政治極化與政治遺產(chǎn)

劉輝

理解奧巴馬的政治遺產(chǎn)，除國內(nèi)具體政策、外交及軍事安全等視角外，美國制衡性政治制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯悖論同樣是重要的切入點(diǎn)，而且也是導(dǎo)致美國政治極化的根本原因所在。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2016.12.004

隨著美國總統(tǒng)巴拉克· 侯賽因·奧巴馬2017年1月20日離任臨近，回顧政治極化條件下奧巴馬治國理政過程，分析其政治遺產(chǎn)對美國未來政治發(fā)展的影響具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

美國政治極化為何發(fā)生？

奧巴馬執(zhí)政時(shí)期的政治極化及其持續(xù)加劇，與美國制衡性政治制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作層面的內(nèi)在矛盾密不可分。從設(shè)計(jì)層面看，以憲法為核心內(nèi)容的制度設(shè)計(jì)凸顯著權(quán)利本位、分權(quán)制衡的特點(diǎn)。在防止了統(tǒng)治階級內(nèi)部特定集團(tuán)或其成員全面壟斷政治的同時(shí)，極大地增加了政治妥協(xié)的困難。

從制度運(yùn)作層面講，由于憲法原則表述抽象含混，制憲時(shí)期被排斥在政治過程之外的利益集團(tuán)有可能依據(jù)力量對比變化，通過賦予憲法條文新的含義爭取進(jìn)入政治過程[1]。在被納入政治過程的利益集團(tuán)大量增加后，訴求各異且變動(dòng)不居的利益集團(tuán)間達(dá)成妥協(xié)更為困難。因此，堅(jiān)守“自由主義是自由保守的自由，保守主義是保守自由的保守”的政治底線[2]成為保證政治制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。持續(xù)擺脫資源稀缺的市場魔咒，在法律上確保每一社會成員具有可預(yù)期、可操作的“股東”身份又成為堅(jiān)守政治底線的條件。

歷史上，通過對印第安人的排斥與屠殺，北美殖民地獲得了“無盡”的土地供應(yīng)。通過契約式治理方式，大量種族、文化、宗教信仰各異的歐洲商業(yè)移民[3]在拓殖北美過程中獲得了“股東”地位。立國迄今的240年內(nèi)，美國通過購買領(lǐng)土、對外戰(zhàn)爭、排斥與屠殺印第安人、南北內(nèi)戰(zhàn)和參加第一、二次世界大戰(zhàn)，持續(xù)擺脫了市場魔咒；通過進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)、“新政”和民權(quán)運(yùn)動(dòng)，改革了制衡性政治制度，通過推行國家干預(yù)與福利國家政策，緩和了“股東”間資源分配的緊張關(guān)系。勞工、婦女、黑人及其他少數(shù)族裔得到了“完全的”“股東”資格，進(jìn)入了政治過程。二戰(zhàn)后美國依靠制度性霸權(quán)攫取了“超額”的外部資源，以高于其他國家的資本收益、勞動(dòng)力市場雇用價(jià)格和社會福利等多種形式，將豐厚的霸權(quán)紅利“派發(fā)”給全體“股東”，更“完美”地緩解了“股東”間資源分配的緊張關(guān)系。因此，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)美國的制度設(shè)計(jì)為國內(nèi)各政治勢力達(dá)成妥協(xié)創(chuàng)造了前提條件。

相反，一旦綜合實(shí)力相對衰落，攫取能力無法滿足擺脫市場魔咒、保持紅利派發(fā)不斷增長的預(yù)期，股東間資源分配關(guān)系緊張，“完全的”“股東”身份兌現(xiàn)困難時(shí)，美國政治制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作內(nèi)在矛盾埋下的政治極化種子就會被激活，達(dá)成妥協(xié)的政治底線難以堅(jiān)守，制衡性政治制度運(yùn)轉(zhuǎn)就會陷入困境，為此進(jìn)行改革反而加劇政治“極化”的可能性就會大大增加。

美國政治極化與

奧巴馬的治國理政

“新政”執(zhí)行至20世紀(jì)70年代末，現(xiàn)代自由主義造成的社會弊端和冷戰(zhàn)中居于守勢這兩大因素，刺激了古典自由主義重返政治主流。式微的現(xiàn)代自由主義被迫以“第三條道路”為標(biāo)榜贏得執(zhí)政，在古典自由主義被擠壓了政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的操作空間后，新保守主義通過直接靠攏社會文化領(lǐng)域的基督教右翼保守派，實(shí)現(xiàn)了小布什的八年任期和意識形態(tài)的繼續(xù)右傾。伴隨全球化與新興市場國家崛起，伊拉克、阿富汗戰(zhàn)爭侵蝕了美國霸權(quán)的掌控能力；而通過轉(zhuǎn)換競爭領(lǐng)域，保持全面領(lǐng)先地位的“顛覆性創(chuàng)新”發(fā)揮作用的周期與擺脫政治“極化”的努力未能同步，導(dǎo)致美國擺脫市場魔咒難度加大，保守主義勢力消除自由主義弊端的努力與自由主義治理的既成局面發(fā)生碰撞，在這些綜合因素作用下，當(dāng)奧巴馬試圖通過“變革”，實(shí)現(xiàn)自由主義意識形態(tài)范疇內(nèi)左轉(zhuǎn)“糾偏”和緩和政治極化時(shí)，他采取的措施，如圍繞著施政所必須的財(cái)政投入優(yōu)先次序安排、稅收增減幅度調(diào)整所展開的博弈，便加劇了政治極化。具體體現(xiàn)為以下特點(diǎn)。

一、極化弱化了奧巴馬施政效果

首先，在理念上，奧巴馬“變革”匡正了自由放任與小政府取向，摒棄了“人人靠自己、（通過）自由市場讓一部分人富起來后便會惠及其他人”的“破舊哲學(xué)”；認(rèn)為美國“面臨的問題不是政府太大或是太小，而是政府是否有效；（反對）國家僅施惠于富裕者……（要求）為每一位愿意致富的人提供機(jī)會……（以建立）可靠的共同富裕之路?！盵4]雖然，對自由放任理念的匡正并未否定自由市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，但因涉及利益再分配的優(yōu)先次序取向而成為八年政爭的肇始。

其次，在政策上，面對始于2007年的危機(jī)與兩場對外戰(zhàn)爭引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會問題，奧巴馬八年中實(shí)施了堪比羅斯?！靶抡钡氖┱结?，包括：通過制定《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》強(qiáng)化領(lǐng)先世界的“顛覆性創(chuàng)新”能力，以開辟經(jīng)濟(jì)增長新領(lǐng)域，“卸載”追趕型國家競爭力；通過發(fā)展依靠制度性霸權(quán)攫取“超額”外部資源，擺脫市場魔咒的能力，如推進(jìn)TPP談判、批準(zhǔn)進(jìn)程；通過增加富人稅負(fù)，降低中產(chǎn)階級納稅額度，向社會下層增加福利緩和資源分配的緊張關(guān)系，如醫(yī)療保障法案；并試圖通過移民制度改革賦予非法移民“完全的”“股東”資格等各項(xiàng)政策，如“夢想法案”；以標(biāo)本兼治、重建經(jīng)濟(jì)長期持久增長基礎(chǔ)、兼顧社會公平。[5]但為實(shí)施這些措施進(jìn)行必要的財(cái)政投入優(yōu)先次序與稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整時(shí)，無可避免地涉及利益再分配而招致了既得利益者的強(qiáng)烈反彈。

例如，奧巴馬將始于2007年的危機(jī)視為長期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性失衡的結(jié)果。第一任期伊始便迅速安排了七項(xiàng)短期刺激措施和加強(qiáng)金融監(jiān)管、新能源戰(zhàn)略、出口倍增計(jì)劃三項(xiàng)長期政策。民主、共和兩黨雖然一致承認(rèn)經(jīng)濟(jì)刺激措施的必要，但后者更相信市場對效率與公平的調(diào)節(jié)作用；主張減稅，反對實(shí)行大規(guī)模社會福利，反對向高收入者增稅以促進(jìn)社會公正。因此，奧巴馬第一任期內(nèi)所有獲得通過的重要經(jīng)濟(jì)法案，均是黨派劃線的投票結(jié)果。即使在最急迫的《美國恢復(fù)與再投資法案》審議過程中，共和黨眾議員無一人投票贊成，參議院僅有三名共和黨人投了贊成票。而更為激烈的利益博弈，導(dǎo)致2011年8 月1日標(biāo)準(zhǔn)普爾因兩黨就主權(quán)債務(wù)上限爭議調(diào)低了美國主權(quán)信用評級，隨后的2012年又出現(xiàn)了財(cái)政斷崖。第一任期之初，依靠本黨對第111屆國會兩院的掌控而獲得通過的醫(yī)保法案，通過訴訟拖延至第二任期得以保留，卻因撥款爭議遭到事實(shí)上的擱置。政治博弈因此弱化了政策落實(shí)效果，降低了受惠者的獲得感。

二、極化強(qiáng)化了美國政治制度的“否決政體”色彩，加劇了取得共識的困難，阻撓了奧巴馬兌現(xiàn)全部變革目標(biāo)

反對勢力依托憲法制度性規(guī)定，成功地阻止了奧巴馬對“變革”的“壟斷”，造成其政策出臺困難。與政策效果滯后、結(jié)構(gòu)調(diào)整艱難和經(jīng)濟(jì)無包容增長相伴隨，受益/損者們被進(jìn)一步推向意識形態(tài)光譜的兩極。

首先，在“否決政體”的強(qiáng)大作用下，奧巴馬無力推進(jìn)次要施政目標(biāo)，守護(hù)既有政治遺產(chǎn)成為第二任期內(nèi)主要任務(wù)。由于觸犯了既得利益者卻未滿足受益者的預(yù)期，奧巴馬腹背受敵。隨著2009年2月“茶黨”和2011年2月占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)，民主黨2010—2014年先后失去眾參兩院。政治資源枯竭的奧巴馬已無力為次要施政目標(biāo)凝聚起政治共識。滿足反對勢力強(qiáng)行捆綁附加議案的要求，用以交換醫(yī)保法案獲得財(cái)政撥款；采用總統(tǒng)行政命令規(guī)避國會審議的方式，兌現(xiàn)在控槍、移民政策改革、減少溫室氣體排放、推進(jìn)清潔能源計(jì)劃等議題上的承諾，成為奧巴馬第二任期的主要行為方式。從結(jié)果看，此舉對于奧巴馬鞏固政治遺產(chǎn)、兌現(xiàn)競選承諾有效卻有限。例如，《清潔能源法案》被最高法院裁定暫緩實(shí)行后，奧巴馬以簽署行政協(xié)議的方式于2016年9月4日，在G20 峰會上向聯(lián)合國遞交了批準(zhǔn)文書。行政協(xié)定避免了國會掣肘，但是履行協(xié)定所涉及的法律卻必須獲得國會的批準(zhǔn)。同樣，為保持美國優(yōu)先地位、排斥競爭對手而發(fā)起的TPP由于遭到包括本黨勢力的廣泛反對，亦難逃流產(chǎn)命運(yùn)。此外，針對同性婚姻合法化的支持也只能以大批任用同性戀人士的謹(jǐn)慎方式順勢而為。[6]可見，在“否決政體”強(qiáng)大壓力下，奧巴馬任期結(jié)束時(shí)，其政績清單已無圓滿的可能。

其次，極化將政治訴求推向極端，形成了黨際斗爭與黨內(nèi)斗爭交叉共存的政治碎片化。在2011年提高債務(wù)上限法案的審議過程中，奧巴馬爭取了共和黨溫和派的支持，然而，在2010年中期選舉后進(jìn)入眾議院的“茶黨”成員干擾下，共和黨的行動(dòng)還要受到準(zhǔn)第三方“茶黨”掣肘。政治碎片化迫使奧巴馬不得不動(dòng)用“2011預(yù)算控制法案”……“逾期債務(wù)上限將自動(dòng)調(diào)高”[7]的規(guī)定強(qiáng)行過關(guān)。又如，為改善基礎(chǔ)設(shè)施，奧巴馬力主加快高速鐵路建設(shè)，加州地方利益集團(tuán)率先表示反對，使其在結(jié)束任期前無法如愿，在此過程中，同樣不乏本黨地方勢力臺前幕后活動(dòng)的身影。

奧巴馬政治遺產(chǎn)

與美國政治未來

卸任之際，奧巴馬留給美國的政治遺產(chǎn)尚算豐厚。奧巴馬“新政”基本兌現(xiàn)了兩次競選中的承諾，實(shí)現(xiàn)了持續(xù)緩慢的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇[8]。至2015年底失業(yè)率甚至降低到2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前的水平，經(jīng)濟(jì)狀況在主要發(fā)達(dá)國家中首屈一指。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新“顛覆性創(chuàng)新”周期未能到來之前，美國在高端制造、清潔能源、信息技術(shù)、生命科學(xué)、氣候變化等重點(diǎn)領(lǐng)域仍取得了系列性突破，得以繼續(xù)在全球范圍內(nèi)搶占高科技前沿，保持了國家競爭力。[9]經(jīng)司法裁決保留的醫(yī)保法案（《患者保護(hù)與平價(jià)醫(yī)療法案》）和暫時(shí)被凍結(jié)的移民法案，象征性地緩和了利益分配矛盾（如《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》），同性婚姻合法化不確定的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了社會文化領(lǐng)域多元主義的新突破。然而，奧巴馬上述政治遺產(chǎn)在緩解美國社會矛盾的同時(shí)，同樣在兩個(gè)方面影響著未來政治的走向。

一、奧氏的政治遺產(chǎn)在短期內(nèi)將加劇美國的政治極化程度，而在中長期則有利于增強(qiáng)美國政治體制合法性

梳理奧巴馬的政治遺產(chǎn)可以發(fā)現(xiàn)，由于在兩屆任期內(nèi)未能完全兌現(xiàn)“變革”與“反衰落”承諾，奧巴馬各類施政措施帶來的政策紅利，大多為少數(shù)人享用，社會下層獲利甚少，中產(chǎn)階級不斷萎縮，貧富懸殊狀況沒有得到有效改善，獲益者與受損者的被剝奪感更為強(qiáng)烈，對于實(shí)質(zhì)性的變革訴求更迫切，致使社會政治訴求以極端民粹的形式表現(xiàn)出來。

2016年總統(tǒng)大選過程中，以桑德斯、特朗普為代表的左右兩翼民粹主義代表人物均反對全球自由貿(mào)易。其中，右翼著力抨擊高稅收和非法移民，主張減稅以及通過市場機(jī)制惠及大眾，并嚴(yán)控非法移民；而左翼集中譴責(zé)政府對資本規(guī)制與提供服務(wù)不足，主張加強(qiáng)對收入分配與再分配的政府干預(yù)，增加社會服務(wù)。與20世紀(jì)50年代以來，左右兩翼民粹主張引發(fā)的政治極化僅限于政治精英階層而不涉及一般民眾不同。隨著2009年開始的兩場社會運(yùn)動(dòng)和2016年大選中左右非建制力量的崛起，公眾的政治意識被喚醒，因此帶來的社會右傾、左傾趨勢短期內(nèi)必然加劇美國政治極化。

然而，非建制力量的民粹化政治訴求，是一種通過選舉非建制候選人，以尋找現(xiàn)行政治體制下維護(hù)民眾利益途徑的舉動(dòng)，而非否定現(xiàn)行體制。20世紀(jì)70年代以來，不斷拉大的收入分配差距和日益增加的政治正確壓力，使得民眾懷疑權(quán)力精英在原有體制下解決問題的能力，損害了美國政府治理合法性和治理能力。通過民粹主義運(yùn)動(dòng)，非建制訴求在合法政治過程中得到表達(dá)，在常規(guī)政治中得到一定程度的反映，有利于宣泄不滿情緒，平衡政治考量，進(jìn)而增進(jìn)美國政治體系的合法性。

二、作為奧巴馬政治遺產(chǎn)的伴生物，短期內(nèi)非建制力量崛起對美國國際地位造成多方面負(fù)面影響，但從長期看，非建制力量崛起，其影響是正面的

首先，奧巴馬的政治遺產(chǎn)加劇了美國的政治極化。短期內(nèi)左右兩翼非建制力量抬頭，一些國家政府和民眾會認(rèn)為美國遭遇比較嚴(yán)重的治理危機(jī)，對其國家能力產(chǎn)生一定懷疑，低估其實(shí)力和未來國際地位。

其次，此次特朗普所代表的右翼非建制力量勝選，短期內(nèi)亦會損害美國與特定國家的關(guān)系，特別不利于美國與伊斯蘭世界的關(guān)系。同時(shí)，特朗普片面強(qiáng)調(diào)美國本土利益至上，短期內(nèi)也不利于美國維護(hù)其國際同盟體系乃至世界霸權(quán)。

再次，從中長期看，隨著兩翼民粹交鋒及逐步消退，有利于外界對美國政治體系長期穩(wěn)定性和可調(diào)適性的認(rèn)知。

最后，外交領(lǐng)域的適度收縮，會將一些國際集體安全負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到其他大國身上，事實(shí)上有利于未來中期國際集體安全體系的穩(wěn)定性，有利于美國集中力量解決國內(nèi)問題。隨著其他大國在人口結(jié)構(gòu)等社會基本面問題凸顯，在人力資本等方面具有潛在優(yōu)勢的美國將在長期國際競爭中重新增強(qiáng)其地位。

結(jié) 論

擺脫資源稀缺的市場魔咒和保證公民“股東”地位是美國制衡性政治制度建立與正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件。而制度設(shè)計(jì)內(nèi)在邏輯悖論，則是導(dǎo)致美國政治極化的制度根源。通過改革、“顛覆性創(chuàng)新”和戰(zhàn)爭及霸權(quán)地位吸收外部“紅利”持續(xù)擺脫資源稀缺的市場魔咒，緩解貧富懸殊的緊張關(guān)系，又是避免政治極化的主要手段。當(dāng)美國因戰(zhàn)爭削弱了自身的霸權(quán)地位，和吸收外部“紅利”能力，“顛覆性創(chuàng)新”作用周期與政治極化發(fā)生未能同步時(shí)，緩解社會矛盾的改革反而加劇政治極化。因此，奧巴馬的政治遺產(chǎn)一方面部分解決了美國的社會問題，為國家的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了積極條件。另一方面，這些成效不能從根本上消除固有的社會矛盾加劇的政治極化現(xiàn)象。在洶涌的民粹主義浪潮下，通過政治極化沖擊后的政策調(diào)整，美國政治將回歸相對平穩(wěn)的常態(tài)，為繼續(xù)維護(hù)其世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)做好必要的準(zhǔn)備。

（作者單位：中國社會科學(xué)院美國研究所）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

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[1] 王希：《原則與妥協(xié)：美國憲法的精神與實(shí)踐》，北京：北京大學(xué)出版社，2000年版，第8—9頁。

[2] 劉軍寧：《保守主義》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1998年版，第18頁；李強(qiáng)：《自由主義》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1998年版，第4頁。

[3] 查爾斯·A.比爾德、瑪麗·R.比爾德：《美國文明的興起》（第二章“美洲13個(gè)殖民地結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的奠定”），北京：商務(wù)印書館，2010年版，第48—96頁。

[4] “President Barack Obamas Inaugural Address ， ” http：//www.whitehouse.gov/blog/inaugural-address/.

[5] National Security Strategy ， http//www.whitehouse. gov/sites/default/files/res_viewer/national_security_strategy.pdf.

[6] “同性婚姻合法化的政治制度背景及美國國內(nèi)政治影響”，《美國同性婚姻合法化進(jìn)程與國際影響》，《美國研究報(bào)告》（2016），北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年版，第246—253頁。

[7]《美國研究報(bào)告》（2012），北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第235頁。

[8] 王榮軍：“2015年的美國經(jīng)濟(jì)：增長持續(xù)，風(fēng)險(xiǎn)猶存”，《美國研究報(bào)告》（2016），北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年版，第69—87頁。

[9] 根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇《全球競爭力報(bào)告2015》對全球140個(gè)經(jīng)濟(jì)體的競爭力評估，2015年美國在上述經(jīng)濟(jì)體中的排名為第三，資料來源：https//www.ind，org/news/IMD-releases-its-2015-World-Competitiveness-Ranking.cfm.