欠發(fā)達(dá)地區(qū)專項(xiàng)建設(shè)基金管理使用調(diào)查

孫立平

由于政策性和操作性強(qiáng)、條件嚴(yán)格，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在爭取、管理和使用專項(xiàng)建設(shè)基金時(shí)面臨諸多困難

專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目基金是國家為擴(kuò)大有效投資，積極緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，解決項(xiàng)目投資及建設(shè)過程中資金到位不理想等問題，通過發(fā)行債券籌集資金，對“看得準(zhǔn)、有回報(bào)、不新增過剩產(chǎn)能的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域”直接注入項(xiàng)目資本金的投資舉措。經(jīng)過一年多的實(shí)踐，專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目基金運(yùn)作取得了明顯成效，但由于政策性和操作性強(qiáng)，條件嚴(yán)格，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在爭取、管理和使用中面臨諸多困難，應(yīng)引起高度重視。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)專項(xiàng)建設(shè)基金管理和使用存在的主要問題

一是爭取專項(xiàng)建設(shè)基金的“合力”不夠。有的地方政府負(fù)責(zé)人認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)基金雖然期限長、利率低，但總歸是要還的，大量爭取項(xiàng)目建設(shè)基金會加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，因而患得患失，瞻前顧后，失去時(shí)機(jī)，等到國家政策有變、條件嚴(yán)格時(shí)再爭取，難度就會加大。同時(shí)，由于申報(bào)時(shí)間緊、項(xiàng)目多、任務(wù)重，政、銀、企三方往往難以充分溝通，項(xiàng)目儲備嚴(yán)重不足。據(jù)參與基金申報(bào)的人員講，發(fā)達(dá)地區(qū)項(xiàng)目儲備多，前期準(zhǔn)備充分，往往一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)本子，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)申報(bào)基金項(xiàng)目儲備少，一個(gè)項(xiàng)目一張紙。此外，由于沒有相應(yīng)的部門進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)，許多問題在上報(bào)前沒有得到有效解決，有些項(xiàng)目實(shí)施前土地性質(zhì)為非保護(hù)性耕地，項(xiàng)目落地后又變更為保護(hù)性耕地，加大了項(xiàng)目的投資成本，導(dǎo)致項(xiàng)目不能實(shí)現(xiàn)簽約投放。

二是專項(xiàng)建設(shè)基金項(xiàng)目撬動銀行貸款的“動力”不足。從項(xiàng)目構(gòu)成看，項(xiàng)目零碎，缺少有影響力、對銀行信貸資金有帶動力的大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，無法有效撬動銀行信貸資金及時(shí)跟進(jìn)，專項(xiàng)建設(shè)基金的“杠桿”效應(yīng)得不到充分發(fā)揮。另外，項(xiàng)目簽約率低、基金投放慢也是影響銀行信貸資金支持的重要因素。國家開發(fā)銀行對項(xiàng)目初審條件較為寬松，但對項(xiàng)目資金使用條件把控較嚴(yán)，資金易得難用，導(dǎo)致大部分資金在投融資企業(yè)賬戶上“睡覺”，不能及時(shí)支付到項(xiàng)目。而農(nóng)發(fā)行正好相反，資金難得易用，由于大部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致農(nóng)發(fā)行已到位的大部分資金在項(xiàng)目實(shí)施單位銀行賬戶上“睡覺”，不能及時(shí)作為項(xiàng)目資本金使用，難以發(fā)揮“四兩拔千斤”的撬動作用。

三是欠發(fā)達(dá)地區(qū)爭取項(xiàng)目基金的“能力”有限。本次項(xiàng)目建設(shè)基金實(shí)質(zhì)上是政策性銀行以貸款的形式補(bǔ)充項(xiàng)目建設(shè)單位資本金不足的問題，設(shè)定了由政府融資平臺擔(dān)保、修改公司章程、變更項(xiàng)目資本金、政府回購等具體政策要求，欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往難以達(dá)到這些要求。如農(nóng)發(fā)行對政府回購項(xiàng)目，一般要求最低財(cái)政收入作為保障，但由于政府財(cái)力有限，只能采取更嚴(yán)格的第三方擔(dān)保形式申請基金，增大基金申請難度。據(jù)農(nóng)發(fā)行反映，由于專項(xiàng)建設(shè)基金項(xiàng)目的申報(bào)要求主要以未開工項(xiàng)目為主，預(yù)期收益不明，導(dǎo)致項(xiàng)目的成熟度較低，配套資金尚未落實(shí)，項(xiàng)目建成后風(fēng)險(xiǎn)較大，從而加大了投放項(xiàng)目的投后管理難度，存在一定的投后風(fēng)險(xiǎn)管理問題。

四是項(xiàng)目基金管理“活力”欠佳。項(xiàng)目建設(shè)基金主辦行為國開行和農(nóng)發(fā)行，兩家政策性銀行在支持領(lǐng)域和扶持項(xiàng)目上有交叉，國開行占有優(yōu)質(zhì)大項(xiàng)目，農(nóng)發(fā)行項(xiàng)目較少，兩者存在著競爭關(guān)系。國開行寬進(jìn)嚴(yán)出，初審條件較寬，使用條件較嚴(yán)，大量資金沉淀于地方融資平臺，項(xiàng)目建設(shè)單位還要背負(fù)利息；農(nóng)發(fā)行嚴(yán)進(jìn)寬出，初審條件很嚴(yán)，貸款時(shí)限較長，導(dǎo)致信貸資金停留在銀行賬戶。這樣，就形成國開行基金爭取項(xiàng)目容易使用難，農(nóng)發(fā)行基金使用容易爭取難的兩種截然不同的模式。兩種模式的共同特點(diǎn)是靈活性不強(qiáng)、應(yīng)變不足，不利于項(xiàng)目建設(shè)基金的爭取、管理和使用。另外，在項(xiàng)目爭取過程中政府、企業(yè)積極主動，銀行相對被動?；馉幦〉轿缓螅谑褂帽O(jiān)管過程中，銀行積極，政府對企業(yè)監(jiān)督管理相對松懈。同時(shí)，由于許多項(xiàng)目工程進(jìn)度較慢，對資金的需求不足，影響資金支付進(jìn)度，出現(xiàn)項(xiàng)目基金閑置。

相關(guān)建議

一是提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變思想觀念。國家專項(xiàng)建設(shè)基金無論是對當(dāng)前穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，還是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，各級各部門都應(yīng)樹立一盤棋的思想，不局限于部門利益，打破條塊分隔，樹立“爭取資金就發(fā)展，地方發(fā)展我受益”的共同理念，強(qiáng)化政府指導(dǎo)，注重部門協(xié)商，形成工作合力。

二是統(tǒng)籌規(guī)劃，積極謀劃大項(xiàng)目、好項(xiàng)目。政府牽頭，部門配合，組建強(qiáng)有力的班子，加強(qiáng)項(xiàng)目前期調(diào)查研究，加大項(xiàng)目池儲備力度，做到一個(gè)項(xiàng)目，一筆資金，一套人馬，一個(gè)本子，一步到位，有影響力、帶動力，提高項(xiàng)目建設(shè)基金爭取率。

三是加強(qiáng)銜接溝通，爭取專項(xiàng)資金盡快落地。一方面，加強(qiáng)與國開行、農(nóng)發(fā)行的銜接力度，爭取更多的優(yōu)惠政策，降低基金申請、使用門檻，爭取在資金使用及撥付方面給予更多支持，提高專項(xiàng)建設(shè)資金支付率，確保資金早日發(fā)揮效用。另一方面，積極支持各銀行金融機(jī)構(gòu)向上級金融機(jī)構(gòu)銜接爭取，及時(shí)跟進(jìn)專項(xiàng)建設(shè)基金投入的項(xiàng)目，確保項(xiàng)目資本金到位后，給予足夠的信貸支持。

四是強(qiáng)化監(jiān)督檢查，提高項(xiàng)目建設(shè)基金的使用效益。進(jìn)一步明確主管部門、監(jiān)督部門、實(shí)施部門的責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督制約，重點(diǎn)整治基金支付不及時(shí)、基金管理不規(guī)范、項(xiàng)目質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的問題，加大問責(zé)力度，提高項(xiàng)目使用效益，把項(xiàng)目建設(shè)基金管好、用好。

（作者單位為中國人民銀行平?jīng)鍪兄行闹校?