城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的難點(diǎn)剖析與對(duì)策優(yōu)選

李永清

摘要：城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)包羅萬象，決定了其評(píng)估會(huì)面臨很多復(fù)雜的難題。要有效擺脫困境，就應(yīng)深化認(rèn)識(shí)，筑牢城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“地基”；實(shí)行“開放透明”評(píng)估，將一元主導(dǎo)的行政化評(píng)估轉(zhuǎn)型升級(jí)為多元化評(píng)估；完善評(píng)估體系，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性；動(dòng)態(tài)化精準(zhǔn)化追蹤風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)做到“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”；建立健全評(píng)估結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，避免評(píng)估報(bào)告“束之高閣”。

一、城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐探索

（一）探索意義

我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中國(guó)化的一個(gè)具體實(shí)踐范疇，具有世界城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一般性特征，同時(shí)又是一種有著特定內(nèi)涵背景與現(xiàn)實(shí)要求的舉措。

開展公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是我國(guó)城市對(duì)接世界先進(jìn)城市公共安全管理大趨勢(shì)的主動(dòng)作為。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，人類社會(huì)已進(jìn)入了高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期。城市更是處于“風(fēng)險(xiǎn)膠囊”之中，人口高度密集、快速流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)要素高度積聚，政治、文化及國(guó)際交往活動(dòng)頻繁，往往成為公共安全風(fēng)險(xiǎn)的重災(zāi)區(qū)。世界先進(jìn)城市是一個(gè)全面且本質(zhì)安全的城市，雖然它們的公共安全管理措施各有千秋，但將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入政府管理職能體系，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為風(fēng)險(xiǎn)管理的第一道防線和核心分析框架[1]卻是共同選擇。英國(guó)倫敦、日本東京、美國(guó)紐約等國(guó)際化大都市結(jié)合各自的市情，建立了各具特色的城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，[2]其常態(tài)運(yùn)作效用顯著。我國(guó)城市正在朝著“安全發(fā)展示范城市”這一目標(biāo)努力，然而，城市公共安全領(lǐng)域仍存在著諸多不安全的因素，屢屢發(fā)生重大安全事件。這些事件暴露了在公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上存在的諸多問題。開展公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，正是基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估發(fā)展趨勢(shì)的前瞻預(yù)判，因勢(shì)而謀，順勢(shì)而為。

開展公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是城市政府落實(shí)國(guó)家法律規(guī)定，履行政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的根本要求。中央從國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，強(qiáng)調(diào)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性及迫切性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作了明確部署。2007年11月施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第5條規(guī)定“國(guó)家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行綜合性評(píng)估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響”。第20條要求“省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)特別重大、重大突發(fā)事件的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。這就需要城市政府對(duì)照中央的新要求，找出城市政府職能存在的短板，拿出有效舉措，力爭(zhēng)有所突破。

（二）探索概貌

一些城市對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行了積極實(shí)踐并取得了一定經(jīng)驗(yàn)，探索主要從五個(gè)方面展開。

一是專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一些城市早在上個(gè)世紀(jì)90年代就組織專業(yè)團(tuán)隊(duì)或第三方機(jī)構(gòu)對(duì)城市安全進(jìn)行專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（如火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)）。近年來主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域。其一是社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2009～2011年，上海市民政局探索建立上海市社區(qū)綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，包括社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的開發(fā)以及社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)地圖的繪制兩部分。社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的開發(fā)主要包括社區(qū)脆弱性評(píng)估、社區(qū)致災(zāi)因子評(píng)估以及社區(qū)減災(zāi)能力評(píng)價(jià)三部分。社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)地圖包括五類內(nèi)容：危險(xiǎn)源、重要區(qū)域、脆弱性區(qū)域、安全場(chǎng)所以及應(yīng)對(duì)措施。[3]其二是安全生產(chǎn)領(lǐng)域。天津港“8·12”爆炸事故后，2015年11月濱海新區(qū)啟動(dòng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2016年8月完成全區(qū)城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，形成濱海新區(qū)《城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》《城市安全風(fēng)險(xiǎn)電子地圖》以及多套方案。《城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》主要對(duì)濱海新區(qū)的危險(xiǎn)化學(xué)品工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)單元、危險(xiǎn)品運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)單元、人員密集場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)單元、其他風(fēng)險(xiǎn)單元等4大類35小類的城市安全風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行了定性定量分析，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行了分級(jí)，評(píng)估了各區(qū)域中各類安全風(fēng)險(xiǎn)的安全分布。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，制作形成了《濱海新區(qū)城市安全風(fēng)險(xiǎn)電子地圖》，將各類、各級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)源繪制在一張電子地圖上。廣州市安監(jiān)局歷時(shí)1年時(shí)間于2016年6月完成《廣州城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，這是全國(guó)范圍內(nèi)首次針對(duì)城市級(jí)別安全生產(chǎn)全領(lǐng)域開展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。評(píng)估將廣州市的城市安全單元分解為工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)單元、城市人員密集場(chǎng)所單元、城市公共設(shè)施單元等3類風(fēng)險(xiǎn)單元，34種風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分級(jí)，辨識(shí)出各種風(fēng)險(xiǎn)源中的一級(jí)特別高風(fēng)險(xiǎn)單元和二級(jí)高風(fēng)險(xiǎn)單元，并采用科學(xué)的方法評(píng)估了廣州市城市整體和各區(qū)的安全風(fēng)險(xiǎn)水平，明晰了重大事故風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成，并繪制了廣州市城市安全風(fēng)險(xiǎn)地圖。

二是大型公共活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一種有效的管理手段，在最近幾年我國(guó)大型公共活動(dòng)中得到了廣泛運(yùn)用。2008年北京奧運(yùn)會(huì)首次引入了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，形成了73份風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。[4]北京奧組會(huì)依據(jù)這些風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，構(gòu)成了多層次、全方位的“五個(gè)一”（一個(gè)根本、一個(gè)原則、一個(gè)機(jī)制、一個(gè)保障、一個(gè)關(guān)鍵）的奧運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。2010年上海世博會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[5]也卓有成效。評(píng)估分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全和新聞管理五大類，每一大類都內(nèi)含若干小類。專業(yè)管理部門根據(jù)自身的職責(zé)范圍，開展專項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估。例如，上海氣象局完成了《上海世博會(huì)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)初始評(píng)估報(bào)告》《上海世博會(huì)惡劣天氣風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》《世博軸陽光谷氣象災(zāi)害安全評(píng)估報(bào)告》《上海世博會(huì)開幕式惡劣天氣風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，為相關(guān)部門及時(shí)整改提供依據(jù)。

2011年第26屆世界大學(xué)生夏季運(yùn)動(dòng)會(huì)在深圳市舉辦。按照統(tǒng)一部署，各區(qū)、各部門和單位針對(duì)轄區(qū)和工作領(lǐng)域范圍內(nèi)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面排查，分析評(píng)估。深圳市氣象部門全面開展氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。大運(yùn)會(huì)主賽區(qū)龍崗賽區(qū)委員會(huì)組織專門的科研學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)賽區(qū)內(nèi)各類風(fēng)險(xiǎn)和重大危險(xiǎn)源（點(diǎn)）進(jìn)行了全面調(diào)查和深入分析，對(duì)可能發(fā)生的30種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，完成了《龍崗賽區(qū)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》。醫(yī)療衛(wèi)生指揮部形成《大運(yùn)會(huì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)報(bào)告》。其他專項(xiàng)指揮部和賽區(qū)均開展了風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估工作，為總指揮部的決策提供了有力支持。[6]

三是重大工程、重大決策和重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2004年漢源事件發(fā)生后，四川省遂寧市于次年在全國(guó)率先探索率先建立重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。2007年4月，中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組決定在全國(guó)推廣遂寧經(jīng)驗(yàn)。隨后，很多城市把重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度建設(shè)引入維穩(wěn)工作中，在組織領(lǐng)導(dǎo)體制、評(píng)估內(nèi)容和流程等方面具有不同的特色，形成了不同特點(diǎn)的評(píng)估模式。

四是中德災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理合作項(xiàng)目試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。國(guó)家行政學(xué)院和有關(guān)地方政府通過項(xiàng)目試點(diǎn)，引入了德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中的先進(jìn)做法，并且將國(guó)外經(jīng)驗(yàn)本土化，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估參數(shù)體系、各參數(shù)臨界值設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性判定到風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖標(biāo)繪，形成了一整套適應(yīng)試點(diǎn)地的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。公共風(fēng)險(xiǎn)治理與預(yù)案優(yōu)化子項(xiàng)目于2010年12月在重慶市九龍坡區(qū)啟動(dòng)，九龍坡區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)自然災(zāi)害類、事故災(zāi)害難的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、危險(xiǎn)源進(jìn)行全面排查、識(shí)別和登記。[7]另一個(gè)子項(xiàng)目于2011年10月在深圳市寶安區(qū)啟動(dòng)，形成了寶安區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型。該模型將整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理流程有機(jī)串聯(lián)起來，而且在風(fēng)險(xiǎn)損害計(jì)量中充分考慮各類影響，創(chuàng)新提出風(fēng)險(xiǎn)值和風(fēng)險(xiǎn)圖譜概念。[8]

五是城市全區(qū)域全類別的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2012年10月，深圳啟動(dòng)全市公共安全評(píng)估，成為我國(guó)最早開展城市公共安全評(píng)估的地區(qū)。市應(yīng)急辦組織四家專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)全市自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等公共安全領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)估，于2013年4月完成了各類別評(píng)估報(bào)告、《城市公共安全白皮書》的編制工作。[9]對(duì)識(shí)別出的每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，綜合分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重性，對(duì)照風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖，評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，確定風(fēng)險(xiǎn)大小。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，由低到高分為低等級(jí)、中等級(jí)、高等級(jí)、極高等級(jí)4個(gè)等級(jí)。評(píng)估結(jié)果是共識(shí)別公共安全風(fēng)險(xiǎn)源138項(xiàng)，其中，中低等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)87項(xiàng)，高等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)46項(xiàng)，極高等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)5項(xiàng)，全市公共安全總體風(fēng)險(xiǎn)為中等偏高水平，在洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、火災(zāi)事故、交通事故、生產(chǎn)安全事故、群體性事件等方面，面臨較高風(fēng)險(xiǎn)。

二、城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)難題

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺少頂層設(shè)計(jì)，準(zhǔn)備工作不到位

由于我國(guó)城市公共安全管理的重點(diǎn)在于應(yīng)急管理，導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，僅將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為應(yīng)急管理的一種手段，沒有從城市公共安全管理戰(zhàn)略高度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行統(tǒng)一謀劃和系統(tǒng)化設(shè)計(jì)。

一是基礎(chǔ)理論研究供給不足。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究還在探索階段，沒有提出一套成熟的理論框架，尤其是通過經(jīng)驗(yàn)研究的方式展現(xiàn)評(píng)估機(jī)制在理論和實(shí)踐兩方面存在問題的研究還比較少，缺少能夠進(jìn)入政府決策的應(yīng)用性、實(shí)戰(zhàn)性的成果。開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的城市很少組織專門的課題研究，評(píng)估缺乏科學(xué)系統(tǒng)的理論支撐和指導(dǎo)，評(píng)估原則、評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估模型、評(píng)估依據(jù)、評(píng)估技術(shù)與方法、評(píng)估程序等沒有規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

二是制度供給不足。我國(guó)還沒有出臺(tái)一部公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律法規(guī)，只是在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《安全生產(chǎn)法》等法律的個(gè)別條文中有所涉及。城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只是政府系統(tǒng)內(nèi)部的工作指導(dǎo)類的規(guī)則制度，并非由立法機(jī)關(guān)等部門制定的正式法律法規(guī)。

三是人才供給不足。政府部門自身力量并不足以開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的人員大多數(shù)是臨時(shí)抽調(diào)的，不具有專業(yè)背景。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)培訓(xùn)少方式單一，政府部門工作人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)了解不深、流程不熟，難以滿足評(píng)估需求。特別是培訓(xùn)內(nèi)容主要講評(píng)估怎么操作、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分?jǐn)?shù)怎么劃定等技術(shù)性問題，評(píng)估的理論依據(jù)很少涉及，很多評(píng)估工作者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)在邏輯與學(xué)理基礎(chǔ)缺乏必要的認(rèn)識(shí)，在實(shí)際評(píng)估中“知其然而不知其所以然”，容易造成評(píng)估的盲目性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體單一，落實(shí)“政府主導(dǎo)、專業(yè)評(píng)估、公眾參與”原則不嚴(yán)

一是出現(xiàn)了評(píng)估的決策者與實(shí)施者合二為一的現(xiàn)象。安全評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組、市應(yīng)急辦、相關(guān)職能部門和各區(qū)政府主導(dǎo)和掌控整個(gè)評(píng)估，既負(fù)責(zé)提出評(píng)估動(dòng)議，也負(fù)責(zé)召集專家學(xué)者和基層代表參與評(píng)估，難免會(huì)將自己的傾向性意見滲透其中，使評(píng)估陷入“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”窘境，必然影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性、中立性。

二是專業(yè)團(tuán)隊(duì)和專業(yè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和客觀性不夠。牽頭開展專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的是由市應(yīng)急委、安委會(huì)各成員單位的各類專家、專業(yè)人員為骨干組成評(píng)估隊(duì)伍，他們來自體制內(nèi)，存在著附和政府決策的可能性。通過政府采購的方式，引入了專業(yè)機(jī)構(gòu)，但它們的評(píng)估經(jīng)費(fèi)來源于政府，主要利用相關(guān)部門和各區(qū)的各類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，只是對(duì)存在空白和模糊的領(lǐng)域和區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)研和評(píng)估。

三是公眾的角色只是被動(dòng)的意見的收集對(duì)象，而不是主動(dòng)的評(píng)估參與者。政府部門通過政府網(wǎng)站和新聞媒體，公開征集深圳市公共安全評(píng)估和公共安全體系的建設(shè)意見和建議。然而這種方式過于簡(jiǎn)單，沒有多途徑、多渠道廣泛征求意見，公眾對(duì)評(píng)估結(jié)果的影響力極為有限。評(píng)估報(bào)告沒有公開供公眾和媒體查詢，公眾只能從報(bào)紙電視等媒介了解到的評(píng)估結(jié)果信息往往是零星的、不及時(shí)的、不完整的、不連續(xù)的。政府對(duì)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用情況的公開就更少了。

（三）評(píng)估體系不完善，影響了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性

一是評(píng)估方法的局限性。中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《風(fēng)險(xiǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)》（標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)：GB/T27921-2011）中列出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)共有31種，有定量的、半定量的、定性的及其組合。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所采用的方法以宏觀定性為主，具體有比較分析法、專家打分法、風(fēng)險(xiǎn)矩陣法。專家打分法依靠專家的主觀判斷，會(huì)因?qū)＜覍I(yè)背景、工作經(jīng)驗(yàn)的不同以及對(duì)自己研究領(lǐng)域內(nèi)容特別的關(guān)注，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)判斷的偏移和評(píng)估結(jié)果的偏倚。風(fēng)險(xiǎn)矩陣法雖通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生的概率和影響程度進(jìn)行量化評(píng)分，使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從定性分析轉(zhuǎn)向半定量分析，但對(duì)事件發(fā)生可能性及影響因素的定量分級(jí)仍為經(jīng)驗(yàn)性判斷，分級(jí)缺少量化指標(biāo)。這些方法與定量分析相比雖然簡(jiǎn)單且易于操作，但卻影響到評(píng)估結(jié)果的精確度。

二是沒有建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。由于影響城市公共安全因素的不確定性和復(fù)雜性，對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)選取與設(shè)置、評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重衡量確實(shí)有難度，但這并不意味著不需要建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。一些城市雖然統(tǒng)一了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)路線、風(fēng)險(xiǎn)確定的基本方法，但沒有建立統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估模型，這勢(shì)必影響對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)精度，使評(píng)估結(jié)果難以具有可預(yù)測(cè)性與權(quán)威性。

（四）評(píng)估有空白

一是城市的重大風(fēng)險(xiǎn)源沒有納入評(píng)估范圍。最大的風(fēng)險(xiǎn)就是不知道風(fēng)險(xiǎn)，深圳光明“12·20”滑坡事故印證了這句話。深圳的淤泥渣土臨時(shí)受納場(chǎng)成了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“漏網(wǎng)之魚”，說明沒有做到“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”，導(dǎo)致在決策方案中沒有考慮采取有效措施予以防控。

二是忽視風(fēng)險(xiǎn)變化。每年由于內(nèi)外部環(huán)境的變化，城市風(fēng)險(xiǎn)是流動(dòng)的，舊風(fēng)險(xiǎn)消失了，新風(fēng)險(xiǎn)卻出現(xiàn)了。因此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并不是一個(gè)線性的過程，而是根據(jù)情形不斷改變，不可以一評(píng)了之。但很多城市政府由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)捕獲機(jī)制，對(duì)新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)變化，忽視了動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與跟蹤評(píng)估。

（五）把控評(píng)估的“結(jié)果導(dǎo)向”不牢，評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用“虛化空轉(zhuǎn)”

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只是一種管理手段，其目的和價(jià)值不僅要發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，而且要建立機(jī)制，制定風(fēng)險(xiǎn)減緩的決策和措施，[12]有效控制、化解風(fēng)險(xiǎn)。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在這方面存在的缺陷有：評(píng)估中落實(shí)防范、化解和處置措施的牽頭部門和配合部門仍不明確，容易造成評(píng)估后的防范化解和動(dòng)態(tài)跟蹤等工作難以有效落實(shí)；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是制定應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)和依據(jù)，然而，應(yīng)急預(yù)案并沒有按照評(píng)估結(jié)果進(jìn)行修訂；分析和開發(fā)利用不夠，評(píng)估的功能作用難以發(fā)揮。

三、完善城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)策建議

為解決城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中出現(xiàn)的上述問題，我們提出以下幾點(diǎn)對(duì)策性建議。

（一）深化認(rèn)識(shí)，筑牢城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“地基”

城市政府要從落實(shí)“安全第一，預(yù)防為主”原則的高度來認(rèn)識(shí)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的戰(zhàn)略地位，增強(qiáng)打牢城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估“地基”的內(nèi)生動(dòng)力。

一是加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估持續(xù)、健康發(fā)展提供理論保障。加快對(duì)國(guó)外先進(jìn)評(píng)估理論、方法的吸收和消化。在借鑒國(guó)外先進(jìn)理論、方法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建中國(guó)城市特色的公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論體系。城市政府應(yīng)該通過政策扶持、課題扶持等手段引導(dǎo)城市的學(xué)術(shù)力量進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域，對(duì)發(fā)表的基礎(chǔ)理論和方法研究成果給予獎(jiǎng)勵(lì)。

二是完善法律法規(guī)體系，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估持續(xù)、健康發(fā)展提供制度保障。城市政府要依據(jù)國(guó)家公共安全法制的要求，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的特點(diǎn)，適時(shí)把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一行政行為逐步上升為法規(guī)，同時(shí)頒布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估配套文件，規(guī)范評(píng)估事項(xiàng)、主體、指標(biāo)內(nèi)容、流程、結(jié)果運(yùn)用及責(zé)任認(rèn)定等具體的環(huán)節(jié)與內(nèi)容，形成完整的制度框架。

三是盡快健全教育和培訓(xùn)體系，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估持續(xù)、健康發(fā)展提供人才保障。在城市高校設(shè)立專門的“城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)科技評(píng)估”專業(yè)，鼓勵(lì)高校、科研院所培養(yǎng)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的高層次人才。城市黨校和行政學(xué)院把城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一門主要課程來建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，讓干部自覺把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一種重要的工作方法和工作技能。

（二）實(shí)行“開放透明”評(píng)估，將一元主導(dǎo)的行政化評(píng)估轉(zhuǎn)型升級(jí)為多元化評(píng)估

一是建立一個(gè)良好的協(xié)同評(píng)估模式。建立決策與評(píng)估職能相分離制度，保證評(píng)估的獨(dú)立性、客觀性。城市政府要破除“一元評(píng)估”思維，改善評(píng)估的開放性，通過制定相應(yīng)的政策措施，引導(dǎo)公眾和專業(yè)機(jī)構(gòu)有序參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和提供評(píng)估服務(wù)，讓更多的社會(huì)主體進(jìn)入評(píng)估體系。

二是提高專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的公信力。一方面，專業(yè)機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持公共利益最大化的價(jià)值取向，加強(qiáng)行業(yè)自律，增強(qiáng)評(píng)估的責(zé)任心和使命感，使評(píng)估不受自身利益和政府利益的驅(qū)使。另一方面，政府要加強(qiáng)對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，建立針對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的“黑名單制度”，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，將不能勝任的評(píng)估機(jī)構(gòu)納入黑名單，通過淘汰機(jī)制凈化第三方評(píng)估環(huán)境。

三是以完善的法律制度提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的透明度，避免吸納公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的隨意性與主觀選擇性。從評(píng)估的目標(biāo)規(guī)劃、指標(biāo)設(shè)計(jì)、實(shí)際評(píng)估，到結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)和過程中的公眾參與，都要科學(xué)規(guī)范一系列制度化的程序，最大限度地讓公眾真正參與評(píng)估，充分保障公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。遵循“公開是原則、不公開是例外”的原則，開展精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)溝通，除不宜公開的敏感信息外，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告通過本區(qū)域內(nèi)的主流電視臺(tái)、報(bào)社和廣播電臺(tái)配合政府門戶網(wǎng)站發(fā)布消息，并且在公示日期范圍內(nèi)多時(shí)段、多頻率地重復(fù)發(fā)布，以達(dá)到公眾充分知曉的目的，確保在“陽光”下防范和糾正評(píng)估中可能出現(xiàn)的偏見或錯(cuò)誤。

（三）完善評(píng)估體系，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性

一是積極探索風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)空間異質(zhì)性、綜合性，注重多重風(fēng)險(xiǎn)的分析。因此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法應(yīng)堅(jiān)持定量分析與定性分析相結(jié)合的原則，綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析、分析流程圖、數(shù)學(xué)建型、情景構(gòu)建等方法，對(duì)城市可能承受的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和計(jì)算。充分運(yùn)用無線通訊技術(shù)（GPRS）、地理信息技術(shù)（GIS）、數(shù)據(jù)庫技術(shù)等信息技術(shù)，開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具，將可規(guī)范化的內(nèi)容如評(píng)估表格、評(píng)估要素、評(píng)估流程、評(píng)估模型等，開發(fā)形成輔助評(píng)估框架或評(píng)估工具，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量。

二是構(gòu)建“雙維度”指標(biāo)體系。目前在國(guó)際上有三種主要的公共安全評(píng)價(jià)框架：?jiǎn)渭兡芰υu(píng)價(jià)、單純脆弱性評(píng)價(jià)、能力與脆弱性綜合評(píng)價(jià)。[10]城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及到多種類型的事件事故，同時(shí)還體現(xiàn)了城市系統(tǒng)對(duì)突發(fā)狀況做出的反應(yīng)。所以在構(gòu)建城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，需要從公共安全涉及領(lǐng)域與影響兩個(gè)維度綜合考慮。領(lǐng)域維度方面采用公共安全突發(fā)事件的分類方法，將其分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全，每一類又分若干種。影響維度細(xì)分脆弱性與能力兩個(gè)方面。脆弱性評(píng)估是針對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對(duì)致災(zāi)因子的敏感（反映）程度。能力評(píng)估指可能受到危害的城市系統(tǒng)，通過抵御或變革，從而在職能和結(jié)構(gòu)上達(dá)到或保持可接受水平的適應(yīng)水平。分別從上述兩個(gè)維度上對(duì)城市公共安全指標(biāo)進(jìn)行篩選，得到一套有可操作性、針對(duì)性強(qiáng)的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。

（四）動(dòng)態(tài)化精準(zhǔn)化追蹤風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)做到“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”

一是開展詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全面性。全面開展城市風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、危險(xiǎn)源的普查工作，對(duì)所有可能影響城市公共安全的風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)類型、可能危害、發(fā)生概率、影響范圍等做到“情況清、底數(shù)明”，防止“想不到”的問題引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)。整合各類信息資源，完善城市隱患、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，編制城市安全風(fēng)險(xiǎn)清單，繪制城市安全風(fēng)險(xiǎn)分布電子地圖，為城市安全決策提供可靠的信息支持。

二是追蹤識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，確保評(píng)估的前瞻性。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅是對(duì)已知風(fēng)險(xiǎn)的分析，更重要的是要前瞻性地考察風(fēng)險(xiǎn)的變化趨勢(shì)以及可能出現(xiàn)的新的風(fēng)險(xiǎn)類別和性質(zhì)。[11]要根據(jù)城市最新形勢(shì)發(fā)展變化，不斷查找公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的空白，組織專業(yè)機(jī)構(gòu)定期、不定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并使之成為政府的常規(guī)管理職能，每年編制和公布《風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)》，及時(shí)反饋風(fēng)險(xiǎn)變化的信息，持續(xù)優(yōu)化改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（五）建立健全評(píng)估結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，避免評(píng)估報(bào)告“束之高閣”

一是將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制擢升為一種城市公共安全管理治道變革的重要工具。這就需要我們以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為契機(jī)，著眼于政府治理方式創(chuàng)新，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，助推一種以風(fēng)險(xiǎn)防范為核心的新的治理范式的形成。[12]這種新的治理范式，化過程控制為結(jié)果導(dǎo)向，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估融入城市公共安全管理乃至政府決策科學(xué)化、民主化、法治化建設(shè)的各項(xiàng)舉措中，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制真正成為政府自我糾錯(cuò)的倒逼機(jī)制。

二是選擇適當(dāng)?shù)募夹g(shù)處置風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)薄弱評(píng)估結(jié)果，選擇風(fēng)險(xiǎn)處置的辦法。風(fēng)險(xiǎn)處置的4T策略主要包括風(fēng)險(xiǎn)保留、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。[13]根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，采取不同的策略，“一風(fēng)險(xiǎn)一策”或多措并舉，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)本兼治。

三是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)急預(yù)案要緊密銜接聯(lián)動(dòng)。應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)與風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)形成前后對(duì)應(yīng)的邏輯關(guān)系，要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)確定哪些是不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)篩選出的不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，再根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)源的大小及城市的現(xiàn)實(shí)條件，建立起點(diǎn)、線、面相結(jié)合的預(yù)案體系，提高應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和操作性。

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責(zé)任編輯：王 縉