產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)政策

平新喬

市場化方向與狹義的產(chǎn)業(yè)政策是對立的，市場競爭政策實際上就是產(chǎn)業(yè)政策的退出

產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

現(xiàn)在不少學(xué)者關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論都涉及具體的產(chǎn)業(yè)政策，比如討論哪些產(chǎn)業(yè)政策是應(yīng)該的？哪些產(chǎn)業(yè)政策是不應(yīng)該的？哪些是成功的？哪些是失敗的？這些研究很重要，但筆者認(rèn)為，在產(chǎn)業(yè)政策上還有許多基本的理論問題沒有厘清。當(dāng)下中國理論界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭論，實際上涉及到一些大的方向性問題，關(guān)系到經(jīng)濟政策的導(dǎo)向。

研究產(chǎn)業(yè)政策，首先要界定什么是產(chǎn)業(yè)政策。而界定產(chǎn)業(yè)政策的前提，是界定清楚企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。什么是產(chǎn)業(yè)？產(chǎn)業(yè)與企業(yè)之間是什么關(guān)系？產(chǎn)業(yè)是由產(chǎn)品分類決定的，生產(chǎn)同類產(chǎn)品的企業(yè)才構(gòu)成一個產(chǎn)業(yè)，所以產(chǎn)業(yè)的基本元素是產(chǎn)品與生產(chǎn)產(chǎn)品的企業(yè)。但產(chǎn)業(yè)并不是企業(yè)個數(shù)的簡單加總。如果企業(yè)相當(dāng)于一個家庭，產(chǎn)業(yè)就相當(dāng)于一個種族或村莊。產(chǎn)業(yè)除了是企業(yè)集合外，還包括公共品，比如文化、共識、規(guī)則。產(chǎn)業(yè)作為企業(yè)集合的一種組織，就可能是一層決策主體。比如計劃經(jīng)濟下的各個產(chǎn)業(yè)部門，這些產(chǎn)業(yè)組織具有直接配置資源的權(quán)力；行業(yè)協(xié)會等組織形式，盡管不像家庭、企業(yè)、政府決策主體那樣對資源配置有直接的支配權(quán)，但是仍然影響資源配置；就算沒有部門、協(xié)會的組織形式，產(chǎn)業(yè)無形中也會形成一些共識和規(guī)范，從而約束企業(yè)行為并影響產(chǎn)業(yè)規(guī)模大小和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

有產(chǎn)業(yè)政策和沒有產(chǎn)業(yè)政策對于產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)來說是有區(qū)分的。如果沒有產(chǎn)業(yè)政策，企業(yè)需要直接對市場價格作出反映。有了產(chǎn)業(yè)政策，相當(dāng)于有了一個隔離墻，企業(yè)可以間接對市場價格作出反應(yīng)，有助于企業(yè)降低風(fēng)險。不能否認(rèn)產(chǎn)業(yè)政策對于產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的保護作用，這是基本理論問題。

在研究產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系之前，需要定義產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)內(nèi)子部門之間的結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大體可以分為兩類。一種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是產(chǎn)品之間的結(jié)構(gòu)，即不同產(chǎn)品在數(shù)量上呈現(xiàn)出來的比例，這種水平層面的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)由消費結(jié)構(gòu)決定，在市場經(jīng)濟條件下，基本由市場機制來決定。我們談及哪個部門或者產(chǎn)業(yè)過?；蚨倘保苯拥谋憩F(xiàn)形態(tài)就是產(chǎn)品數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的第二種表現(xiàn)形式是生產(chǎn)不同產(chǎn)品的生產(chǎn)能力之間的結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比產(chǎn)品結(jié)構(gòu)深刻之處在于，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)強調(diào)要不斷地能夠再生產(chǎn)出某種產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的能力結(jié)構(gòu)。也就是說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)強調(diào)一種動態(tài)的穩(wěn)定狀態(tài)和縱向的、進化過程中的強健性。產(chǎn)業(yè)的能力結(jié)構(gòu)又可以分為人力結(jié)構(gòu)和資本設(shè)備結(jié)構(gòu)。而能力的煉成是需要培育的，市場當(dāng)然是基本的產(chǎn)業(yè)培育機制，但是在能力的培育過程中，政府并不是無為的，政府培育產(chǎn)業(yè)能力的手段就是產(chǎn)業(yè)政策。

廣義的產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)政策有廣義和狹義之分。從廣義的定義來看，凡是跟產(chǎn)業(yè)有關(guān)的國家政策（包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等）都是產(chǎn)業(yè)政策。這個定義對于市場經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家都適用。跟產(chǎn)業(yè)有關(guān)的政策大體有七類：

第一類產(chǎn)業(yè)政策是科技創(chuàng)新的國家政策，主要面向四個單位，一是培養(yǎng)人才的學(xué)校，二是承擔(dān)國家基礎(chǔ)科學(xué)創(chuàng)新任務(wù)的科學(xué)院，三是直接關(guān)系到人民健康和人類未來發(fā)展能力的醫(yī)學(xué)單位，四是涉及到國家防御能力和未來發(fā)展?jié)摿Φ暮娇仗諉挝?。這四個單位由于涉及科技創(chuàng)新能力因而與產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有關(guān)系。

第二類產(chǎn)業(yè)政策是與學(xué)習(xí)能力（包括企業(yè)、個人、政府與各種機構(gòu)的學(xué)習(xí)能力）的提升有關(guān)的支持。學(xué)習(xí)能力與教育有所區(qū)別，學(xué)習(xí)能力包括企業(yè)的培訓(xùn)政策、在崗培訓(xùn)等非學(xué)校教育。影響這種學(xué)習(xí)過程的政策也是產(chǎn)業(yè)政策的一個重要方面。

第三類產(chǎn)業(yè)政策是有目的的產(chǎn)業(yè)支持政策。政府可以通過產(chǎn)業(yè)政策（如并購重組政策），影響公司治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略。比如《中國制造2025》中就有一系列產(chǎn)業(yè)目錄和產(chǎn)品目錄，甚至包含許多具體項目、配套資金支持和政策優(yōu)惠等等。

第四類產(chǎn)業(yè)政策是與績效評估和競爭（即人力資源和企業(yè)能力的更新?lián)Q代）有聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)政策。比如，考慮要關(guān)掉什么鋼廠或煤礦時，首先會對產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)績效進行評估。政府也會經(jīng)常提出各種產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，比如汽車排污標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立和更新，就是重要的產(chǎn)業(yè)政策。

第五類產(chǎn)業(yè)政策是關(guān)于激勵機制的產(chǎn)業(yè)政策。激勵機制不光是給獎勵或工資，更重要的是價格和稅收政策。國家在哪些地方提價、在哪些地方減稅，都會影響產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第六類產(chǎn)業(yè)政策是選擇性的機制。比如貧困地區(qū)的企業(yè)要不要上市、是否對貧困地區(qū)的企業(yè)上市給予優(yōu)先地位？這都是選擇性的機制。

最后一類產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系到信息流通和溝通。比如是否放開互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)從事金融業(yè)務(wù)？放開到什么程度？在什么程度上實施信息隔離？在什么環(huán)節(jié)允許信息分享？這都會對人們的經(jīng)濟活動和企業(yè)的投資決策產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的政策基本上都可以包含在廣義的產(chǎn)業(yè)政策里面。這還沒有包括所有的貿(mào)易政策。其實貿(mào)易政策、關(guān)稅政策也是產(chǎn)業(yè)政策，因為它們都與產(chǎn)業(yè)有關(guān)系。

筆者認(rèn)為，廣義的產(chǎn)業(yè)政策在當(dāng)今世界上所有國家的政府都在實施，只是實施的程度和方式有所不同而已。即使在美國，2016年推出的國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略計劃也是如此，而且確定了一些具體的關(guān)鍵技術(shù)的創(chuàng)造平臺，這應(yīng)該屬于產(chǎn)業(yè)支持政策。

需要強調(diào)的是，知識創(chuàng)造的過程具有不確定性，因此既不能讓市場調(diào)節(jié)，也不能讓政府調(diào)節(jié)。但知識創(chuàng)造以前，政府可以提供方向、加大投入和撥款、優(yōu)化環(huán)境，這屬于廣義的產(chǎn)業(yè)政策。在知識創(chuàng)造這個層面，政府廣義的產(chǎn)業(yè)政策還是非常重要的，甚至是決定性的。

狹義的產(chǎn)業(yè)政策

現(xiàn)在討論狹義的產(chǎn)業(yè)政策。包括張維迎、林毅夫所討論的，以及日本和東亞一些國家和地區(qū)所強調(diào)的產(chǎn)業(yè)政策，都是狹義的產(chǎn)業(yè)政策。

狹義的產(chǎn)業(yè)政策，主要是指世界第一以外國家尤其是發(fā)展中國家的政府所實施的，對國家、企業(yè)、個人的知識積累和能力積累有影響的產(chǎn)業(yè)政策。這種產(chǎn)業(yè)政策的特征是，幫助國家、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)競爭力的成長，它影響的不是企業(yè)之間的水平關(guān)系，而是影響企業(yè)和產(chǎn)業(yè)垂直的、動態(tài)的不同發(fā)展階段之間的關(guān)系。這種產(chǎn)業(yè)政策的影響力不是靜態(tài)的，而是動態(tài)的；不是著眼于短期，而是注重企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、民族和國家的長遠(yuǎn)前景。

過去拉美、東亞、日本、韓國等國家和地區(qū)，以及中國這30多年實行的產(chǎn)業(yè)政策，都是狹義的產(chǎn)業(yè)政策，其目的是積累知識、能力和資本，提升企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和國家的競爭力。一些OECD國家，尤其是歐洲一些國家，實施的產(chǎn)業(yè)政策也屬于狹義的產(chǎn)業(yè)政策。

除了處于世界第一、達到了領(lǐng)先地位和最先進的國家以外，一個國家處于趕超過程中，在沒有達到領(lǐng)先地位之前，都要實行這類政策。這種狹義的產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)展過程中跨不過去的，這既是林毅夫堅持的，也是我們需要研究的產(chǎn)業(yè)政策。這種狹義的產(chǎn)業(yè)政策，包括貿(mào)易保護、政府投資、國家補貼、政府資助、金融支持等，是我們當(dāng)前在爭論的產(chǎn)業(yè)政策。

狹義的產(chǎn)業(yè)政策主要有四類：第一類是對趕超過程中關(guān)鍵技術(shù)項目研發(fā)的支持；第二類是貿(mào)易保護；第三類是國家對具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的支持；第四類是國家?guī)椭a(chǎn)業(yè)整體性協(xié)同抵抗外部風(fēng)險的政策支持。當(dāng)然美國政府也需要幫助產(chǎn)業(yè)抵抗外部風(fēng)險，所以第四類產(chǎn)業(yè)政策實際上是發(fā)展中國家和發(fā)達國家都需要，是屬于廣義的產(chǎn)業(yè)政策。但是在發(fā)展過程中政府在健康、金融發(fā)展、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)上面的投資，如果服從于趕超戰(zhàn)略，就應(yīng)該屬于狹義的產(chǎn)業(yè)政策。

實施狹義的產(chǎn)業(yè)政策，實際上是以非市場或者反市場的方式來影響產(chǎn)業(yè)的成長和發(fā)育以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成和變化調(diào)整。筆者認(rèn)為，按狹義的產(chǎn)業(yè)政策本身的定義，一般是反市場的，至少是非市場的。亞當(dāng)·斯密提出的“看不見的手”的論斷，批評的就是18世紀(jì)英國實行的產(chǎn)業(yè)政策。但是，盡管產(chǎn)業(yè)政策和市場機制是對立的，這兩個對立面在國家成長、經(jīng)濟發(fā)展、市場成長和發(fā)育過程中卻可以統(tǒng)一起來。英國在17-18世紀(jì)、法國在17世紀(jì)中期至18世紀(jì)中期，都運用過產(chǎn)業(yè)政策來支持其世界市場的擴張，日本、德國和一些后期的市場經(jīng)濟國家也運用產(chǎn)業(yè)政策來支持市場體系的發(fā)育和擴張。

中國目前的產(chǎn)業(yè)政策目錄以及配套的金融、財政、土地、稅收、進出口貿(mào)易等政策，在趕超型戰(zhàn)略中是具有一定意義的，但也確實存在副作用，張維迎之所以批評這種產(chǎn)業(yè)政策，主要是因為在實施過程中它的計劃經(jīng)濟色彩很濃。

筆者認(rèn)為，一些狹義的產(chǎn)業(yè)政策實施的必要性，來源于市場機制在發(fā)展中國家實現(xiàn)趕超目標(biāo)時產(chǎn)生的市場失靈。但是我們的確還要看到另一個方面，即由于實行狹義的產(chǎn)業(yè)政策，壓抑市場競爭機制的發(fā)育，造成產(chǎn)業(yè)保護本身的惡性循環(huán)。比如，政府保護某一個產(chǎn)業(yè)，結(jié)果會保護落后，導(dǎo)致進一步保護，陷入“保護陷阱”；隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，狹義的產(chǎn)業(yè)政策就應(yīng)該慢慢淡出。因此，市場化方向與狹義的產(chǎn)業(yè)政策是對立的，市場競爭政策實際上就是產(chǎn)業(yè)政策的退出。

重新思考產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體制設(shè)計

與20世紀(jì)90年代以前由原國家計委主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的情形相比，最近20多年來，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的市場程度有了大幅提高，但仍然沒有完全擺脫政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本格局。第一，政府追求GDP增長目標(biāo)，一再沿用業(yè)已表明不再適合國內(nèi)需求和國際需求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；第二，一批高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)一直在政府尤其是地方政府的保護下存活著；第三，根據(jù)我們的研究，中國在1996-2007年間，關(guān)稅保護和非關(guān)稅保護（各種進出口配額管制）都是著眼于對國有企業(yè)集聚的產(chǎn)業(yè)進行保護；第四，每當(dāng)面臨經(jīng)濟危機的沖擊時，政府總是出臺各種產(chǎn)業(yè)保護的清單，甚至將判斷一個企業(yè)是否屬于“高新產(chǎn)業(yè)”、是否屬于“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)”的審議權(quán)都?xì)w屬于國家科技部。這都說明，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還沒有走出政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式，有必要從根本上重新思考決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的體制設(shè)計。

其實，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重構(gòu)，完全可以讓市場作為決定性機制，同時更好地發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的作用。產(chǎn)業(yè)的基本元素是產(chǎn)品與生產(chǎn)產(chǎn)品的企業(yè)。既然產(chǎn)品由企業(yè)選擇，企業(yè)是按市場價格和盈利原則來選擇產(chǎn)品生產(chǎn)、決定究竟是與其他企業(yè)生產(chǎn)同一種產(chǎn)品還是選擇生產(chǎn)異質(zhì)品，那么，作為企業(yè)集聚的結(jié)果的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)然也可以基本上由市場價格機制來決定和調(diào)節(jié)。在經(jīng)濟中，最活躍的變量是兩個：一個是人的偏好，偏好變化會引發(fā)需求發(fā)生變化；另一個是生產(chǎn)的技術(shù)條件，技術(shù)變化引起新產(chǎn)品層出不窮或者大幅度降低生產(chǎn)成本、交易成本和貿(mào)易成本。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化與調(diào)整，本質(zhì)上是由新產(chǎn)品的出現(xiàn)、新生產(chǎn)方式的出現(xiàn)、擁有新技術(shù)的全要素生產(chǎn)率領(lǐng)先的企業(yè)的出現(xiàn)所引發(fā)的，這些企業(yè)一旦主導(dǎo)了某一個產(chǎn)業(yè)，這個產(chǎn)業(yè)就會成為一個新興產(chǎn)業(yè)，就會具有比較優(yōu)勢，使資源從其他舊產(chǎn)業(yè)向這些新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進一步引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變化，是一個由偏好與技術(shù)變遷引起、由企業(yè)為適應(yīng)這些變化而在產(chǎn)品和生產(chǎn)方式選擇上作出的調(diào)整而累積起來的、由全要素生產(chǎn)率領(lǐng)先的企業(yè)集聚所發(fā)生的創(chuàng)造性產(chǎn)業(yè)革命與創(chuàng)造性破壞相混合的過程。這樣一個過程是很難預(yù)測和事先安排的。

強調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，并不是取消政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重塑與調(diào)整過程中的積極作用。首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化若完全依靠企業(yè)對需求變化、技術(shù)變化和價格變化自發(fā)地作出反應(yīng)，則可能會發(fā)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，因為單獨的企業(yè)決策人在面對偏好變化、技術(shù)變化時，也許意識不到這類變化的深刻含義。其次，即使單獨的企業(yè)家意識到上述變化，想在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局上作出反應(yīng)，也往往是力不從心的，調(diào)動不了多少資源。再次，也是更為重要的，對于一個深陷于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)里的單獨企業(yè)來說，面臨新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，可能會出于既得利益的考慮而抵制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，在確立從傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的模式向市場主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的模式轉(zhuǎn)變時，政府的參與和調(diào)節(jié)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中仍然是必要的。

但在市場主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，政府的產(chǎn)業(yè)政策及政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響會發(fā)生變化。筆者認(rèn)為以下五個方面的變化是應(yīng)該加以注意的：第一，政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重塑過程中，應(yīng)該恪守公共服務(wù)的定位，政府對于產(chǎn)業(yè)投入的參與，主要限于國防工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的早期研發(fā)和綠色環(huán)境工業(yè)。第二，政府資本對其他產(chǎn)業(yè)的投入和投資，應(yīng)通過國資投資公司進行，引導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。第三，政府對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的支持，應(yīng)遵守由市場選擇的原則，盡可能減少由政府部門來確定“高科技”、“新興產(chǎn)業(yè)”的所謂標(biāo)準(zhǔn)，避免制造出一大堆假成果、假專利。第四，進一步減少和清理各種“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠”、“稅收優(yōu)惠”和“信貸優(yōu)惠”政策，政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持應(yīng)主要通過“社會資本”的形式來實施，即為社會公平競爭提供可信、公開的服務(wù)平臺，設(shè)定各種規(guī)范，使企業(yè)之間、交易者之間的聯(lián)系更簡潔、更有效。第五，盡可能淡化政府扶持的產(chǎn)業(yè)清單，以減少形形色色的“產(chǎn)業(yè)政策套利”，讓產(chǎn)業(yè)分析和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析漸漸成為一種日常的非政府政策的商業(yè)投資分析業(yè)務(wù)，為企業(yè)選擇產(chǎn)業(yè)定位服務(wù)。

（作者為北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授）