“三農(nóng)”政策研究應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向

葉興慶

要切實(shí)增強(qiáng)“三農(nóng)”政策研究的針對(duì)性和實(shí)效性，努力促進(jìn)農(nóng)村同全國(guó)一道邁入全面小康社會(huì)

解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，是全面建成小康社會(huì)、順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上要求，“重點(diǎn)圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略需求開(kāi)展前瞻性、針對(duì)性、儲(chǔ)備性政策研究”“理論創(chuàng)新只能從問(wèn)題開(kāi)始”“問(wèn)題是創(chuàng)新的起點(diǎn)，也是創(chuàng)新的動(dòng)力源?！蔽覀儜?yīng)當(dāng)按照這一精神，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，切實(shí)增強(qiáng)“三農(nóng)”政策研究的針對(duì)性和實(shí)效性，努力促進(jìn)農(nóng)村同全國(guó)一道邁入全面小康社會(huì)。

瞄準(zhǔn)農(nóng)村貧困問(wèn)題，為補(bǔ)齊全面建成小康社會(huì)的短板出謀劃策

幫助農(nóng)村貧困人口脫貧，是全面建成小康社會(huì)必須補(bǔ)齊的短板。到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，如果有幾千萬(wàn)人口的生活水平處在扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下，既會(huì)影響人民群眾對(duì)全面建成小康社會(huì)的滿意度，也會(huì)影響國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)全面建成小康社會(huì)的認(rèn)可度，就很難說(shuō)在共享發(fā)展方面有所作為和進(jìn)步。

實(shí)事求是地講，改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)扶貧取得了很大成就。中國(guó)是世界上率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家?；仡欀袊?guó)農(nóng)村的減貧歷程、展望中國(guó)農(nóng)村未來(lái)的減貧前景，可以從以下三個(gè)維度進(jìn)行深入分析。

從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的涓滴效應(yīng)來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)30多年的快速增長(zhǎng)讓大多數(shù)人受益，并擺脫貧困。發(fā)展是硬道理，也是解決中國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵。1979-2015年，中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)9.6%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年均增長(zhǎng)4.4%，農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)7.6%。這是37年來(lái)中國(guó)農(nóng)村貧困人口大幅度減少的最重要基礎(chǔ)。特別是在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的早期階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的涓滴效應(yīng)和減貧效應(yīng)尤為明顯。在1979-1985年的7年間，中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)9.8%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年均增長(zhǎng)6.5%，農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)15.2%。按現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，短短幾年間上億人脫貧，未脫貧的生活狀況也有很大改善，最根本的力量是農(nóng)村改革釋放出的增長(zhǎng)潛能。

從包容性增長(zhǎng)看，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，幫助邊遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推進(jìn)，涓滴效應(yīng)出現(xiàn)遞減，主要原因在于，實(shí)施沿海率先開(kāi)放戰(zhàn)略這一外在因素和區(qū)位比較劣勢(shì)這一內(nèi)在因素使中西部地區(qū)特別是“老少邊”地區(qū)未能及時(shí)搭上全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的快車(chē)，城鄉(xiāng)二元體制阻礙農(nóng)村進(jìn)一步分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果。為對(duì)沖涓滴效應(yīng)遞減，中國(guó)從1999年起實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，加強(qiáng)西部地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)。 2007年以來(lái)，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度已連續(xù)9年超過(guò)東部地區(qū)，全國(guó)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)；從2002年起實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、逐步在農(nóng)村建立起各種社會(huì)保障制度，從2004年起實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和主要農(nóng)產(chǎn)品托市收購(gòu)政策，從2006年起推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，2010年以來(lái)農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度已連續(xù)6年超過(guò)城鎮(zhèn)居民，全國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。

從政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃來(lái)看，國(guó)家拿出專項(xiàng)資金，瞄準(zhǔn)貧困線以下的農(nóng)村人口，取得了明顯的減貧效果。由于區(qū)位條件非常不利、人力資本極度匱乏，仍有一部分鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，涓滴效應(yīng)難以惠及，包容性增長(zhǎng)難以覆蓋，需要靠政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃幫助他們?cè)黾邮杖?、擺脫貧困。早在1982年，中國(guó)政府就意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，安排“‘三西農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金”，對(duì)甘肅的河西、定西和寧夏的西海固地區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)式扶貧。1986年，中國(guó)政府提出要對(duì)“老少邊”地區(qū)實(shí)行特殊的扶持政策，并成立專門(mén)的政府機(jī)構(gòu)、安排專項(xiàng)扶貧資金。1994年以來(lái)，先后實(shí)施了《國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》。

在過(guò)去30多年間，涓滴效應(yīng)、包容性增長(zhǎng)和政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃，各有各的功能、各自發(fā)揮了不可替代的作用，這些都是中國(guó)有效減貧的重要途徑。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度從高速轉(zhuǎn)向中高速影響，居民收入增長(zhǎng)速度也將下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的涓滴效應(yīng)將進(jìn)一步減弱。包容性增長(zhǎng)的主要措施，如以工業(yè)化城鎮(zhèn)化吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)、持續(xù)提高農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格，將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這種背景下，無(wú)論是“十三五”期間使扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下的5575萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，還是未來(lái)更長(zhǎng)時(shí)期在中國(guó)推進(jìn)2015年后發(fā)展議程、消除絕對(duì)貧困和改善底層40%人口的收入狀況，都需要加大政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧規(guī)劃的實(shí)施力度，特別是要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，使貧困鄉(xiāng)村和貧困農(nóng)戶有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的治國(guó)理政方略中，幫助貧困人口脫貧處于重要位置。新的發(fā)展階段實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，必須在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見(jiàn)實(shí)效。為此，一要解決好“扶持誰(shuí)”的問(wèn)題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。二要解決好“誰(shuí)來(lái)扶”的問(wèn)題，加快形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位。三要解決好“怎么扶”的問(wèn)題，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批和社會(huì)保障兜底一批的“五個(gè)一批”工程。四要解決好“如何退”的問(wèn)題，加快建立反映客觀實(shí)際的貧困縣、貧困戶退出機(jī)制，努力做到精準(zhǔn)脫貧。

聚焦農(nóng)民增收問(wèn)題，為持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距開(kāi)拓思路

堅(jiān)持居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，是促進(jìn)共享發(fā)展的根本要求。盡管1979-2015年間農(nóng)村居民人均純收入增速快于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速，2010年以來(lái)，農(nóng)村居民人均純收入增速已連續(xù)6年快于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速，但2015年按新口徑計(jì)算的城鄉(xiāng)居民人均可支配收入倍差仍高達(dá)2.73、按老口徑計(jì)算的城鄉(xiāng)居民收入倍差高達(dá)2.95。

因此，習(xí)近平同志指出，“檢驗(yàn)農(nóng)村工作成效的一個(gè)重要尺度，就是看農(nóng)民的錢(qián)袋子鼓起來(lái)沒(méi)有。要通過(guò)多種途徑著力構(gòu)建農(nóng)民持續(xù)較快增收的長(zhǎng)效機(jī)制?！?

從不同維度落實(shí)共享發(fā)展理念，對(duì)“十三五”期間農(nóng)民收入增速會(huì)有不同的底線要求。第一，從實(shí)現(xiàn)2020年城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)來(lái)看，要求在“十二五”年均9.6%的基礎(chǔ)上，今后五年農(nóng)村居民人均收入增速不低于4.8%。第二，從實(shí)現(xiàn)居民收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步來(lái)看，要求在“十二五”GDP年均增長(zhǎng)7.8%的基礎(chǔ)上，今后五年農(nóng)村居民人均收入增速不低于6.5%。第三，從實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入差距縮小來(lái)看，要求在“十二五”城鎮(zhèn)居民收入年均增長(zhǎng)7.7%的基礎(chǔ)上，今后五年農(nóng)村居民人均收入增速不低于6.7%。根據(jù)這三個(gè)維度推算的農(nóng)民收入增速底線都具有約束力，因此，“十三五”農(nóng)民收入年均增速的底線是不低于6.7%。

需要重視的是，農(nóng)民收入的四大來(lái)源增長(zhǎng)乏力。受農(nóng)民工人數(shù)和工資水平增速下降影響，工資性收入增長(zhǎng)不容樂(lè)觀。受?chē)?guó)際大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷和國(guó)內(nèi)去庫(kù)存的影響，家庭經(jīng)營(yíng)收入很難快速增長(zhǎng)。受?chē)?guó)家財(cái)政收入增速放緩影響，農(nóng)民通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和社會(huì)保障獲得的轉(zhuǎn)移性收入增速也會(huì)放緩。受集體資產(chǎn)存量分布不均、釋放農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革紅利需要時(shí)間的影響，財(cái)產(chǎn)性收入很難成為大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)增收的推動(dòng)力量。這四大增收動(dòng)力衰減的苗頭已經(jīng)出現(xiàn)，今后一個(gè)時(shí)期甚至可能加劇。

在這樣的形勢(shì)下，必須把促進(jìn)農(nóng)民增收作為“三農(nóng)”工作的主線索。

第一，要處理好農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革與維護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)系。實(shí)行新疆棉花和東北地區(qū)大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革，將東北地區(qū)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)”加“生產(chǎn)者補(bǔ)貼”，增強(qiáng)稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策的彈性、改變只漲不跌的剛性預(yù)期，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)資源配置中的決定性作用。但需要注意的是，這一輪的政策調(diào)整是在供大于求的背景下進(jìn)行的，伴隨政策調(diào)整的勢(shì)必是市場(chǎng)價(jià)格下滑。這要求國(guó)家采取相應(yīng)的補(bǔ)償措施，幫助農(nóng)民渡過(guò)調(diào)整的“陣痛期”。

第二，要延長(zhǎng)和重構(gòu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈。在總結(jié)借鑒日本“六次產(chǎn)業(yè)”和中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)就業(yè)密度為基礎(chǔ)，以提高農(nóng)民分享價(jià)值鏈比例為目的，推進(jìn)農(nóng)村一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。按照有利于延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的方向，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。按照有利于農(nóng)民分享增值收益的方向，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

第三，要提高農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)能力。加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)民樹(shù)立終身離農(nóng)的志愿。幫助返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。

抓住農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題，為促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化貢獻(xiàn)智慧

從中國(guó)目前情況看，農(nóng)民正是最需要關(guān)心的人群，農(nóng)村學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等是最基本的民生問(wèn)題。習(xí)近平同志指出，“要緊緊扭住包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、住房在內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)這個(gè)基本保障，編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，堅(jiān)決守住底線?！?/p>

實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，解決農(nóng)村基本民生問(wèn)題的制度框架逐步建立健全，農(nóng)村民生保障程度逐步得到提高。

在教育方面，結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由公共財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資、校舍維護(hù)和公用經(jīng)費(fèi)等辦學(xué)投入；免書(shū)本費(fèi)、免雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的“兩免一補(bǔ)”政策，從592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣起步，分步擴(kuò)大到中西部和東部地區(qū)，最終從2006年秋季入學(xué)起全國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)真正意義的免費(fèi)義務(wù)教育；2016年出臺(tái)統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展意見(jiàn)，加快縮小城鄉(xiāng)教育差距。

在醫(yī)療保障方面，從2003年起實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，起初各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)只有10元，2016年已提高到420元，國(guó)務(wù)院已出臺(tái)關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)。

在養(yǎng)老保障方面，從2009年起實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2014年起建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

在最低生活保障方面，從2007年起實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，截至2015年底，全國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象4903.6萬(wàn)人，2015年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金931.5億元、人均補(bǔ)助水平1766.5元，城鄉(xiāng)低保對(duì)象人均補(bǔ)助倍差為2.15，小于城鄉(xiāng)居民收入倍差，低保補(bǔ)助為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距作出了貢獻(xiàn)。

在住房保障方面，從2008年起實(shí)施農(nóng)村危房改造，8年累計(jì)解決了2000萬(wàn)貧困農(nóng)戶的住房安全問(wèn)題。

盡管如此，與全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)相比，農(nóng)村基本民生問(wèn)題仍是短板；與城鎮(zhèn)居民已經(jīng)享有的民生福祉相比，農(nóng)村基本民生問(wèn)題仍需加強(qiáng)。要按照提高公共服務(wù)共享水平、努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋的要求，把社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村、加快推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，織牢農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)。要促進(jìn)教育公平，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加快城鄉(xiāng)義務(wù)教育公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流；逐步分類推進(jìn)中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費(fèi)，率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)施普通高中免除學(xué)雜費(fèi)；完善資助方式，實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助全覆蓋。要促進(jìn)就業(yè)公平，統(tǒng)籌人力資源市場(chǎng)，打破城鄉(xiāng)分割和身份歧視，維護(hù)勞動(dòng)者平等就業(yè)權(quán)利。要促進(jìn)社會(huì)保障公平，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和人均實(shí)際補(bǔ)助差距，促進(jìn)醫(yī)療資源向農(nóng)村流動(dòng)。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員）