城鎮(zhèn)化建設(shè)的新探索

陳晶+張?zhí)旌?/p>

2016年下半年，特色小鎮(zhèn)成為風(fēng)口。7月，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出2020年前，將培育1000個(gè)各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。10月中旬，住建部公布了首批127個(gè)中國(guó)特色小鎮(zhèn)。10月底，發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，為建設(shè)完善特色小鎮(zhèn)提供了更新更全面的指導(dǎo)意見。

密集的政策會(huì)不會(huì)引來(lái)又一次的盲目跟風(fēng)？特色小鎮(zhèn)會(huì)不會(huì)毫無(wú)特色、“千鎮(zhèn)一面”？如何避免這些情況？近日，《經(jīng)濟(jì)》記者就上述問(wèn)題采訪了該領(lǐng)域的相關(guān)專家。

城鎮(zhèn)化的新探索

《經(jīng)濟(jì)》：國(guó)家提出建設(shè)特色小鎮(zhèn)的背景是什么？

鄭新立（中國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)）：我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大動(dòng)力源泉。2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%。迅速興起的大大小小的城市，在集聚生產(chǎn)要素、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于城鎮(zhèn)化很大程度上是在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中自然形成的，缺乏明晰的戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo)，也帶來(lái)了一些新的矛盾和問(wèn)題，有3點(diǎn)較為突出：一是部分大城市、特大型城市交通擁堵、空氣污染、房?jī)r(jià)畸高，制約了城市的可持續(xù)發(fā)展；二是常住人口和戶籍人口形成二元格局，既不利于培育穩(wěn)定、高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，又造成了新老居民之間基本權(quán)益的不平等；三是城市結(jié)構(gòu)、布局不合理，城市總量明顯偏少，大城市、特大型城市由于吸引要素的能力強(qiáng)、就業(yè)機(jī)會(huì)多而迅速膨脹，中小城市特別是小城鎮(zhèn)由于吸納就業(yè)的能力弱而發(fā)展緩慢、數(shù)量偏少，中西部地區(qū)尤為明顯。在城市群內(nèi)，行政區(qū)劃常常扭曲資源的合理配置，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大落差。

針對(duì)上述問(wèn)題，根據(jù)習(xí)近平總書記的批示，最近，國(guó)家相關(guān)部委聯(lián)合召開了鼓勵(lì)發(fā)展特色小鎮(zhèn)的會(huì)議，各地介紹了發(fā)展特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)，住建部提出了第一批127個(gè)示范性特色小鎮(zhèn)建設(shè)的計(jì)劃。建設(shè)特色小鎮(zhèn)將成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的突破口，成為走新型城鎮(zhèn)化道路的帶動(dòng)力量，成為釋放巨大需求潛力的重要改革舉措，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展注入強(qiáng)大新動(dòng)能。

《經(jīng)濟(jì)》：當(dāng)前形勢(shì)下，推進(jìn)建設(shè)特色小鎮(zhèn)有何重大意義？

趙弘（北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)）：國(guó)家提出建設(shè)特色小鎮(zhèn)就是對(duì)中國(guó)城市化道路的一種積極探索。建設(shè)特色小鎮(zhèn)，一方面讓農(nóng)村更多的優(yōu)質(zhì)資源就近向特色小鎮(zhèn)集中，形成特色化產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和優(yōu)化，促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，讓更多的農(nóng)民就近就業(yè)，就近生活，就近購(gòu)房置業(yè)，縮短就業(yè)和居住的空間距離，讓他們有更多的條件和機(jī)會(huì)關(guān)注家庭，關(guān)注老人和孩子，享受應(yīng)有的家庭生活，提高他們的生活質(zhì)量。建設(shè)特色小鎮(zhèn)，有利于緩解過(guò)多人口和資源進(jìn)入大城市的現(xiàn)象，減少和避免“城市病”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)特色小鎮(zhèn)是新常態(tài)下我國(guó)加快區(qū)域發(fā)展的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略決策，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效路徑，是帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重要抓手，具有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化和破解“大城市病”的雙重功效。

肖金成（國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員）：特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路的一條重要途徑。通過(guò)對(duì)特色小鎮(zhèn)的打造，可以更好地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，吸引周邊農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)，有利于城鎮(zhèn)發(fā)展和帶動(dòng)周邊農(nóng)民致富。從目前我國(guó)城市化的現(xiàn)狀來(lái)看，大城市的吸引力比較大，很多人口爭(zhēng)相涌入大城市。而小城鎮(zhèn)只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展并不理想，承載力不強(qiáng)，就業(yè)崗位跟不上就業(yè)需求，發(fā)展特色小鎮(zhèn)有利于增加就業(yè)崗位，這也是發(fā)展特色小鎮(zhèn)最重要的作用體現(xiàn)。

景朝陽(yáng)（國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心區(qū)域合作與開放研究所所長(zhǎng)）：特色小鎮(zhèn)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是加快新型城鎮(zhèn)化的有效路徑，也是搭建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化平臺(tái)的有效舉措，加快城鎮(zhèn)化特別是特色小鎮(zhèn)建設(shè)步伐，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要抓手，也是滿足群眾過(guò)上美好生活新期待的迫切需要。除此之外，發(fā)展特色小鎮(zhèn)還是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺(tái)，是深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換，有利于促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的輻射帶動(dòng)作用。

有特色，而非新建設(shè)

《經(jīng)濟(jì)》：在建設(shè)特色小鎮(zhèn)的過(guò)程中，應(yīng)避免哪些誤區(qū)？

肖金成：特色小鎮(zhèn)并不是說(shuō)要新規(guī)劃新建設(shè)一批城鎮(zhèn)，而是以已經(jīng)具備良好基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，比如浙江烏鎮(zhèn)、江蘇周莊。全國(guó)有很多人口在10-20萬(wàn)左右并且已經(jīng)發(fā)展得比較好的城鎮(zhèn)，依托這些已經(jīng)發(fā)展得比較好的城鎮(zhèn)，通過(guò)進(jìn)一步規(guī)劃和提升品質(zhì)，讓特色產(chǎn)業(yè)得到更好發(fā)展，對(duì)其他地區(qū)形成榜樣和示范作用，這才是發(fā)展特色小鎮(zhèn)的主要目標(biāo)，也是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的出發(fā)點(diǎn)所在。目前，有些地方對(duì)特色小鎮(zhèn)的理解有偏差，新批一塊土地，規(guī)劃新的商業(yè)住宅區(qū)，比照歐式建筑風(fēng)格新建一批住宅，以某某小鎮(zhèn)來(lái)命名小區(qū)并對(duì)大城市高收入人群進(jìn)行售賣，而周邊農(nóng)村的低收入人群又消費(fèi)不起，這是對(duì)特色小鎮(zhèn)理解的一個(gè)扭曲。

景朝陽(yáng)：培育特色小鎮(zhèn)要堅(jiān)持突出特色，防止千鎮(zhèn)一面和一哄而上；堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，政府重在搭建平臺(tái)、提供服務(wù)，防止大包大攬，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展確定建設(shè)規(guī)模，防止盲目造鎮(zhèn)；堅(jiān)持深化改革，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，打造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新新平臺(tái)，發(fā)展新經(jīng)濟(jì)。

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)秉持四大發(fā)展理念：一是產(chǎn)業(yè)定位摒棄“大而全”，力求“特而強(qiáng)”，避免同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，錯(cuò)位發(fā)展，保證獨(dú)特個(gè)性；二是功能體系摒棄“散而弱”，力求“聚而合”，重在功能融合，營(yíng)造宜居宜業(yè)的特色小鎮(zhèn)；三是城鎮(zhèn)形態(tài)摒棄“大而廣”，力求“精而美”，形成一鎮(zhèn)一風(fēng)格，多維展示地域文化特色；四是制度設(shè)計(jì)摒棄“老而僵”，力求“活而新”，將其定位為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，特色小鎮(zhèn)優(yōu)先作為政策試點(diǎn)示范基地，把握政策先試先行機(jī)遇，體現(xiàn)制度供給的“個(gè)性化”。

《經(jīng)濟(jì)》：在推動(dòng)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的過(guò)程中，最關(guān)鍵的是什么？

侯永志（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)）：城鎮(zhèn)化的進(jìn)程一定要有序。城市生產(chǎn)能力、創(chuàng)造能力的增長(zhǎng)一定要和城市人口的增長(zhǎng)匹配起來(lái)。如果城市無(wú)法提供足夠多的就業(yè)機(jī)會(huì)，那么勢(shì)必造成大量無(wú)業(yè)城鎮(zhèn)人口的出現(xiàn)，城鎮(zhèn)化肯定會(huì)出問(wèn)題。而城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)的增長(zhǎng)還是靠投資、靠積累。資本投入到制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，才能創(chuàng)造就業(yè)崗位。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決定于技術(shù)進(jìn)步和財(cái)富的積累，而這些都要落到產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的融合發(fā)展上，公共服務(wù)的提供也需要依靠社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)來(lái)支撐。

肖金成：特色小鎮(zhèn)并不是指要建設(shè)特色住宅區(qū)，在發(fā)展特色小鎮(zhèn)的過(guò)程中要注意兩點(diǎn)。一是重視小城鎮(zhèn)發(fā)展，重視基礎(chǔ)設(shè)施的完善，打造有吸引力、有特色、環(huán)境優(yōu)美的特色小鎮(zhèn)。依托原有基礎(chǔ)，不斷提升品位，造就特色小鎮(zhèn)獨(dú)特的吸引力。二是防止將特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化、泛地產(chǎn)化。如果只是片面地新建商業(yè)住宅，僅僅能夠維系和房地產(chǎn)相關(guān)的租賃、物業(yè)行業(yè)，服務(wù)對(duì)象僅僅局限于本地常駐居民，而更多的外地購(gòu)房者又不在本地長(zhǎng)期居住，這將導(dǎo)致住宅周邊的超市、餐飲等服務(wù)行業(yè)難以穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。既浪費(fèi)土地，又浪費(fèi)公共資源。

趙弘：特色小鎮(zhèn)的建設(shè)關(guān)鍵是要解決好“錢”、“地”、“人”的問(wèn)題。

“錢”的問(wèn)題主要是投資建設(shè)主體的問(wèn)題。特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要大量投入，政府不可能“大包大攬”，必須解決好誰(shuí)來(lái)投錢、誰(shuí)來(lái)建設(shè)的問(wèn)題。總的講，就是要發(fā)揮好政府投入的“杠桿”作用，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，吸引更多的社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)開發(fā)和建設(shè)。要探索創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)投資運(yùn)營(yíng)模式，鼓勵(lì)采取PPP等模式，允許社會(huì)資本包括農(nóng)民出資參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，采取多種形式拓寬投融資渠道。

“地”的問(wèn)題主要是土地資源怎么統(tǒng)籌使用的問(wèn)題。特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要集中一定規(guī)模的建設(shè)用地。目前，農(nóng)村地區(qū)的土地權(quán)屬比較復(fù)雜，分布也比較零散，規(guī)?；潭炔桓?。解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地問(wèn)題，我認(rèn)為關(guān)鍵是要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)的前提下，根據(jù)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、住宅和公共服務(wù)設(shè)施不同的使用功能，創(chuàng)新土地的流轉(zhuǎn)、出讓和征收等利用方式，將零散的建設(shè)用地和宅基地有效整合起來(lái)，統(tǒng)一規(guī)劃、整體開發(fā)、集約利用，重要的是建立起各方共同受益、長(zhǎng)期受益的模式和機(jī)制。

“人”的問(wèn)題就是讓哪些人享受特色小鎮(zhèn)的紅利問(wèn)題。特色小鎮(zhèn)的人口要以當(dāng)?shù)鼐用駷橹黧w，適當(dāng)擴(kuò)展到在當(dāng)?shù)赝顿Y、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的人群。要根據(jù)區(qū)域城鎮(zhèn)布局，打破行政村的界限，鼓勵(lì)鄰近村莊農(nóng)民進(jìn)行宅基地置換，吸引農(nóng)民向特色小鎮(zhèn)集中。要制定明確的政策導(dǎo)向，適度吸引一部分高端人才到特色小鎮(zhèn)安家置業(yè)，擴(kuò)大特色小鎮(zhèn)的人口聚集規(guī)模。要限制投機(jī)資本進(jìn)入特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)，推高房?jī)r(jià)。（本文圖片由浙江省鳳橋鎮(zhèn)梅花洲景區(qū)提供）