法理與公共政策議題下中國(guó)城市管理的行動(dòng)邏輯

任曉林　陳芹芹

摘要：城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜工程。城市管理活動(dòng)的邏輯體系以法律和公共政策為經(jīng)緯，體現(xiàn)城市的各項(xiàng)功能。我國(guó)城市管理在法理與公共政策層面形成了自身的特色，但本質(zhì)上并沒有解決城市發(fā)展中的種種問題，邏輯十分混亂?；诖?，梳理我國(guó)城市管理的邏輯歷程，有助于重新設(shè)定城市管理的一些政策，提出我國(guó)城市管理轉(zhuǎn)型升級(jí)可行的路徑選擇。包括：一是以構(gòu)建城市管理法律體系為核心，形成城市管理新的邏輯起點(diǎn)；二是構(gòu)建以省會(huì)城市為主體的獨(dú)立的城市政府，經(jīng)營(yíng)和管理城市；三是確立和提升城市政府在城市管理中制定公共政策的能力，完善以城市政府為主體的城市治理體系；四是努力建設(shè)和造就城市政府的專業(yè)化管理隊(duì)伍，在“政治與行政”、“經(jīng)濟(jì)與行政”間形成“城市與生活”間的核心思維，實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化。

現(xiàn)代中國(guó)城市發(fā)展在形式上的不斷擴(kuò)張與內(nèi)涵上的過度單一以及城市的同質(zhì)化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。城市在進(jìn)步的過程中文化意蘊(yùn)喪失和城市功能失調(diào)成為城市管理中的最大問題。1949年新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開放近40年來(lái)，城市發(fā)展與城市經(jīng)濟(jì)的崛起加快了國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程，以城市發(fā)展為標(biāo)志的現(xiàn)代化形態(tài)日益在國(guó)家治理體系顯露出重要的一面。與此同時(shí)，城市發(fā)展中的規(guī)模、品質(zhì)問題，城市管理中的體制、機(jī)制問題也日益嚴(yán)重。2015年11月9日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會(huì)議審議通過了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》。會(huì)議指出，要理順管理體制，提高執(zhí)法水平，完善城市管理，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，讓城市成為人民追求更加美好生活的有力依托。同年12月20日至21日，中央城市工作會(huì)議在時(shí)隔37年后再次召開，名稱也由37年前的“全國(guó)城市工作會(huì)議”升格為“中央城市工作會(huì)議”說(shuō)明了城市問題與城市管理問題越來(lái)越嚴(yán)重。

如何解讀這些政策信號(hào)？一個(gè)重要的信號(hào)就是在決策層看來(lái)，近30余年來(lái)，中國(guó)城市發(fā)展與城市治理隱含了諸多的問題與矛盾，這些問題與矛盾既包含城市規(guī)劃方面的，也包含城市經(jīng)營(yíng)與治理的。顯然，在公共政策的研究框架下，我國(guó)城市管理理念面臨新的更新，管理水平面臨新的提高，城市管理的行動(dòng)邏輯有賴于重新確定。

一、我國(guó)城市管理法規(guī)的梳理與邏輯狀態(tài)

嚴(yán)格意義上講，現(xiàn)代中國(guó)城市崛起并沒有與法理治理同步，城市發(fā)展的自由擴(kuò)張與規(guī)劃缺失卻成了今天幾乎所有城市病的根源。縱觀世界各國(guó)城市發(fā)展，但凡有序協(xié)調(diào)推進(jìn)的莫不是法制先行。資料分析顯示，世界上最早進(jìn)行城市規(guī)劃法的國(guó)家是英國(guó)，自1909年以來(lái)，先后共頒布了40余部城鄉(xiāng)規(guī)劃法。其中1947年和1971年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法是英國(guó)近代兩部主要的城市規(guī)劃方面的法律。1990年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法雖然是最新的一部規(guī)劃法，但是其基本的立法原則仍然沿用了1971年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的立法原則。1947年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的基本主導(dǎo)思想則源于當(dāng)時(shí)的厄思沃特報(bào)告。報(bào)告發(fā)表于1942年，首次提出了土地開發(fā)中補(bǔ)償和賠償?shù)挠嘘P(guān)政策，奠定了英國(guó)現(xiàn)代規(guī)劃體系的基礎(chǔ)和確立了完善的發(fā)展規(guī)劃體系，具有劃時(shí)代的意義。[1]

顯然，立法先行是城市發(fā)展的有效前提和強(qiáng)力保障，是城市形態(tài)確定的框架，不僅有利于城市管理手段的更新調(diào)整，也成為制定城市發(fā)展公共政策的依據(jù)。1949年新中國(guó)建立以來(lái)，特別是改革開放后，我國(guó)城市管理的相關(guān)法律規(guī)范所呈現(xiàn)出的立法狀態(tài)并不樂觀。雖然在國(guó)家層面與地方層面進(jìn)行了一系列法律規(guī)范的建設(shè)，但法律的系統(tǒng)性和整體化思想并沒有形成，城市規(guī)劃與管理的基本立法原則沒有確立下來(lái)，由此導(dǎo)致城市管理邏輯起點(diǎn)的混亂，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)與同質(zhì)化現(xiàn)象普遍。

我們關(guān)于城市管理法規(guī)的基本結(jié)論是國(guó)家層面漸進(jìn)的城市立法滯后于國(guó)家大規(guī)模城市開發(fā)，規(guī)劃開發(fā)中的利益博弈導(dǎo)致城市法理重心失衡。我們姑且從以下方面分析：

何為法理重心失衡？就是指在城市發(fā)展與管理過程中，法律制度并沒有對(duì)應(yīng)城市事務(wù)，而是基于一般社會(huì)治理和管理問題的，無(wú)法解決和處理城市公共問題，形成牽強(qiáng)套用及解釋語(yǔ)言和敘述思維混亂，稱之為法理重心失衡。

我國(guó)城市大規(guī)模的結(jié)構(gòu)形態(tài)的改變及城市的功能復(fù)雜化來(lái)自于各個(gè)城市提升城市品位的虛妄口號(hào)的呼喊，解除城市原有文化內(nèi)涵，以更大更雜的文化風(fēng)格重新包裝；解除城市原有人口規(guī)模，以融入和吸納重新配置人力資源；解除城市地理生態(tài)狀態(tài)，以重構(gòu)和重建消弭城市個(gè)性與品質(zhì)，等等。在這個(gè)過程中，雖然國(guó)家層面的對(duì)城市的管控手段以法律文書的形式漸進(jìn)推出，但由于法律制定者對(duì)城市未來(lái)形態(tài)、走向的模糊認(rèn)識(shí)，相關(guān)法律規(guī)范銜接性不好，法理重心失衡，因此并沒有清晰地勾勒出城市發(fā)展與行動(dòng)的邏輯軌跡。

在城市規(guī)劃方面，1984年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《城市規(guī)劃條例》是我國(guó)建國(guó)以來(lái)城市規(guī)劃方面的第一個(gè)法規(guī)性文件，雖然以條例形式制定，但其法律基礎(chǔ)地位不可忽視。其對(duì)城市規(guī)劃的制定、舊城區(qū)的改造、城市土地的使用和各項(xiàng)建設(shè)的規(guī)劃管理以及處罰做出了初步規(guī)定，具有里程碑式的建設(shè)意義。1989年頒布的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》標(biāo)志著我國(guó)城市規(guī)劃法律制度建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階，其是涉及我國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展全局的一部基本法，在完善原有規(guī)劃條例的基礎(chǔ)上補(bǔ)充了城市新區(qū)開發(fā)、城市規(guī)劃實(shí)施和法律責(zé)任方面的相關(guān)規(guī)定。2007年通過的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又在完善原有城市規(guī)劃法的基礎(chǔ)上新增了城市規(guī)劃的修改和監(jiān)督檢查這兩方面的相關(guān)規(guī)定，是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的主干法。隨后，2013年出臺(tái)《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)化了城市規(guī)劃的追責(zé)意識(shí)。2014年國(guó)務(wù)院又印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，核心在于通過這個(gè)規(guī)劃推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口的市民化進(jìn)程，明確了未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌了相關(guān)領(lǐng)域的制度和政策。針對(duì)城市建設(shè)空間的土地利用規(guī)劃，1980年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》是改革開放初期國(guó)家制定并頒布的第一部專門規(guī)范城市國(guó)有土地取得和使用的行政法規(guī)，而后頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》解決了當(dāng)時(shí)國(guó)家建設(shè)的土地需求。1986年頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其后制定的實(shí)施條例中開始有土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定，將土地利用規(guī)劃上升到法律高度，但其規(guī)定的土地混合使用觸碰了部門利益保護(hù)的奶酪，導(dǎo)致不同部門土地規(guī)劃難以協(xié)調(diào)，而1990年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定的土地使用權(quán)的出讓年限則與城市規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和連續(xù)性相矛盾。

從詞意上分析，這些關(guān)于規(guī)劃方面的法律規(guī)范似乎勾勒了從“條例”到“法”的上升軌跡、從“城市規(guī)劃”到“城鎮(zhèn)規(guī)劃”的成長(zhǎng)軌跡、從“空間規(guī)劃”到“土地規(guī)劃”的范圍。我們發(fā)現(xiàn)，城市土地利用方面的法律雖然一直在制定和完善中，但法理矛盾和模糊性始終存在，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃不協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至相互矛盾的現(xiàn)象。

而同樣的情況在日本、新加坡卻顯示出更多成熟的法理理性。日本1919年頒布《城市規(guī)劃法》及《市街地建筑物法》，確定了城市規(guī)劃的法定內(nèi)容、制度，并確立了城市規(guī)劃與建筑的基本關(guān)系，成為后來(lái)城市規(guī)劃法規(guī)的核心基礎(chǔ)。此后，日本自1968年開始又經(jīng)歷了兩次開發(fā)熱潮，一次是田中首相的“日本列島改造”帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境和土地問題，國(guó)土廳經(jīng)反省后制定了《國(guó)土利用規(guī)劃法》；一次是中曾根首相的“城市文藝復(fù)興”中大規(guī)模的城市開發(fā)導(dǎo)致城市地價(jià)上升、住宅缺乏、生活環(huán)境、質(zhì)量下降和中心區(qū)居住人口大幅降低等問題，于是產(chǎn)生了《土地基本法》。在上述確立法規(guī)制度的過程中，法律的統(tǒng)籌性、全面性及其對(duì)城市發(fā)展的指導(dǎo)意義十分顯著。[2]新加坡規(guī)劃法規(guī)體系的核心是1959年的規(guī)劃法令及其各項(xiàng)修正案，包括規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制等方面的條款。1959年的規(guī)劃法令作為新加坡的第一部規(guī)劃法，為新加坡的現(xiàn)代城市規(guī)劃體系奠定了基礎(chǔ)。由于歷史原因，新加坡雖然在城市規(guī)劃體系上明顯受到英國(guó)影響，但其相對(duì)系統(tǒng)和完整的法律規(guī)范制定卻因此更早。1887年、1896年和1913年，殖民當(dāng)局頒布了市政法令，先后制定了有關(guān)公共衛(wèi)生的建筑法規(guī)，包括建筑通風(fēng)、垃圾處置、街道寬度、建筑高度、建筑物周圍的開敞空間和建筑物的后巷等控制要求。這些法律與后來(lái)系統(tǒng)化的法律規(guī)范所呈現(xiàn)出來(lái)的是法律條文政策性、科學(xué)性與前瞻性的統(tǒng)一，顯然是我們的相關(guān)法律規(guī)范缺失的。

在城市建設(shè)方面，我國(guó)城市管理法規(guī)主要聚焦于城市建筑和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理方面。我國(guó)于1998年開始施行《中華人民共和國(guó)建筑法》，對(duì)建筑許可、建筑工程發(fā)包與承包、建筑工程監(jiān)理、建筑安全生產(chǎn)管理、建筑工程質(zhì)量管理及法律責(zé)任做出了初步規(guī)定。1999年頒布《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，2000年通過《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，2001年發(fā)布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，2003年發(fā)布《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，這些法律條例旨在加強(qiáng)城市建筑的安全質(zhì)量控制。但法律在運(yùn)行的過程中，法律執(zhí)行主體意識(shí)不強(qiáng)，剛性不足，被執(zhí)行主體并未嚴(yán)格遵守和執(zhí)行法律條文。因此，所導(dǎo)致的種種問題包括建筑安全質(zhì)量事故等層出不窮，千城一面的同質(zhì)化現(xiàn)象和城市傳統(tǒng)特色得不到保護(hù)等現(xiàn)象越趨明顯。而對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，我國(guó)目前還沒有專門統(tǒng)一的法規(guī)政策對(duì)其進(jìn)行規(guī)范約束，只有有關(guān)道路交通、污水處理、園林綠化、市容環(huán)境等單一向度的法規(guī)條例，如1992年通過的《城市綠化條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，1996年頒布的《城市道路管理?xiàng)l例》?？梢钥闯?，城市建設(shè)法規(guī)體系遠(yuǎn)未健全，文本的強(qiáng)制命令與執(zhí)法不嚴(yán)形成對(duì)照。

對(duì)于城市最為重要規(guī)劃管理領(lǐng)域，房地產(chǎn)的種種怪象、亂象破壞了城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的平衡，在生活層面和精神層面引來(lái)的是購(gòu)買的驚恐和無(wú)序的混亂，雖出臺(tái)了若干法規(guī)，但實(shí)際上執(zhí)行并不盡如人意，相互重疊的法律之間矛盾叢生，互相掣肘。1993年施行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，規(guī)定了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的制定和實(shí)施程序，對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理作出了細(xì)致明確的規(guī)定，但當(dāng)前城中村和棚戶區(qū)改造等問題仍舊突出。1994年頒布的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，主要針對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)、規(guī)劃及土地使用進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)城市房地產(chǎn)開發(fā)用地、土地使用權(quán)劃撥、房地產(chǎn)交易、房地產(chǎn)權(quán)屬登記管理及法律責(zé)任做出了相應(yīng)規(guī)定，標(biāo)志著房地產(chǎn)業(yè)邁入法制監(jiān)管的新時(shí)期，并且為依法管理房地產(chǎn)市場(chǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，但實(shí)際執(zhí)行中房地產(chǎn)商幾乎左右了中國(guó)大部分大中城市的領(lǐng)導(dǎo)者的思維，以房地產(chǎn)商的圈地意志所控制的城市規(guī)劃已經(jīng)成為最暴利的行業(yè)，城市經(jīng)營(yíng)性土地價(jià)格飆升成了官員與商人合謀共演的雙簧戲。2003年頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》是隨著住房私有化應(yīng)運(yùn)而生的，旨在保護(hù)業(yè)主的共同利益，但目前這一條例幾乎成了物業(yè)公司長(zhǎng)期控制小區(qū)物業(yè)，巧立名目、收取各種費(fèi)用的借口。

可以看出，國(guó)家立法與政府制定規(guī)范條例是法規(guī)形成的基本形式，但從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上分析，這一形式并非一種有序推進(jìn)的有規(guī)律的過程。30年時(shí)間里，城市發(fā)展迅猛推進(jìn)，無(wú)論從規(guī)模數(shù)量到城市質(zhì)量，從城市形態(tài)到提升品味，從公共服務(wù)多樣化到城市公共政策需求密集化，都發(fā)生了極大的變化。這期間，我國(guó)城市發(fā)展及人口重心進(jìn)一步傾斜，城市對(duì)人口、土地資源、智力、勞動(dòng)力、能源的需求出現(xiàn)不平衡狀態(tài)。如果我們沿著“胡煥庸線”的走向切割下去，西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展中所曾經(jīng)歷過的問題都在這個(gè)線的范圍內(nèi)凸顯。這些法規(guī)雖然體現(xiàn)了變革的思想，聚焦于我國(guó)城市的總體規(guī)劃，決定著我國(guó)城市的發(fā)展空間，對(duì)城市規(guī)劃給予了高度重視，但法規(guī)條例的完整性、原則性、政策性、前瞻性及約束力大大不足，根本無(wú)法解決城市中出現(xiàn)的新問題。一個(gè)核心問題的結(jié)論是，法律的急就形式、解決某一個(gè)問題的單一性以及與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)銜接不足成為上述法律規(guī)范制定過程中的最大漏洞。

與國(guó)家層面城市管理法規(guī)重心失衡同樣存在問題的是地方政府及城市管理法規(guī)邏輯的不清晰和碎片化狀態(tài)的普遍存在。

在我國(guó)，各級(jí)地方政府事實(shí)上并不存在所轄城市的經(jīng)營(yíng)與管理權(quán)限，他們所在的城市總是被高一級(jí)別的地方政府所經(jīng)營(yíng)。以省會(huì)城市為例，省級(jí)人民政府對(duì)省會(huì)城市的控制權(quán)大大強(qiáng)于市級(jí)人民政府，而下級(jí)政府與城市關(guān)系同樣以此類推。[3]在省會(huì)城市以及市級(jí)城市，許多法律規(guī)范似乎更類似國(guó)務(wù)院法律規(guī)定的解讀版，內(nèi)容集中于市政工程管理和根據(jù)國(guó)務(wù)院立法制定的子法，如各省市的《市政工程設(shè)施管理?xiàng)l例》《城市綠化條例》《城市道路管理?xiàng)l例》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》等，對(duì)于因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短促進(jìn)自身全面發(fā)展的探索性法規(guī)條例十分欠缺。

在地方政府制定的關(guān)于城市管理的法規(guī)中，東部地區(qū)城市管理方面的法規(guī)完備程度勝于中西部地區(qū)，直轄市、省會(huì)城市完備性超過普通城市，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。湖南省長(zhǎng)沙市于2005年施行的《長(zhǎng)沙市城市地下管線工程檔案管理?xiàng)l例》是全國(guó)城市管理中第一部關(guān)于城市地下管線工程檔案管理的地方性法規(guī)，這一法規(guī)的制定使得長(zhǎng)沙市城市地下管線工程檔案管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。2011年施行的《長(zhǎng)沙市城市管理?xiàng)l例》是國(guó)內(nèi)首部關(guān)于城市管理的地方性法規(guī)，明確了城管概念，對(duì)城市陋習(xí)說(shuō)“不”，為提高城市管理的精細(xì)化水平提供了制度基礎(chǔ)。2013年3月武漢市施行的《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》，是我國(guó)首部城市綜合管理方面的地方性法規(guī)，在城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)及加大環(huán)境懲處力度方面均有創(chuàng)新突破，是中國(guó)內(nèi)地首部“大城管”法規(guī)。2013年4月，廣州市頒布《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，這是國(guó)內(nèi)第一部城市生活垃圾分類管理方面的政府規(guī)章，標(biāo)志著廣州市城市生活垃圾分類工作進(jìn)入一個(gè)規(guī)范化、法制化的新階段。2013年5月，貴陽(yáng)市施行的《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》，成為國(guó)內(nèi)首部城市生態(tài)文明建設(shè)地方法規(guī)，并為貴陽(yáng)市城市生態(tài)文明建設(shè)提供有利的法律保障。2013年10月南京市施行了《南京市城市治理?xiàng)l例》，2015年12月珠海市出臺(tái)了《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)地下綜合管廊管理?xiàng)l例》等，對(duì)提升城市管理質(zhì)量，建立健全城市管理法制化環(huán)境無(wú)疑起到示范作用。雖如此，但從整體效果上看，地方城市管理法規(guī)制定的區(qū)域不平衡問題十分突出，法律文本自身質(zhì)量和碎片化傾向依然嚴(yán)重，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域人口發(fā)展并沒有形成協(xié)調(diào)一致的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，也成為制約這些城市后續(xù)發(fā)展的瓶頸。

基于立法的邏輯與城市發(fā)展的邏輯，應(yīng)該看出，無(wú)論國(guó)家層面的城市法規(guī)，還是地方性城市法規(guī)，內(nèi)在邏輯并不完善，邏輯起點(diǎn)和終點(diǎn)之間，顯現(xiàn)出的是邏輯的斷點(diǎn)。由此形成的城市管理的邏輯就是整個(gè)管理過程中的斷章取義，或者無(wú)法可依，造成長(zhǎng)期以來(lái)城市管理與發(fā)展的混亂局面始終存在。

二、我國(guó)城市管理的重大公共政策及邏輯軌跡

與法律制度同步推進(jìn)的是城市管理重大公共政策的實(shí)施。一定意義上，城市管理法律規(guī)范城市管理政策的制定，城市管理政策則修正城市法律的不足。梳理我國(guó)城市管理的重大公共政策，我們依然會(huì)發(fā)現(xiàn)從邏輯起點(diǎn)到終點(diǎn)上的問題。

中國(guó)共產(chǎn)黨七屆二中全會(huì)及其形成的決議是我國(guó)的“城市管理宣言”，規(guī)定和影響了城市發(fā)展基本公共政策制定的方向。1949年3月5日至13日中國(guó)共產(chǎn)黨在河北省平山縣西柏坡中央機(jī)關(guān)食堂召開了第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議，毛澤東代表中央政治局作了《在中國(guó)共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的報(bào)告》。在報(bào)告中，對(duì)城市的作用、意義和功能做了清晰明確的表述，指出“黨和軍隊(duì)的工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學(xué)會(huì)管理城市和建設(shè)城市”，強(qiáng)調(diào)“黨的工作重心必須由鄉(xiāng)村移到城市，城市工作必須以生產(chǎn)建設(shè)為中心”，“同時(shí)即開始著手我們的建設(shè)事業(yè)，一步一步地學(xué)會(huì)管理城市，恢復(fù)和發(fā)展城市中的生產(chǎn)事業(yè)”。對(duì)于城市功能定位，明確告誡大家，“從我們接管城市的第一天起，我們的眼睛就要向著這個(gè)城市的生產(chǎn)事業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展”，“只有將城市的生產(chǎn)恢復(fù)起來(lái)和發(fā)展起來(lái)了，將消費(fèi)的城市變成生產(chǎn)的城市了，人民政權(quán)才能鞏固起來(lái)”。顯然，城市的生產(chǎn)性是第一位的，經(jīng)濟(jì)性是第一位的。

新中國(guó)成立后，第一個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施，在確定基本工業(yè)布局時(shí)，確定了我國(guó)城市“生產(chǎn)性、經(jīng)濟(jì)性”基本功能，實(shí)踐了七屆二種全會(huì)關(guān)于城市功能的理念。1953年至1957年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第一個(gè)五年計(jì)劃實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，并為我國(guó)的工業(yè)化奠定了初步基礎(chǔ)。與此同時(shí)，因?yàn)楣I(yè)布局和發(fā)展的需要，城市成為承載工業(yè)發(fā)展的基地和場(chǎng)地，成為生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)的主戰(zhàn)場(chǎng)，并使得城市框架依賴工業(yè)生產(chǎn)普遍拉大。

1962年9月和1963年10月，為加強(qiáng)對(duì)城市的集中統(tǒng)一管理和解決當(dāng)時(shí)城市經(jīng)濟(jì)生活的突出矛盾，中共中央、國(guó)務(wù)院先后召開全國(guó)第一次和第二次城市工作會(huì)議。1978年3月，國(guó)務(wù)院在北京召開第三次全國(guó)城市工作會(huì)議，制定了關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見。此后的這些會(huì)議并沒有從本質(zhì)上改變我國(guó)城市的生產(chǎn)性、經(jīng)濟(jì)性功能。城市發(fā)展思維大大滯后于國(guó)外城市發(fā)展理念，也沒有形成符合中國(guó)實(shí)際的城市發(fā)展觀。從總體上而言，城市發(fā)展呈現(xiàn)出的是公共政策供應(yīng)稀缺的普遍狀況，人口擁擠，功能混雜，生產(chǎn)性與生活性雜糅一起，公共物品不足，公共服務(wù)乏力，城市品質(zhì)被詬病。

自上世紀(jì)70年代后期，全國(guó)性的城市發(fā)展“定調(diào)”會(huì)議停開達(dá)37年之久，有關(guān)城市發(fā)展的路線、方針、政策的確定進(jìn)一步表現(xiàn)出供給性短缺。也由于這一弊端，城市發(fā)展與管理的區(qū)域政策、地方政策普遍顯示出各自為政、畫地為牢的壞現(xiàn)象。同一時(shí)期，城市問題主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率、城市規(guī)模、城市人口、公共物品供給四大方面，但相應(yīng)的公共政策并沒有有效跟進(jìn)。以城鎮(zhèn)化率為例，以人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%突進(jìn)至2015年的56.1%，公共設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等各種問題接踵而至，但應(yīng)對(duì)問題的公共政策沒有制定出來(lái)。以城市規(guī)模為例，十一屆三中全會(huì)后，隨著四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)及進(jìn)一步開放14個(gè)港口城市政策出臺(tái)，在我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，小城市演變成中等城市，中等城市演變?yōu)榇蟪鞘?，大城市向超大城市邁進(jìn)。雖然當(dāng)時(shí)召開的第三屆全國(guó)城市工作會(huì)議注意到了對(duì)大中小城市規(guī)模進(jìn)行控制的公共問題，但沿海城市崛起，城市集群規(guī)模擴(kuò)大仍舊一發(fā)不可收拾，城市規(guī)模問題成了一個(gè)巨大的陷阱。

顯然，城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的邏輯實(shí)際上并沒有被公共政策的制定者重視，注重和規(guī)范經(jīng)濟(jì)政策而忽略城市發(fā)展相關(guān)政策制定使各種訴求無(wú)法滿足。

1996年3月，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第九個(gè)五年計(jì)劃綱要》，強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市和開放地帶要培育新優(yōu)勢(shì)，積極參與高水平的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮示范、輻射和帶動(dòng)作用。沿交通干線、沿江、沿邊地區(qū)和內(nèi)陸中心城市要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加快開放步伐，發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)和振興”。同時(shí)指出，“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展”，“提高森林覆蓋率，增加城鎮(zhèn)綠地面積”，“城鄉(xiāng)建設(shè)都要合理規(guī)劃，嚴(yán)格控制用地”。顯然，城市被賦予的依然是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的功能，是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)建設(shè)基地的功能。

2000年10月11日中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，指出要“提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣闊的市場(chǎng)和持久的動(dòng)力，是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高和工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化條件已漸成熟，要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。同時(shí)，“注意發(fā)展城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，發(fā)揮中小城市對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動(dòng)作用。在著重發(fā)展小城鎮(zhèn)的同時(shí)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，提高各類城市的規(guī)劃、建設(shè)和綜合管理水平，走出一條符合我國(guó)國(guó)情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路”。這里，有關(guān)城市及城鎮(zhèn)功能的政策強(qiáng)調(diào)的是：第一，城市要成為吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的重要場(chǎng)所；第二，城鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣闊市場(chǎng)的有效動(dòng)力；第三，區(qū)域性中心城市功能的核心依然是經(jīng)濟(jì)功能。很顯然，城市是生產(chǎn)化的，是經(jīng)濟(jì)化的，是多功能綜合化的，不是生活化的，不是居住化的，不是生態(tài)化的。

2005年10月通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。此后，國(guó)家“十一五”規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容指出，“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?！薄耙殉鞘腥鹤鳛橥七M(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長(zhǎng)江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局?！憋@然，這一時(shí)期的政策已經(jīng)注意到城市發(fā)展中的潛在問題和不合理邏輯，那就是發(fā)展不協(xié)調(diào)，浪費(fèi)土地，布局不合理，生態(tài)功能脆弱等問題。規(guī)劃同時(shí)要求“具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市作用，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群”，“中心城市”和“新城市群”概念被凸顯出來(lái)。這說(shuō)明城市發(fā)展不健康、空間格局不合理成為城市發(fā)展的突出問題，必須依靠“中心城市”與“新城市群”功能加以解決。

在政策的慣性作用下，“十二五”期間我國(guó)的城鎮(zhèn)化率迅速上升，城市集群現(xiàn)象顯著，出現(xiàn)了長(zhǎng)株潭、環(huán)鄱陽(yáng)湖、成渝城市群及京津冀一體化城市集群。但由于規(guī)劃不足，新興區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法同步，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施共享共用的效率較為低下，城市之間的合作十分有限，導(dǎo)致交通擁堵，環(huán)境污染，人口密集，資源嚴(yán)重匱乏，諸多問題泛濫，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾也愈加突出。城市問題層出不窮，城市管理政策、法律規(guī)范幾乎全部讓位于城市經(jīng)濟(jì)政策，城市生產(chǎn)性、經(jīng)濟(jì)性功能十分強(qiáng)勁，而人居、宜居的空間功能完全找不到邏輯起點(diǎn)，城市安全質(zhì)量堪憂。

2015年，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展到了一個(gè)新的“拐點(diǎn)”，亟需內(nèi)察外省。在2015年政府工作報(bào)告中，談到城市建設(shè)時(shí)，李克強(qiáng)總理表示“要發(fā)展智慧城市，保護(hù)和傳承歷史、地域文化，加大公共設(shè)施建設(shè)”。這是“智慧城市”一詞首次寫進(jìn)國(guó)家層面政府工作報(bào)告，涵蓋中國(guó)制造2025、智慧醫(yī)療、智慧交通、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等，引發(fā)了社會(huì)各界的高度關(guān)注。[4]11月9日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會(huì)議審議通過了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，11月10日，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平指出做好城市工作，首先要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想。12月14日，中共中央政治局會(huì)議研究部署了城市工作，會(huì)議提出要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想；推進(jìn)農(nóng)民工市民化，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率；增強(qiáng)城市宜居性；改革完善城市規(guī)劃；提高城市管理水準(zhǔn)；堅(jiān)持把“三農(nóng)”工作作為全黨工作重中之重，同時(shí)要更加重視做好城市工作。2015年12月20日，時(shí)隔37年后，中央城市工作會(huì)議在北京召開。

2016年2月21日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》針對(duì)城市規(guī)劃存在的問題，明確了城市規(guī)劃定位，提出了城市規(guī)劃的總體目標(biāo)，為我國(guó)“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)間城市發(fā)展勾畫出清晰的“路線圖”。意見指出，要積極適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運(yùn)行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，讓人民生活更美好。在產(chǎn)業(yè)方面，意見對(duì)于建筑節(jié)能、地下管廊、海綿城市、污染防治四大產(chǎn)業(yè)提出具體要求。[5]

城市管理新政出臺(tái)，終于讓城市發(fā)展回到邏輯起點(diǎn)。在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中，“建設(shè)讓生活更美好的城市”成了城市政策新的風(fēng)向標(biāo)，明確了未來(lái)城市發(fā)展的“路線圖”和“時(shí)間表”。針對(duì)城市發(fā)展，會(huì)議提出尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)；規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)；改革、科技、文化三大動(dòng)力；生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局；政府、社會(huì)、市民三大主體。這“一尊重、五統(tǒng)籌”的原則成了未來(lái)城市政策的原政策，相比前三次城市會(huì)議，政策指向和邏輯軌跡終于清晰起來(lái)。

三、我國(guó)城市管理的行動(dòng)邏輯重新求證

城市應(yīng)該承載什么功能？是工業(yè)化時(shí)期的生產(chǎn)基地？是重商主義時(shí)期的逐利與商業(yè)繁榮的龐大“市井”？還是信息化時(shí)代的信息孵化器？城市與生產(chǎn)的關(guān)系緊密一些？還是與生活的關(guān)系緊密一些？城市的規(guī)模大一點(diǎn)還是小一點(diǎn)？密集還是疏散？如果現(xiàn)代城市在管理過程中對(duì)功能、人口、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域都設(shè)置限制性條件或者“天花板”，那么就意味著城市一定不是沿著不斷膨脹規(guī)模的邏輯往前行動(dòng)。在今天這樣一個(gè)以互聯(lián)網(wǎng)為特征的信息社會(huì)，從公共服務(wù)的若干困境出發(fā)，城市已經(jīng)不是自由主義和重商主義的產(chǎn)物，更不是政治集權(quán)之下利益博弈的產(chǎn)物。筆者曾經(jīng)認(rèn)為，城市形態(tài)及功能更應(yīng)趨向于人本主義的邏輯。建立城市生態(tài)系統(tǒng)的外生態(tài)系統(tǒng)，防止城市規(guī)模無(wú)邊際擴(kuò)大與城市公共服務(wù)搭便車現(xiàn)象，舒緩城市壓力，維持城市生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)立性、穩(wěn)定性與相對(duì)完整性。[6]

城市生態(tài)系統(tǒng)意味著城市管理平衡體系的建立與維持，除了尊重一個(gè)城市因歷史傳統(tǒng)而確定的基本形制之外，整個(gè)發(fā)展過程中最重要的議題是建立城市管理的法制秩序與實(shí)施城市發(fā)展的有效的公共政策，管控城市的基本規(guī)模與形態(tài)。這一點(diǎn)構(gòu)成城市生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在邏輯，也成為一個(gè)城市的坐標(biāo)系，在整個(gè)現(xiàn)代化的基本過程中定位于描繪城市發(fā)展的點(diǎn)及軌跡。

（一）以構(gòu)建城市管理法律體系為核心，形成城市管理新的邏輯起點(diǎn)

城市規(guī)劃和城市建設(shè)本質(zhì)上是服務(wù)于城市運(yùn)行的，城市運(yùn)行的好壞又影響著城市規(guī)劃和城市建設(shè)的質(zhì)量高低。當(dāng)前我國(guó)城市的運(yùn)行由于法律和制度的缺失，存在城市管理執(zhí)法人員素質(zhì)不高、部門職責(zé)邊界不清、管理方式簡(jiǎn)單粗放、問責(zé)機(jī)制流于形式等眾多問題，并衍生出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、中心城市不堪重負(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法同步等社會(huì)問題。

推動(dòng)城市建設(shè)和發(fā)展的核心力量是城市管理的一系列法律規(guī)范，而決不應(yīng)該是資本統(tǒng)治下商人的營(yíng)銷口舌。法制主導(dǎo)下的城市必將有序發(fā)展成熟運(yùn)轉(zhuǎn)，并成為公共福利的福地，而資本利益驅(qū)動(dòng)下的城市則畸形膨脹，成為“公用地悲劇”的樣板。這一點(diǎn)，以人口密度高而著稱的日本城市管理的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是城市管理法律完整完善，剛性約束力量強(qiáng)；二是城市人口素質(zhì)為法律執(zhí)行創(chuàng)造了良好的環(huán)境；三是城市管理法律與現(xiàn)代化、信息化進(jìn)程同步跟進(jìn)，調(diào)整更新符合城市人群需求。事實(shí)證明，日本于1919年頒布《市街地建筑物法》，使城市建筑在法律框架內(nèi)有序進(jìn)行，在狹小的國(guó)土空間里實(shí)現(xiàn)了城市的高度現(xiàn)代化發(fā)展。因此，制定并且完善城市法律，是我國(guó)解決一切城市問題的邏輯起點(diǎn)。

在法律管理的剛性約束下，第一，明確城市管理法律規(guī)范的制定主體、行為主體。以城市管控的行政權(quán)代替法律權(quán)力的思維必須擯棄。在這些主體的確立上，必須建立國(guó)家層面的城市管理法律規(guī)范，確立以國(guó)家立法機(jī)構(gòu)為主體的城市法律規(guī)范制定體系，同時(shí)防止和廢止地方性城市管理法規(guī)與國(guó)家法規(guī)抵觸。第二，城市管理是城市法律的實(shí)踐基地，經(jīng)營(yíng)之地，不能讓位于政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的綁架。城市根脈的延續(xù)就在于城市的穩(wěn)定與傳統(tǒng)的固化，城市精神才能彰顯。否則，政治更替與經(jīng)濟(jì)衰敗打擊的主要對(duì)象就是城市的形制，沖擊的是城市品質(zhì)。第三，城市管理法規(guī)在國(guó)家層面與地方層面必須保持一致性和連貫性。城市立法在時(shí)間上脫節(jié)造成的惡果是城市管理、規(guī)劃等一度無(wú)序混亂，直接造成城市發(fā)展與自然環(huán)境的沖突，甚至造成城市鄉(xiāng)村的巨大對(duì)立。改革開放近40年來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展中那些“拆了建，建了拆”的短命的城市建筑、和環(huán)境規(guī)劃對(duì)立的城市橋梁以及大量的在一線城市出現(xiàn)的湖泊萎縮、城市“海綿效應(yīng)”不明顯等事實(shí)證明了這一點(diǎn)。國(guó)家與地方層面立法的脫節(jié)則導(dǎo)致全國(guó)層面千城一面，重復(fù)、雷同，地方政府在城市發(fā)展規(guī)模、功能上各自為政，從而造成中央和地方政府巨大的公共財(cái)政投資的浪費(fèi)。法律不能規(guī)范公共財(cái)政使用，也不能規(guī)范城市的反復(fù)投資，最終是公共利益極大受損，“鬼城”和“僵尸建筑”林立，敗壞城市的文化脈絡(luò)。第四，用完善的法律法規(guī)體系規(guī)劃城市，而不是為制定城市規(guī)劃去修改法律規(guī)范。任何一級(jí)政府管理和經(jīng)營(yíng)城市的行政權(quán)力都不能逾越城市管理的法律規(guī)范，在行政權(quán)力與法律規(guī)范發(fā)生沖突的時(shí)候，首先啟動(dòng)修改城市管理法規(guī)的程序而不是讓行政權(quán)力先行。這其中包含的真正含義是城市管理的法制化與民主化同時(shí)發(fā)揮在管理城市中的作用。第五，在法律與制度框架下，城市權(quán)力從大到小的邏輯應(yīng)該依次是：城市管理法律規(guī)范的權(quán)力、城市標(biāo)準(zhǔn)的約束力、行政決策權(quán)力與執(zhí)行力等。

（二）構(gòu)建以省會(huì)城市為主體的獨(dú)立的城市政府，經(jīng)營(yíng)和管理城市

我國(guó)缺乏獨(dú)立經(jīng)營(yíng)城市的“城市政府”，以省會(huì)城市為例，現(xiàn)有省會(huì)城市市級(jí)政府功能受到了極大的限制和其他行政功能的制約。對(duì)此，筆者曾經(jīng)有論述。[7]隨著管理手段和技術(shù)的更新，也隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字管理的出現(xiàn)，在傳統(tǒng)電子政務(wù)基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的數(shù)字行政功能也越來(lái)越強(qiáng)大，也更加適合城市政府管理，包括應(yīng)對(duì)我國(guó)出現(xiàn)的城市集群、超大城市群的崛起等諸多問題。

建立城市政府，實(shí)現(xiàn)城市功能定位的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和有序化，專門經(jīng)營(yíng)與管理城市，形成多元特色的中心城市地位。一個(gè)基本的邏輯思路是把現(xiàn)有市政府的非城市功能一律交由地方政府管理，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)等方面的發(fā)展問題。把依賴城市發(fā)展的開發(fā)區(qū)、新區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等單一功能歸并，交由城市政府管理，形成“城市政府+城市管理+試驗(yàn)區(qū)”管理模式。同時(shí)，把工業(yè)化時(shí)期的多種高能耗、高污染、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)遷移出中心城市，使城市產(chǎn)業(yè)更多地依靠信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)在城市的集聚效應(yīng)。

城市政府功能作為府際關(guān)系的一個(gè)方面也有必要確立。未來(lái)公共行政的過程中，形成兩種新的模式：一是“中央政府—省政府—縣政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”四級(jí)模式，一是“中央政府—省級(jí)城市政府—市級(jí)城市政府”三級(jí)模式。這里，省級(jí)政府與省級(jí)城市政府各自獨(dú)立，分別對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，不存在職能交叉。同時(shí)，省級(jí)城市政府的存在也有利于城市化的推動(dòng)和城市集群的形成，有利于城市特色功能、核心功能形成。

（三）確立和提升城市政府在城市管理中制定公共政策的能力，完善以城市政府為主體的城市治理體系

檢視和檢討我國(guó)城市發(fā)展的公共政策軌跡，核心問題在于幾十年來(lái)城市管理的一系列公共政策邏輯混亂，缺乏完整的體系和有效性。城市公共政策的制定與執(zhí)行主體離不開城市政府，而城市公共政策的質(zhì)量又直接影響到城市發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性。因此，城市公共政策在內(nèi)涵上應(yīng)該體現(xiàn)如下幾個(gè)方面特征，才能符合城市發(fā)展規(guī)律。

一是公共政策的傾向性與有效性。城市公共政策不是簡(jiǎn)單的城市經(jīng)濟(jì)政策的系列化表述，除了經(jīng)濟(jì)要素、政治要素之外，更重要的是城市公共政策的設(shè)計(jì)者要傾向于城市文化特征與文化政策的銜接。現(xiàn)代城市是近代工業(yè)化的產(chǎn)物，本質(zhì)意義上不同于古代城市。現(xiàn)代城市最初是工業(yè)的基地和基礎(chǔ)，隨著工業(yè)化時(shí)期的衰退，新型的信息技術(shù)時(shí)代的到來(lái)，傳統(tǒng)工業(yè)化城市必須回歸到以文化特征為內(nèi)核的城市形態(tài)中，在歷史的根脈中找到一個(gè)城市可以延續(xù)下去的文化基因。城市公共政策要為此服務(wù)，并且能夠體現(xiàn)出真正意義上的政策效應(yīng)和效果。我國(guó)目前許多現(xiàn)代化城市的簡(jiǎn)單“復(fù)古”和“做舊”，不是公共政策意義上的城市發(fā)展。

城市空間布局的公共政策必須重視?？臻g布局不僅是在城市規(guī)劃的相關(guān)法律中需要?jiǎng)傂约s束，也要同時(shí)在公共政策的制定中加以落實(shí)?！按蟆背鞘懈拍钍俏覈?guó)文化中對(duì)城市的一種期盼和渴望，但城市“大”而帶來(lái)的臃腫以及諸多外部負(fù)效應(yīng)也是明顯的。奔跑式的城市發(fā)展導(dǎo)致我國(guó)城市規(guī)劃形成了增量規(guī)劃的慣性思維和路徑依賴，聚焦于增量拓展而非存量?jī)?yōu)化，規(guī)模至上，急功近利，無(wú)序擴(kuò)張，導(dǎo)致城市建設(shè)空間與發(fā)展空間皆被壓縮，空間資源沒有得到有效利用。城市蔓延和空間布局的混亂造成的城市運(yùn)行成本無(wú)限度擴(kuò)大必須通過強(qiáng)有力的公共政策來(lái)加以克服。

二是確保城市治理的公共政策必須在持續(xù)性、穩(wěn)定性方面有所突破，防止朝令夕改和隨著官員更替而導(dǎo)致的城市公共政策的個(gè)人主義風(fēng)氣盛行。城市治理是指城市多元主體的興起與城市的繁榮，強(qiáng)調(diào)的就是城市公共政策的持續(xù)性、穩(wěn)定性。城市政府治理的重要性在于它能夠以專業(yè)化的思維，掌控城市規(guī)律，給不同的參與城市治理的主體以公共政策的支持，并且能夠有效發(fā)展以商業(yè)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)為核心的城市經(jīng)濟(jì)。這一過程中，政策的持續(xù)與穩(wěn)定性不僅僅是對(duì)城市政府自身行動(dòng)的指導(dǎo)，更重要的是對(duì)城市多元主體治理城市的支持與規(guī)范，讓他們能夠在更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)服務(wù)與參與城市治理。

行政首長(zhǎng)為官一任或者不同任期限制導(dǎo)致決策者不能連續(xù)制定某一個(gè)城市治理的公共政策。這一點(diǎn)，除了有效的法律制度約束外，重要的是城市治理的繼任者必須在管理過程中把握城市管理的既有政策，并在此基礎(chǔ)上持續(xù)穩(wěn)定制定政策，并且不以個(gè)人好惡或者隨個(gè)人意志割斷政策之間的連續(xù)性和有效性。

三是建立城市公共政策的可檢測(cè)體系，在考核、評(píng)估中明晰約束指標(biāo)。城市發(fā)展都會(huì)陷入“公共服務(wù)陷阱”中，即越好的城市公共服務(wù)越無(wú)法滿足不斷進(jìn)入城市人口增量的需求。顯然，城市公共政策更多的是在于解決城市公共服務(wù)問題，也因此，城市公共政策績(jī)效必須建立在長(zhǎng)期的對(duì)城市公共服務(wù)水平的測(cè)評(píng)過程中才能體現(xiàn)出來(lái)，其指標(biāo)設(shè)定甚至在公共政策制定時(shí)就必須當(dāng)作著力點(diǎn)來(lái)考慮。如果一個(gè)城市的人口規(guī)模是相對(duì)穩(wěn)定的，那么與公共服務(wù)相關(guān)的公共政策應(yīng)該是穩(wěn)定的和持續(xù)的，并且在指標(biāo)設(shè)定上有普遍的檢測(cè)性。公共服務(wù)水平直接影響城市質(zhì)量、城市人口幸福指數(shù)等，我國(guó)北京、上海、廣州等超大城市與同類城市日本東京比較，最大的差距就在于公共服務(wù)的眾多指標(biāo)體系不清晰，并且沒有約束力。對(duì)城市公共政策的檢測(cè)、評(píng)估要依靠不同主體來(lái)完成，一方面要在城市政府自身的制度設(shè)計(jì)中固化下來(lái)，另一方面則要依靠第三方機(jī)構(gòu)來(lái)完成。同時(shí)，城市公民“用腳投票”的公共選擇也是可檢測(cè)點(diǎn)。

（四）努力建設(shè)和造就城市政府的專業(yè)化管理隊(duì)伍，在“政治與行政”、“經(jīng)濟(jì)與行政”間形成“城市與生活”間的核心思維，實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化

無(wú)論法律邏輯還是公共政策邏輯，最終的實(shí)現(xiàn)者必須是一支專業(yè)化的城市管理者隊(duì)伍，從宏觀到微觀，從決策到執(zhí)行都能體現(xiàn)出城市治理的專業(yè)化、專家化色彩。政治治理是政治家的責(zé)任，國(guó)家管理要依賴法學(xué)家的智慧，城市必須由懂得城市運(yùn)行規(guī)律的專業(yè)人士管理。

城市管理的法律規(guī)范與公共政策更多應(yīng)該體現(xiàn)在“城市與生活”的關(guān)系方面，而其中的禁止性規(guī)定應(yīng)在約束城市政治化、經(jīng)濟(jì)化傾向方面有所作為。城市管理不是簡(jiǎn)單的政治管理、簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)管理，要摒棄城市“政治中心論”，摒棄把不同城市看作不同層級(jí)政治中心的傾向、看作多個(gè)中心聚集高地的傾向。泛化政治行為到城市的每一個(gè)角落必然導(dǎo)致城市的“為政治而城”，城市“形象工程”、“政績(jī)工程”，城市不當(dāng)?shù)恼味ㄎ欢际侨绱?，且必須加以克服，形成城市新思維。

專業(yè)化的城市管理隊(duì)伍懂得城市公民的重要性。這是一群在生產(chǎn)生活方式方面具有優(yōu)越感的人的集合，整體素質(zhì)、思維有自我標(biāo)準(zhǔn)。城市管理就是要利用城市政府的作用充分調(diào)動(dòng)城市公民參與城市治理的積極性和有效性?！俺?yáng)區(qū)群眾”的行動(dòng)僅是一個(gè)方面，更多的是要在城市決策、執(zhí)行等方面解決他們參與的問題，把偶爾的“民意代表”、“聽證”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄衿毡榈闹鲃?dòng)的城市管理行動(dòng)。

通過行政手段解決城市問題并不是有效的，比如上海為緩解人口快速增長(zhǎng)造成的城市矛盾凸顯，通過《邁向卓越的全球城市》的總體規(guī)劃編制，決定“至2020年，將常住人口控制在2 500萬(wàn)人以內(nèi)，至2040年控制在2 500萬(wàn)人左右”，將“全市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模控制在3 200平方公里以內(nèi)”。這種單向思維的行政手段忽視整個(gè)社會(huì)的回應(yīng)效果，忽視市場(chǎng)機(jī)制和人作為一個(gè)逐利群體的特征，可能是無(wú)法完成規(guī)劃目標(biāo)的。城市管理必須尋求精細(xì)可操作的政策手段，在尊重利益選擇自由的前提下，以利益分化的手段，以公共服務(wù)的資源最大供給為杠桿，破除城市中心主義，控制和尋求城市規(guī)模的穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)城市質(zhì)量提升。

城市管理的“政”重在服務(wù)機(jī)制的建立，并且不能為追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而“城”。城市運(yùn)行是指與維持城市正常運(yùn)作相關(guān)的各項(xiàng)事宜，包括城市公共設(shè)施及其所承載服務(wù)的管理。城市政府的管理就是規(guī)范和服務(wù)這個(gè)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，使得城市向綠色城市轉(zhuǎn)型，由規(guī)模城市向內(nèi)涵城市轉(zhuǎn)型，由數(shù)量城市向質(zhì)量城市轉(zhuǎn)型，由細(xì)分碎片化管理向復(fù)合集成化管理轉(zhuǎn)變，由運(yùn)動(dòng)式管理向制度化管理轉(zhuǎn)變，由問題式管理向預(yù)防式管理轉(zhuǎn)變，由重規(guī)劃建設(shè)向重規(guī)劃建設(shè)運(yùn)行一體化轉(zhuǎn)化。城市發(fā)展要杜絕城市唯GDP增長(zhǎng)、唯規(guī)模擴(kuò)張、唯數(shù)量增長(zhǎng)等錯(cuò)誤理念的誘導(dǎo)，充分發(fā)揮正確理念對(duì)帶動(dòng)城市發(fā)展的能動(dòng)作用?？偠灾?，我國(guó)城市應(yīng)當(dāng)使得其城市管理理念符合時(shí)代發(fā)展潮流并引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展方向。

城市管理貫穿城市發(fā)展的始終，是一項(xiàng)沒有終極目標(biāo)的復(fù)雜系統(tǒng)性工程。我國(guó)城市管理要以依法而治、良法導(dǎo)引和公共政策推動(dòng)，全力體現(xiàn)人民城市人民管，管好城市為人民的宗旨。同時(shí)，充分利用城市資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，明確功能定位，尊重軟環(huán)境，打造特色城市，打造真正可持續(xù)的宜居性城市。

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責(zé)任編輯：張 煒