識(shí)和責(zé)任感不強(qiáng)。二是法律法規(guī)體系中的技術(shù)性規(guī)范詳細(xì)而具體，非常明確地告訴企業(yè)必須采取怎樣的技術(shù)和措施，沒有給企業(yè)留下很多自由空間，缺少績效和管理體系規(guī)范。三是監(jiān)管手段行政化。監(jiān)督檢查多，咨詢服務(wù)少；規(guī)范要求多，引導(dǎo)、教育、對話、協(xié)商少。四是獎(jiǎng)懲工具單元化。重懲處，輕獎(jiǎng)勵(lì)，缺乏激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)罰款手段較多，信用、名譽(yù)、法律處罰等手段較少。五是社會(huì)參與意識(shí)與參與度較低。社會(huì)組織參與的積極性不高，社會(huì)公眾安全意識(shí)淡薄、安全知識(shí)缺乏、自我防護(hù)能力有限。

鑒于以上模式產(chǎn)生的文化傳統(tǒng)和政治制度背景，受歷史路徑依賴的影響，存在以下其自身無法克服的五個(gè)結(jié)構(gòu)性阻力因素：一是監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間永遠(yuǎn)無法避免的沖突的監(jiān)管意愿。二是基于監(jiān)管俘獲理論的監(jiān)管有效性問題。三是政府有限的監(jiān)管資源導(dǎo)致的監(jiān)管力量不足。四是監(jiān)管信息不對稱導(dǎo)致的監(jiān)管準(zhǔn)確性問題。五是具有強(qiáng)烈行政色彩的監(jiān)管風(fēng)格。

因此，必須徹底改變政府一元主導(dǎo)型監(jiān)管模式，引入企業(yè)和社會(huì)共同參與監(jiān)管，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)協(xié)同型治理模式，才能徹底消除這些結(jié)構(gòu)性阻力因素，從根本上改善和扭轉(zhuǎn)特種設(shè)備安全監(jiān)管所面臨的問題和困境。

構(gòu)建協(xié)同型治理模式的路徑

事實(shí)上，無論是從法律設(shè)立的角度，還是從政府職能部門目標(biāo)確立的角度，協(xié)同型監(jiān)管理念早已經(jīng)誕生，但是從安全事故的發(fā)生情況和各地安全監(jiān)察結(jié)果來看，企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)和社會(huì)公眾使用不當(dāng)造成的安全事故仍有發(fā)生，協(xié)同型治理模式并沒有得到充分的運(yùn)用和發(fā)揮。本文從我國目前所處的監(jiān)管型政府建設(shè)轉(zhuǎn)型期的基本國情出發(fā)，借鑒國外發(fā)達(dá)國家在職業(yè)安全衛(wèi)生領(lǐng)域的先進(jìn)監(jiān)管模式，并結(jié)合廣東省電梯安全監(jiān)管成功的改革經(jīng)驗(yàn)，提出以下協(xié)同型治理模式的實(shí)施路徑：

一、優(yōu)質(zhì)監(jiān)管的政府

作為協(xié)同型治理模式的核心和樞紐，政府部門必須徹底摒棄以往“單打獨(dú)斗”的傳統(tǒng)觀念和做法，引領(lǐng)多元主體協(xié)同治理格局的形成，實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變：

第一個(gè)轉(zhuǎn)變：監(jiān)管責(zé)任由負(fù)主要責(zé)任的“直接監(jiān)管者”向負(fù)共同責(zé)任的“間接監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。其主要責(zé)任是建構(gòu)監(jiān)管活動(dòng)的制度平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，政府引導(dǎo)其他監(jiān)管主體共同參與監(jiān)管活動(dòng)，發(fā)揮自身相應(yīng)的優(yōu)勢，共同擴(kuò)大監(jiān)管的力量，提升監(jiān)管的效果。

第二個(gè)轉(zhuǎn)變：監(jiān)管權(quán)力由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變。由政府獨(dú)自承攬監(jiān)管權(quán)逐步向企業(yè)、社會(huì)分權(quán)，通過逐步教育和引導(dǎo)讓企業(yè)承攬自主管理的權(quán)力，通過賦權(quán)和購買服務(wù)的方式將部分非核心權(quán)力交給有資質(zhì)發(fā)展較成熟的社會(huì)組織，打破監(jiān)管部門獨(dú)占監(jiān)管權(quán)力的壟斷局面，既可以降低監(jiān)管成本，又可以提高監(jiān)管有效性。

第三個(gè)轉(zhuǎn)變：監(jiān)管政策措施的制定由政府單方制訂向多方參與制訂轉(zhuǎn)變。目前鑒于我國公民的政治意識(shí)和專業(yè)技術(shù)知識(shí)較低，像英國和加拿大那種參與政策制訂的完整型模式尚不能實(shí)現(xiàn)，但是在制定具體措施時(shí)可以吸引行業(yè)協(xié)會(huì)或者企業(yè)代表參與，增進(jìn)他們的理解和支持，以克服其消極、冷漠的對立情緒。

第四個(gè)轉(zhuǎn)變：監(jiān)管方式由單純的“檢查—處罰”向監(jiān)管金字塔策略型轉(zhuǎn)變：自我監(jiān)管、強(qiáng)化型自我監(jiān)管、酌罰式命令型監(jiān)管、超罰式命令型監(jiān)管。通過提供信息、建議、警告、發(fā)布禁止和整改命令，引導(dǎo)企業(yè)先進(jìn)行自我監(jiān)管，只有不遵守禁止和整改命令之后，才漸次采用后一種監(jiān)管方式。但是不管采用哪種方式，懲罰手段是必須的,監(jiān)管者要帶著大炮才能對被監(jiān)管者溫柔地說話。

第五個(gè)轉(zhuǎn)變：監(jiān)管工具從單元化、剛性手段向多元化彈性手段轉(zhuǎn)變。一是行政手段多元化：行政規(guī)劃與計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政契約、信息引導(dǎo)。二是行政手段與經(jīng)濟(jì)手段、法律手段并用。三是剛性手段與彈性手段多元化：除了使用行政命令、要求、規(guī)范強(qiáng)權(quán)手段外，兼用訪談、協(xié)商、建議、勸服手段。

第六個(gè)轉(zhuǎn)變：監(jiān)管績效由定性評估向定量評估轉(zhuǎn)變。吸納行業(yè)協(xié)會(huì)、專家參加的第三方評估機(jī)構(gòu)，設(shè)立科學(xué)的績效評估體系，定期對政府部門的監(jiān)管效果進(jìn)行測量和評價(jià)，而不僅僅是將安全事故發(fā)生率作為唯一的評價(jià)因素，改事后救治為事前預(yù)防，以促進(jìn)政府不斷提高監(jiān)管水平和監(jiān)管能力，引領(lǐng)各利益主體協(xié)同一致，共同完成監(jiān)管目標(biāo)任務(wù)。

二、自我管理的企業(yè)

1、責(zé)任界定與戰(zhàn)略管理

企業(yè)必須首先確立安全為“首負(fù)責(zé)任”的思想，將安全上升到“高層領(lǐng)導(dǎo)的作用”來抓，進(jìn)而將安全列入企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，并將安全戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解至各職能部門負(fù)責(zé)落實(shí)。

2、安全文化與安全參與機(jī)制

企業(yè)應(yīng)當(dāng)樹立安全文化，營造“安全人人關(guān)注，安全人人有責(zé)”的文化氛圍，培養(yǎng)員工參與意識(shí)，逐步引導(dǎo)員工積極主動(dòng)參與安全管理，將定向參與擴(kuò)展為廣泛參與，冷漠、被動(dòng)參與發(fā)展為熱情、主動(dòng)參與，通過合理化建議、職工代表大會(huì)、員工滿意度測評等多種形式，參與安全管理，形成多元主體參與的安全管理機(jī)制。

3、“PDCA”安全管理模式

企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取“計(jì)劃——行動(dòng)——自查——整改”的PDCA安全管理模式，按照政府的規(guī)制和要求制訂安全管理制度和安全隱患排查治理制度，明確員工崗位職責(zé)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程落實(shí)好安全主體責(zé)任，建立安全隱患排查治理臺(tái)賬，通過自查及時(shí)查找安全隱患，對發(fā)現(xiàn)的問題認(rèn)真整改，保證安全。

4、充分的資源保障

企業(yè)應(yīng)當(dāng)從人力資源、財(cái)務(wù)資源、基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)方面保障安全工作的正常開展，根據(jù)安全戰(zhàn)略規(guī)劃，設(shè)立安全管理機(jī)構(gòu)，編制安全管理預(yù)算，配置安全基礎(chǔ)設(shè)施和安全附件，確保安全機(jī)構(gòu)健全、安全人員數(shù)量齊全、質(zhì)量達(dá)標(biāo)、安全設(shè)備定期檢驗(yàn)維護(hù)。

5、安全績效管理

企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立安全績效評價(jià)制度，根據(jù)政府設(shè)立的規(guī)則，結(jié)合企業(yè)自身的特點(diǎn)，設(shè)立科學(xué)合理的安全績效評價(jià)指標(biāo)體系，定期對安全運(yùn)行情況進(jìn)行績效評價(jià)，將評價(jià)結(jié)果充分運(yùn)用于企業(yè)安全管理中：一方面，和員工的薪酬掛鉤，按照獎(jiǎng)懲并用的原則考核兌現(xiàn)，促進(jìn)其安全崗位責(zé)任的落實(shí)；另一方面，和安全過程管理與控制相結(jié)合，用于安全措施的優(yōu)化和改進(jìn)，使企業(yè)不斷提高自身安全管理水平，實(shí)現(xiàn)安全自律。

三、積極參與的社會(huì)

1、政府鼓勵(lì)有資質(zhì)的社會(huì)組織參與治理，可將部分宣傳、咨詢、服務(wù)的職能通過政府購買服務(wù)，交給這些組織去承擔(dān)，倡導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過為特種設(shè)備使用單位提供有償保險(xiǎn)服務(wù)參與治理，將定期檢驗(yàn)職能分權(quán)讓渡給有資質(zhì)的社會(huì)組織承擔(dān),而政府負(fù)責(zé)監(jiān)督檢驗(yàn)。

2、政府鼓勵(lì)合作社、民間社會(huì)團(tuán)體等公民自愿型組織參與治理，這些組織遍布于廣大公民中，具有普及率高、親和力強(qiáng)的特點(diǎn)，它們或基于共同的愛好或基于同一目標(biāo)創(chuàng)建，不僅有著很好的團(tuán)結(jié)和合作習(xí)慣，而且可以增進(jìn)有效的社會(huì)合作。因此，可以動(dòng)員和鼓勵(lì)這些組織參與宣傳教育和引導(dǎo)，有效改善公民參與意識(shí)不高的狀況，營造全民參與治理的良好氛圍。

3、鑒于我國公民參與的政治制度和社會(huì)環(huán)境還不成熟，公民整體的參與意識(shí)與參與度普遍不高，政府應(yīng)當(dāng)教育和引導(dǎo)公民采取循序漸進(jìn)的參與方式，從學(xué)習(xí)、熟悉、掌握安全知識(shí)、自我防護(hù)的利己行為開始，逐步向傳播安全信息知識(shí)、教育和引導(dǎo)他人安全防護(hù)的利他行為發(fā)展，直至舉報(bào)安全隱患和違法違規(guī)行為、參加參與安全治理的社會(huì)組織，最后發(fā)展到參與治理的最高境界：主動(dòng)學(xué)習(xí)安全治理專業(yè)知識(shí)、培養(yǎng)安全治理技能，取得積極的公民資格，主動(dòng)自發(fā)性地參加安全治理，并發(fā)起組成自愿型組織，承擔(dān)安全治理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善治。

政策建議

一是強(qiáng)化政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力。多元主體協(xié)同治理模式，政府的統(tǒng)領(lǐng)作用不僅不能弱化，相反，必須增強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)地位。不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強(qiáng)政府、大社會(huì)”的共同治理模式：政府制訂科學(xué)、嚴(yán)格的法規(guī)體系，運(yùn)用“大棒加胡蘿卜”的多元化獎(jiǎng)懲工具和合作、教育、指導(dǎo)等方式，規(guī)制企業(yè)履行主體責(zé)任，促進(jìn)社會(huì)組織積極配合治理，引導(dǎo)公民個(gè)人參與治理。

二是督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)“自我管理”，分步推進(jìn)企業(yè)主體責(zé)任的履行。首先促進(jìn)企業(yè)樹立承擔(dān)安全責(zé)任的觀念和決心；其次幫助企業(yè)創(chuàng)造和尋求自我管理的知識(shí)；最后，教育和引導(dǎo)企業(yè)建立安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)治理風(fēng)險(xiǎn)，有效消除安全隱患。

三是建立多元主體“參與”的治理體系，從政策制訂到治理過程，吸引企業(yè)、社會(huì)組織、雇主、雇員、公民等多方力量參與，為他們提供廣闊的參與空間，并通過教育、指導(dǎo)培養(yǎng)他們參與意識(shí)的形成和參與責(zé)任的建立，拓寬參與的多樣化路徑，逐步推進(jìn)參與治理的進(jìn)程，不斷提升其參與治理的能力和影響力，形成全社會(huì)治理合力，協(xié)同完成安全治理目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管的善治。

（作者單位：山西省晉中市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）