我國稅制改革試點評價及前景思考

曹利

[摘要]在十八屆三中全會后，我國新一輪稅收制度即將拉開大幕。著重在我國建立起現(xiàn)代的稅收制度，圍繞著現(xiàn)在的稅制的不足，我國稅收制度的改革應該著手于幾大稅收來進行，然后通過這幾種稅種之間的結(jié)合來重新改革我國的稅收制度。

[關(guān)鍵詞]稅制改革；試點；前景方向；評價

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.210

在2015年，我國進入了又一次現(xiàn)代稅制改革之年。[1]這次改革的核心目的在于要深化稅收制度，并且完善地方稅務體系；這次改革的重點主要以我國現(xiàn)有的六大稅種及地方稅務體系建設這七個方面著手，這些改革方面之間相輔相成，整體布局統(tǒng)一，進一步來實現(xiàn)最終的稅制改革。

1 稅制改革的評價

第一，本次我國稅制改革試點是客觀條件下的一種決策手段，一般試點制度都會被領(lǐng)導者采用在改革中，因為既有歷史因素，又有現(xiàn)實的基礎(chǔ)。[2]從歷史角度去看，在我國沒有解放的土地革命時期，黨中央領(lǐng)導人就曾在井岡山等革命根據(jù)地進行了土地改革的試驗。在之后的很長時間里一直都是從先試點到再推廣的原則政策來制定決策方式，這對我國的建設起到了至關(guān)重要的作用，并且已經(jīng)成為了我黨制定政策時一貫遵循的原則。所以在我國當下制定稅收政策時也采用了試點的方式，這是領(lǐng)導者遵循成功模式的一次延伸。從我國現(xiàn)在狀況來看，稅收已經(jīng)成為國家興亡的經(jīng)濟命脈之一，我國的稅收政策關(guān)系著國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長和我國經(jīng)濟健康發(fā)展兩大重要問題，所以進行稅制改革是非常有必要的。我國領(lǐng)導者在制定改革政策之時，要面臨著復雜多變的情況，并且常常會受到人力、物力、財力等資源的約束，為了要避免錯誤的決策造成整體改革的失敗，就一定要有選擇性地進行局部的試點工程，在試點工程成功基礎(chǔ)上再逐步推進。在新中國成立初期1953年的稅制改革中出現(xiàn)了物價波動的負面影響，因為這次改革在很大程度上是因為沒有充分地分析風險，更加沒有采取穩(wěn)健的采試點方式所致。

第二，稅制改革試點有著顯著的功效。從總體看，效果顯著主要在于以下幾點。

其一，試點制度有效地降低了稅制改革的風險。[3]假如在試點時侯發(fā)現(xiàn)情況不理想，領(lǐng)導者就會馬上停止稅制改革，這樣就會避免了像1953年那次稅制改革的情況，從而大大地降低了決策風險。在1959年時，我國財政部提出了國營企業(yè)“利稅合一”的假設。[4]由于在這次試點中取消了國營企業(yè)的稅收，而違反了經(jīng)濟規(guī)律，使其出現(xiàn)了很多的負面結(jié)果，各試點地區(qū)大都要求停止實行此次試點改革。我國財政部也根據(jù)這些地方反映的情況，決定停止試點改革的計劃，并且再次恢復對試點國營企業(yè)征收稅務。

其二，試點改革可以為重大改革奠定堅實的基礎(chǔ)。因為在不斷的實踐中，試點改革逐漸成為了稅制改革推進的有效手段之一，在我國改革開放以后的很多重大稅制改革中，都發(fā)揮出非常關(guān)鍵的作用。最為典型的就是幾次增值稅的重大改革。在我國引入增值稅制度時期，首先是在上海等地進行小范圍試點，后來才不斷增加試點，直到1984年的增值稅才正式成為我國稅制體系中的一個獨立的稅種。在2004年時，首先是在東北三省進行試點改革，后來才相繼擴大到中部的6個省，到了2009年才正式完成轉(zhuǎn)型改革。在營業(yè)稅改征增值稅試點時，首先是2012年在上海試點，后來迅速增加試點范圍，到現(xiàn)在試點仍然在進行中。從客觀上講，試點改革制度為我國稅制改革做出了重要的貢獻。

其三，有效地助力改革目標。在稅制改革中，稅制試點不但為穩(wěn)健地推進稅制改革發(fā)揮積極作用，而且也支持了其他政策目標。例如我國在增值稅由“生產(chǎn)型”向“消費型”改革時，為了振興東北老工業(yè)基地，國務院就決定在東北三省等地區(qū)開展增值稅轉(zhuǎn)型試點。[5]后來為了支持汶川等地災后重建，又將地震嚴重地區(qū)加入了試點范圍。在新疆2010年6月起就開始實施了原油和天然氣等資源稅改革試點，這樣不但推進資源稅改革試點，還同時支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略。

2 稅制改革試點的前景思考

第一，稅制改革開展試點之后，以貫徹落實稅收法定原則為背景，仍存在諸多的制度空間以及現(xiàn)實的需求。[6]第一步，對于現(xiàn)實需要問題的探索，是稅制改革在未來能否進行試點的一個基礎(chǔ)。得出一個相對正確的結(jié)論，開展稅制改革試點仍存有一定的制度空間，但在具體落實過程的頻次將會有所降低。這個結(jié)論的依據(jù)主要有兩點：一是在意見明確的基礎(chǔ)上，將稅收條例升級到律法的相關(guān)工作中時，稅種改革將會存在諸多問題，例如情況復雜、涉及面廣等問題，針對這些問題進行相關(guān)問題解決后，以之前試點出現(xiàn)問題的經(jīng)驗，總結(jié)出對相關(guān)稅收條例修改的方法，然后再將所得到的條例上升到法律層面。這些意味著把稅收條例上升到法律層面的過程中，試點還是有一定的可行性和意義的。二是在基本完成試點意見后，大致完成稅收法定原則之后，在不違反《立法法》中相關(guān)稅收法定原則的條款前提下，全國人大及其常委會就可以按照《立法法》第九條中的規(guī)定，在明確授權(quán)的事項、目的、期限、范圍以及被授權(quán)機關(guān)，[7]在決定實施授權(quán)和遵循的相關(guān)原則的條件下，可以進行稅制改革并將授權(quán)國務院或者是地方立法機關(guān)進行有效的試點活動。在一切順利進行后，當稅收條例已經(jīng)上升為稅法律層面后，成功后所實行稅制改革的試點行為，就是必須經(jīng)全國人大或其常委會進行審議后方能授權(quán)，所以對改革試點的必然性的要求一定會更高，對改革試點的內(nèi)容將會更嚴格地限定，總結(jié)起來就是上升到稅法層面后，整體應用的次數(shù)將可能會下降。而從現(xiàn)實需求來看，我們國家想要更快地實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化，建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制稅收制度，仍然需要不斷地大量地探索和改革?，F(xiàn)在社會正處于轉(zhuǎn)型期，稅改將會面臨諸多復雜多變的情況，應用試點的方式來獲取關(guān)鍵的信息、降低革命風險、及時糾錯等方面，依然具有無法替代的作用。我們應該充分了解到，在很多發(fā)達國家，即便他們已經(jīng)有較為成熟的經(jīng)驗以及較為先進的決策方法，但在稅制改革中也會經(jīng)常發(fā)生很多社會事件，更有甚者引發(fā)政治問題。如英國20世紀90年代撒切爾夫人推出的“人頭稅”，超乎所有決策者的預料，推行改革后竟引起大范圍的社會輿論和騷動，最終結(jié)果就是首相撒切爾夫人離開了自己的政治生涯。很多西方發(fā)達國家沒有進行過試點方式的改革，所以也沒有錯位的試錯行為的發(fā)生，當上位者做出決策就會進行全面實施導致革命的風險很大。而在我國，基本從未發(fā)生過稅制改革的風險事件，可以說實行運用試點方式是功不可沒。因此，在經(jīng)過以往經(jīng)驗的積累后，形成了比較成熟的經(jīng)驗的情況下，不應斷然地棄用試點方式，而通過將已有經(jīng)驗進行規(guī)范和完善的形式，讓試點行為再次充分發(fā)揮其穩(wěn)扎穩(wěn)打的改革作用，從而促進稅制改革的穩(wěn)步前行。

第二，通過試點方式讓其在各個地方的稅制改革中發(fā)揮起積極和穩(wěn)健的作用，用以完善地方稅改體制，才是稅制改革未來的重點的發(fā)展方向。我國地域遼闊，各地方情況大不相同，更應該采取因地制宜的方式，這樣才能推進繁雜的地方稅制改革，這些都絕非易事。如果具有差異化的試點方式得到鼓勵，那么在獲取地方上決策部門的相關(guān)信息以及接觸當?shù)孛癖姷乃枷氲确矫嬗兄黠@的優(yōu)勢，這也一定會有助于改革，使其更加符合地方實際情況，更能夠降低革命的風險以及不必要的浪費。像房地產(chǎn)稅改革，情況非常復雜并且牽涉利益特別廣，而各個地方的房地產(chǎn)市場發(fā)展并不一樣，房產(chǎn)稅改革在全國推開存在的風險是很大的。因此，最早在2003年第一次模擬評稅試點在北京市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進行開展，經(jīng)過多次試點的實踐，為房地產(chǎn)稅改革總結(jié)了非常多有利用價值的經(jīng)驗。當今房地產(chǎn)稅改革由全國人大及其常委會進行主導。將來能否繼續(xù)擴大房產(chǎn)稅改革試點?？陀^上講，房地產(chǎn)稅改革所面對的困難的復雜局面，不會因決策部門的改變而減輕。想要制定出適用全國的房地產(chǎn)稅法，由于地方差異性，風險依然很高。在這種情況下，由立法部門來主導，適當適時地擴大試點，實施符合各個地方多樣化的試點，總結(jié)經(jīng)驗后，將有代表性的試點經(jīng)驗加以甄選，從而取得一個可復制、可推廣的稅制模式，不失為一個合理的辦法。

第三，試點方式要求在地方進行的稅制改革需要在中央的統(tǒng)籌規(guī)劃下進行，遵循法律法規(guī)的程序進行?？紤]以往經(jīng)驗，地方稅制改革的試點應由省級人大主持開展比較合適。試點進行的程序設置由幾方面組成：一是由全國人大及其常委會確定需要進行的稅制改革試點的范圍和內(nèi)容，并搭配相關(guān)激勵和補償?shù)拇胧膭罡鱾€地方主動向上級提出試點的申請。二是地方的相關(guān)部門可以主動向所屬省級地方人大及其常委會提出試點的請求，由省級人大及其常委會討論及審議其可行性，然后向全國人大及其常委會提出申請。三是全國人大及其常委會對地方申請試點行為進行審核，通過考慮選點的代表性和科學性，決定是否予以批準。而一但審核得到批準后，由全國人大及其常委會授權(quán)省級地方人大及其常委會進行試點，授權(quán)內(nèi)容必須符合《立法法》的要求。四是省級人大及其常委會來制定試點在地方的法規(guī)，由各地方政府部門負責配合實施，并報全國人大常委會報備。

3 結(jié) 論

總而言之，在全國范圍內(nèi)的稅法改革大局之中，稅法自身體制的改革已經(jīng)不僅是財稅部門的單獨革命，稅務問題也不僅是一個國家的經(jīng)濟問題，同時它涉及文化、政治以及社會的各個方面。稅法改革能否成功，很重要的因素在于所采取的方式方法是否設置得合理，是否符合社會大眾的利益。經(jīng)過試點實踐，如何在采用試點達成稅制改革的成功，是值得思考和研究的方向。稅務機關(guān)需要社會各個階層通力合作，合力推行稅制改革的試點方式，最終實現(xiàn)社會主義經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會公平價值。

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