中國政商關(guān)系的理論邏輯與未來趨勢

毛壽龍

【摘要】 在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政商關(guān)系不能簡單地看成是政府官員和企業(yè)家之間的私人關(guān)系。所謂“清”，是使政商關(guān)系能夠讓大家看清；所謂“親”，就是讓政商關(guān)系能夠有較多的合作。所謂“清”和“親”，就是意味著政商雙方在互聯(lián)網(wǎng)公共空間里能夠很好地合作，同時(shí)這種合作是可監(jiān)督、可公開的，而不是私下的、隱秘的交往關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】政商關(guān)系 政府官員 企業(yè)家 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政治家、官員和企業(yè)家各司其職，是理想狀態(tài)的政商關(guān)系

在原始的秩序中，人們生活在小規(guī)模的村落或者社區(qū)。在那里，政治、經(jīng)濟(jì)和社會都是一體化的。有政治、經(jīng)濟(jì)、知識和情感沖動能力的人，也很可能是一體化的。所以在村落里，一個(gè)能人，很可能在政治、經(jīng)濟(jì)、知識和情感方面都是能人，他往往被村民和社區(qū)里的人尊重為核心人物，也即大人物。當(dāng)然，在那里也就不存在政商關(guān)系，因?yàn)檎剃P(guān)系往往是一體化的，也沒有明顯的政商關(guān)系問題。

但在擴(kuò)展的秩序里，政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序往往是分離的，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代更是如此。政治家掌握政治權(quán)力確保政治穩(wěn)定，給市場經(jīng)濟(jì)提供和平的國際和國內(nèi)環(huán)境；官員掌握行政管理權(quán)力，配置公共資源；執(zhí)法人員執(zhí)行國家法律，確保市場的法律基礎(chǔ)，同時(shí)通過提升自己的政治級別和行政級別，獲得社會地位，獲得體面的收入；企業(yè)家在自己擅長的領(lǐng)域創(chuàng)造和創(chuàng)新產(chǎn)品，尋找投資機(jī)會，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，獲得利潤，同時(shí)承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)。政治家、官員和企業(yè)家，在各自的擴(kuò)展秩序里，根據(jù)法律和規(guī)則行事，各司其職。他們的關(guān)系，是基于各自領(lǐng)域的分工關(guān)系，也是基于各自領(lǐng)域的擴(kuò)展的合作關(guān)系。這樣一種關(guān)系，是基于擴(kuò)展的政治秩序、理性化官僚秩序和市場秩序的關(guān)系。這是一種理想狀態(tài)的政商關(guān)系，同時(shí)也是法治和市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政商關(guān)系。這種政商關(guān)系，是基于規(guī)則的擴(kuò)展秩序的關(guān)系，而不是基于親情的原始秩序的關(guān)系。

改革開放后，中國政商關(guān)系的幾個(gè)演變階段

從事實(shí)來看，中國政商關(guān)系的情況比較復(fù)雜。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因?yàn)闆]有市場經(jīng)濟(jì)，企業(yè)家基本上不存在。經(jīng)濟(jì)是國家經(jīng)濟(jì)，也是政府經(jīng)濟(jì)，所以政治家和官員就是企業(yè)家，管理全國的生產(chǎn)和銷售，管理全國的資源配置，管理進(jìn)出口貿(mào)易，當(dāng)然也管理勞動力資源的配置。

改革開放后的二十世紀(jì)八十年代，企業(yè)家開始在商品領(lǐng)域出現(xiàn)，這些企業(yè)家基本上都是在政策的夾縫里生長出來的，政府給他們空間，但他們也需要政治家和官員給予足夠的幫助。二十世紀(jì)九十年代開始，國家允許私人經(jīng)濟(jì)發(fā)展，于是開始有大量的私人企業(yè)和股份制上市公司出現(xiàn)，真正的企業(yè)家也大量涌現(xiàn)。在這個(gè)時(shí)候私人企業(yè)家開始進(jìn)入政界，擔(dān)任人大代表和政協(xié)委員。本世紀(jì)頭一個(gè)十年因?yàn)榧尤胧蕾Q(mào)組織，也由于城市化和房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，中國開始涌現(xiàn)了房地產(chǎn)商、出口商和承包工程的建筑商。在這一快速發(fā)展的過程中，企業(yè)家開拓了發(fā)展的空間，而政府則提供了政策空間。

總的來看，二十世紀(jì)八十年代的物價(jià)改革，農(nóng)村和城市的承包制改革，給消費(fèi)市場提供了足夠的空間。二十世紀(jì)九十年代的股份制改革和允許企業(yè)股權(quán)上市催生了股票市場。房地產(chǎn)私有化改革和加入世貿(mào)組織催生了大企業(yè)的發(fā)展。這些年金融市場的發(fā)展，也有賴于國家金融改革和“互聯(lián)網(wǎng)+”的政策。

當(dāng)然，在這一過程中，國家和政府的治理結(jié)構(gòu)和治理能力的現(xiàn)代化也在相應(yīng)地發(fā)展，從而不斷適應(yīng)政商關(guān)系的變化。在二十世紀(jì)八十年代，企業(yè)家雖然可以自由從事商業(yè)貿(mào)易，但投機(jī)倒把罪一直籠罩著企業(yè)家，而價(jià)格雙軌制也的確讓一些企業(yè)家能夠投機(jī)倒把，和一些不法官員結(jié)合起來從事“官倒”。上世紀(jì)九十年代價(jià)格徹底放開，取消雙軌制，投機(jī)倒把沒了，但很多企業(yè)家以集體企業(yè)的名義發(fā)展私人企業(yè)，雖然后來這些企業(yè)都變成了真正的私人企業(yè)，但其中一部分企業(yè)家卻被說成侵吞集體資產(chǎn)而鋃鐺入獄，更有一些企業(yè)家因?yàn)槎喙土艘恍┤硕兂闪速Y本家，也因此遭到法律的懲罰。進(jìn)入地產(chǎn)時(shí)代之后，侵吞集體資產(chǎn)的說法銷聲匿跡，私人企業(yè)唯恐不大，很多地產(chǎn)商開始發(fā)展起來，但在土地指標(biāo)、征地拆遷、建設(shè)規(guī)劃以及金融杠桿等領(lǐng)域，依然有很多法律的灰色地帶，當(dāng)然也存在很大的腐敗空間，這使得很多“能干”的官員和“能干”的企業(yè)家鋃鐺入獄。在進(jìn)出口領(lǐng)域，由于嚴(yán)格的關(guān)稅和不規(guī)范的政府管理流程，使得一段時(shí)間曾經(jīng)走私泛濫，這一定程度上促成中國對外開放，但也使得很多海關(guān)官員和企業(yè)家步入班房。

可以說，改革開放的過程，是政府官員和企業(yè)家大有作為的時(shí)代，也是政府官員和企業(yè)家很容易鋃鐺入獄的時(shí)代。在這一過程中，很多改革措施的出臺都是為了解決當(dāng)時(shí)發(fā)展過程中出現(xiàn)的法律和制度問題，要給企業(yè)家更多的發(fā)展空間，同時(shí)也給政府官員更多的行動空間。但很多政府官員和企業(yè)家觸及法律的底線，改革開放給了他們空間，卻沒有給予他們足夠的保護(hù)，令人扼腕長嘆。在這個(gè)意義上，挽救官員、挽救企業(yè)家，能夠在制度上、在治理結(jié)構(gòu)上和治理能力上解決官員和企業(yè)家的制度風(fēng)險(xiǎn)，把權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，把企業(yè)家的經(jīng)濟(jì)自由和權(quán)利放到廣闊天地里，給市場經(jīng)濟(jì)良好的規(guī)則和法治的基礎(chǔ)，應(yīng)該是公共治理研究和實(shí)踐的核心課題。

政府官員和企業(yè)家的四種類型

從政府官員的角度來說，良好的公共治理結(jié)構(gòu)是可遇易、渴求難的事情。因?yàn)樵诠仓卫斫Y(jié)構(gòu)還沒有建設(shè)好之前，他們必須行動，而公共治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)往往是長期的任務(wù)。所以，在特定的環(huán)境中做特定的事情，先讓經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，回過頭來再針對性地解決特定的問題，應(yīng)該是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。在這個(gè)時(shí)候，政府官員需要企業(yè)家來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。期間大體會碰到四類企業(yè)家：第一類是嚴(yán)格保守的企業(yè)家。這類企業(yè)家見到紅燈停、見到黃燈就剎車，什么事情都循規(guī)蹈矩，違法的事情堅(jiān)決不做，灰色區(qū)域的事情也絕對不做，只做法律和政策明顯允許的事情。如果在法治非常完善、市場經(jīng)濟(jì)充分發(fā)達(dá)的國家，這都是非常好的企業(yè)家。但這類嚴(yán)格保守的企業(yè)家顯然不適合中國的改革開放事業(yè)。

第二類企業(yè)家是安全型的。見到紅燈停，見到黃燈在確保安全的情況下會闖，見到綠燈安全開車。也就是說保守的事情堅(jiān)決做，但灰色的事情需要確保安全之后才能做，違法亂紀(jì)的事情，再好也不能做。這類企業(yè)家需要政府官員做好服務(wù)，給他提供適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)傘。這對于具有很強(qiáng)的市場經(jīng)濟(jì)頭腦和改革開放魄力的政府官員來說，是很匹配的。但是，政府官員在中國推動改革開放，自身也需要相關(guān)的運(yùn)作才能有更強(qiáng)的政治力量。這個(gè)時(shí)候如果政府官員政治力量強(qiáng)，這個(gè)企業(yè)家就會比較安全，活動空間也比較大。但是如果政府官員政治力量比較弱，這類企業(yè)家的活動空間就比較小。

第三類企業(yè)家是偏好風(fēng)險(xiǎn)型的。這類企業(yè)家見到紅燈會停，沒有攝像頭也會闖，并且見到黃燈也會闖，綠燈的時(shí)候有利可圖也會闖勁十足。也就是說只要有擦邊球，他就會闖勁十足，但心中還是有一些規(guī)矩感，不敢明目張膽地違法亂紀(jì)。這類企業(yè)家比較適合中國的改革開放，也適合在用足政策的情況下大幅度地推進(jìn)改革開放。他們的大膽運(yùn)作，在很多法律和法規(guī)空白的區(qū)域走出了很多新的路子，同時(shí)也在荒郊野外設(shè)置了很多紅綠燈。對于這樣的企業(yè)家，政府官員只要稍稍給予空間，他們就會闖出一片新天地來。中國的改革開放，正是依靠這樣的企業(yè)家的闖勁以及規(guī)則感，才獲得了高速發(fā)展的成果，也因此開拓了市場化的廣度和深度。

第四類企業(yè)家是愛好風(fēng)險(xiǎn)型的。這類企業(yè)家見到紅燈會設(shè)法讓紅燈滅了，或者干脆搞一個(gè)套牌或特權(quán)牌照，或者干脆直接闖紅燈，事后再去交罰款。在他們眼里，信號燈是給別人設(shè)置的，他自己就是信號燈，就是交通警察。這樣的人不會研究法律和政策，只要有機(jī)會他們就會去闖。在二十世紀(jì)80年代他們敢于投機(jī)倒把、坑蒙拐騙；在90年代他們敢于直接制假賣假，敢于利用各種機(jī)會瘋狂走私；在本世紀(jì)00年代敢于用各種手段去拿地；在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代敢于冒險(xiǎn)去非法集中巨資，做瘋狂的金融杠桿。這類企業(yè)家很容易做大，但一旦做大了就很容易鋃鐺入獄。這類企業(yè)家的存在，從積極角度來說，可以讓一些項(xiàng)目飛速發(fā)展起來，為發(fā)展?fàn)幦r(shí)間；從消極角度來說他們也可能通過觸碰法律底線而很快暴露出法律和政策本身的問題，從而為修改法律和政策提供事實(shí)的依據(jù)。但因此而產(chǎn)生的腐敗問題，以及環(huán)境污染和市場失序，卻讓政府監(jiān)管部門感到非常頭疼。

從企業(yè)家的角度來說，官員其實(shí)也分四種。一種是敢于無法無天的；一種是敢于觸碰法律和政策底線的；一種是安全型的；一種是嚴(yán)格保守型的。碰到了嚴(yán)格保守型的官員，他們無論如何都是嚴(yán)格保守的，因?yàn)閲?yán)格保守對他們有利，這時(shí)企業(yè)家的活動空間都下降到零；如果碰到了安全型的官員，那么企業(yè)家會有一定的發(fā)展空間；如果碰到了風(fēng)險(xiǎn)偏好型的官員，企業(yè)家算是碰到了貴人；當(dāng)然，如果碰到了無法無天的官員，就要看運(yùn)氣，一方面企業(yè)家會碰到野蠻發(fā)展的機(jī)會，但另一方面也會碰到大災(zāi)大難。

不同類型的政府官員和企業(yè)家如何交往

從擴(kuò)展秩序的角度來看，政商關(guān)系實(shí)際上并不是那么理想，特別是在改革開放初期法治不太健全，而發(fā)展的迫切性又很強(qiáng)的情況下，尤其如此。當(dāng)然，政府官員的四種類型和企業(yè)家的四種類型，都是理論上的事后總結(jié)，在現(xiàn)實(shí)過程中，無論企業(yè)家還是政府官員，都不可能事先知道某個(gè)時(shí)間某個(gè)地點(diǎn)是什么樣的企業(yè)家、什么樣的政府官員。在這種情況下，政府官員和企業(yè)家都會自然而然地試探對方，通過私下的交往，建立特定的熟悉關(guān)系，把擴(kuò)展秩序中的政商關(guān)系轉(zhuǎn)變成原始結(jié)構(gòu)的政商關(guān)系。也就是說，政府官員和企業(yè)家通過吃吃喝喝，玩玩樂樂，先有一些原始的信用關(guān)系，然后再了解對方的想法，以及對方的行動類型。

對有策略能力的政府官員來說，這四類企業(yè)家都非常有用，都可以交朋友。無法無天型的企業(yè)家，可以用來當(dāng)“炮灰”開拓陣地，獲得短期野蠻生長發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)偏好型的企業(yè)家，可以用來探測道路的邊界，知道哪里有地雷，哪里是安全的，并有利于做好排雷工作。安全型的企業(yè)家和絕對保守的企業(yè)家，可以用來穩(wěn)步發(fā)展。當(dāng)然，這樣的政府官員顯然要有策略能力，但所導(dǎo)致的很多問題，也是他自己所不能控制的。這樣的政商關(guān)系，是政府官員利用企業(yè)家的關(guān)系，很有用，但顯然不是合理的政商關(guān)系。如果政府官員利用企業(yè)家把自己的權(quán)力變現(xiàn)，將公共利益通過市場經(jīng)濟(jì)放大然后轉(zhuǎn)變成自己的私利，雖然也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但畢竟是違法亂紀(jì)的腐敗行為。

對企業(yè)家來說，這四類官員也很有用。企業(yè)家可以讓無法無天的官員為自己開拓發(fā)展新天地，可以讓風(fēng)險(xiǎn)偏好型的官員去探索道路的邊緣，可以讓安全和保守的官員為自己保駕護(hù)航。企業(yè)家可以利用官員，但這樣做也是有代價(jià)的。因?yàn)楣賳T是流動的，尤其是官員無法左右形勢。在專項(xiàng)整治的時(shí)候，在暗訪檢查的時(shí)候，再重要的官員，再能干的官員，都無法抵制大大小小的監(jiān)督力量。這個(gè)時(shí)候，企業(yè)的違法行為一旦被曝光，就遇到了自己的“災(zāi)難”。顯然，企業(yè)家利用政府官員的政商關(guān)系和政府官員利用企業(yè)家的政商關(guān)系，都不是正常的政商關(guān)系。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政商關(guān)系更加公開化，“親”“清”邊界如何把握

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代是大數(shù)據(jù)的時(shí)代。企業(yè)家和政府官員的關(guān)系，在過去很少有記錄，是一種隱秘的關(guān)系，而現(xiàn)在到處存在的攝像頭，到處存在的自媒體，還有無處不在的足跡、手跡和影跡紀(jì)錄，使得政府官員和企業(yè)家的關(guān)系越來越公共化。所以，在過去每隔一段時(shí)間往往會專項(xiàng)治理整頓政商關(guān)系，但等風(fēng)頭過去，依然恢復(fù)原樣。2013年開始，中國進(jìn)入了互聯(lián)網(wǎng)全面發(fā)展的時(shí)代。就這一年開始，新一屆中央政府開始從嚴(yán)治吏，對政府官員有嚴(yán)格的八項(xiàng)規(guī)定，習(xí)近平總書記要求政商關(guān)系要“親”“清”。然而，政商關(guān)系開始越來越“清”的同時(shí)，“親”卻開始出現(xiàn)了問題。很多企業(yè)家開始抱怨，官員雖然不收禮，不吃請了，但和企業(yè)家之間的距離越來越遠(yuǎn)，事情越來越難辦。很多企業(yè)家甚至越來越懷念過去“親”而不“清”的時(shí)代。

顯然，政商關(guān)系要“親”，這是對政商關(guān)系原始秩序的要求。這個(gè)要求其實(shí)是很難做到的。因?yàn)檎剃P(guān)系本質(zhì)上是擴(kuò)展的政治秩序、政府管理秩序和擴(kuò)展的市場秩序之間的關(guān)系，要形成“親”的關(guān)系，顯然需要做很多原始秩序意義上的事情，比如禮尚往來、平時(shí)沒有任何目的的交往。如果政商關(guān)系是平等的關(guān)系，這樣的交往也會是平等的，但中國的政商關(guān)系是不平等的關(guān)系，任何原始意義上的交往，都是企業(yè)家給政府官員送禮物，也都是企業(yè)家給政府官員買單，而政府官員能夠給企業(yè)家的就是權(quán)力的照顧，這種交往一不小心就會越過一般的禮物關(guān)系，而變成權(quán)錢交易的關(guān)系。

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政商關(guān)系要“清”，這是擴(kuò)展的政治秩序、政府管理秩序和擴(kuò)展的市場秩序的自然要求。但要做到這個(gè)也很不容易。因?yàn)槿绻呛唵蔚摹扒濉?，即政商關(guān)系相互有壁壘，這是比較容易做到的，也就是政府官員不理企業(yè)家，而企業(yè)家也少跟政府官員交往。但這樣做，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，無疑是一個(gè)非常大的問題。目前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其需要政府官員和企業(yè)家的合作，通過兩者的共同努力，才能真正渡過難關(guān)，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期確保中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政商關(guān)系不能簡單地看成是政府官員和企業(yè)家之間的私人關(guān)系。所謂“清”和“親”，意味著政商之間能夠很好地合作，同時(shí)這種合作是可監(jiān)督、可公開的，而不是私下的、隱秘的交往關(guān)系。政府官員和企業(yè)家之間更重要的是各司其職，相互關(guān)心和幫助。企業(yè)是投資家的平臺，政府不能插手企業(yè)的事務(wù)，但企業(yè)家和企業(yè)在公共領(lǐng)域的行為需要嚴(yán)格監(jiān)管；而政府還可以進(jìn)行服務(wù)性監(jiān)管，讓企業(yè)家和企業(yè)更加符合外在的公共領(lǐng)域的要求。企業(yè)家也可以通過公共平臺，參與到政府的管理中。企業(yè)家可以從自己的親身經(jīng)歷出發(fā)，花點(diǎn)時(shí)間研究法律和政策，包括法律和政策的執(zhí)行，推進(jìn)政府改革，促進(jìn)相關(guān)法律和政策的改進(jìn)和執(zhí)行的改善。只有這樣，政商關(guān)系才能真正走出不理想的境地，進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代真正的多元主體合作治理的時(shí)代。

（作者為中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2015年。

責(zé)編/潘麗莉 美編/李祥峰