中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)管理與立法研究

梅 宏 薛志勇

中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)管理與立法研究

梅 宏*薛志勇**

紅樹(shù)林系指紅樹(shù)林濕地中的林地,其僅為紅樹(shù)林濕地生態(tài)系統(tǒng)的一部分。區(qū)分紅樹(shù)林和紅樹(shù)林濕地,應(yīng)考慮它們不同的特點(diǎn)對(duì)其加以保護(hù)。然而,在中國(guó),紅樹(shù)林被認(rèn)為屬于“森林”范疇,有關(guān)紅樹(shù)林的法律法規(guī)多由林業(yè)部門(mén)制定,且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的要求;在保護(hù)和管理紅樹(shù)林濕地方面,人們多效仿和沿用陸地森林的標(biāo)準(zhǔn)。忽視濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性,是中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)存在的又一主要問(wèn)題。國(guó)內(nèi)大部分紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)的保護(hù)方式還停留在“看林子”水平,而非視其為一個(gè)整體的生態(tài)系統(tǒng)來(lái)保護(hù)。更糟的是,缺少一個(gè)特別機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)林業(yè)部門(mén)、海洋部門(mén)以及其他監(jiān)管部門(mén)在紅樹(shù)林保護(hù)工作中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,由此,難以避免各部門(mén)之間的法律沖突。針對(duì)中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)管理與立法的問(wèn)題,提出如下建議:其一,非政府監(jiān)督機(jī)制應(yīng)被引入紅樹(shù)林保護(hù)與管理;其二,完善公眾參與機(jī)制,積極保護(hù)生態(tài)利益;其三,為了更有效地保護(hù)紅樹(shù)林,各紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)應(yīng)制定自己的條例。

紅樹(shù)林保護(hù) 紅樹(shù)林保護(hù)區(qū) 紅樹(shù)林濕地 非政府監(jiān)督機(jī)制

一、前 言

近幾年,中國(guó)海南東寨港國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)一片片的紅樹(shù)林開(kāi)始枯萎、死亡,越來(lái)越多的紅樹(shù)倒在了水面上。面對(duì)這一情況,有著強(qiáng)烈生態(tài)意識(shí)的當(dāng)?shù)匕傩胀葱募彩住Ｋ麄儚?qiáng)烈呼吁:“我們能夠填海造一個(gè)萬(wàn)綠園,怎么反過(guò)來(lái)我們不珍惜大自然給我們的紅樹(shù)林?！薄吧先f(wàn)年、幾千年形成的自然風(fēng)光,不能在我們這一代人手里毀了!”①在全球范圍內(nèi),紅樹(shù)林區(qū)變得越來(lái)越小,支離破碎,其長(zhǎng)期生存面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。①N.C.Duke,J.-O.Meynecke,S.Dittmann,A.M.Ellison,K.Anger,U.Berger,S.Cannicci,K.Diele,K.C.Ewel,C.D.Field,N.Koedam,S.Y.Lee,C.Marchand,I.Nordhaus,and F.Dahdouh-Guebas,A world without mangroves?,Science,Vol.317,2007,pp.41～42.

紅樹(shù)林為自然分布于熱帶、亞熱帶海岸潮間帶的木本植物群落,通常生長(zhǎng)在港灣河口的淤泥灘涂上,形成奇特的“海灘森林”景觀。紅樹(shù)植物可以分為兩大類群,即東方類群和西方類群。中國(guó)紅樹(shù)林的種類屬于東方類群,從植物區(qū)系來(lái)說(shuō),與馬來(lái)西亞、菲律賓、印度尼西亞及澳大利亞北部的關(guān)系特別密切。20世紀(jì)50年代,中國(guó)紅樹(shù)林的面積超過(guò)50,000公頃,之后的30多年間,中國(guó)紅樹(shù)林面積銳少了61%。②王文卿、王瑁著:《中國(guó)紅樹(shù)林》,北京:科學(xué)出版社2007年版,第159頁(yè)。以海南東寨港紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)為例,海南東寨港紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)位于海南省?？谑芯硟?nèi)、海南島東北側(cè)(19°51′～20°01′N,110°32′～110° 55′E),綿延50公里,面積4000多公頃,是1980年中國(guó)建立的第一個(gè)紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)。1986年7月9日,經(jīng)國(guó)務(wù)院審定,東寨港紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。世界上紅樹(shù)林有23科81種,東寨港紅樹(shù)林只有其中39.5%的樹(shù)種。然而,近些年來(lái)受過(guò)度捕撈、灘涂水產(chǎn)養(yǎng)殖、鴨養(yǎng)殖和工程建設(shè)等開(kāi)發(fā)活動(dòng)的嚴(yán)重影響,東寨港紅樹(shù)林的生態(tài)狀況日趨惡化。最近的五十年,幾近半數(shù)的紅樹(shù)林植被破壞。

東寨港紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)目前面臨的問(wèn)題在中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)中并非個(gè)例。在對(duì)福建九龍江河口紅樹(shù)林省級(jí)保護(hù)區(qū)、廣東福田紅樹(shù)林鳥(niǎo)類自然保護(hù)區(qū)、廣西山口紅樹(shù)林生態(tài)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)地調(diào)研時(shí),我們發(fā)現(xiàn),中國(guó)各地紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)的管理與法制普遍落后于當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展形勢(shì),這一狀況反過(guò)來(lái)影響了紅樹(shù)林的保護(hù)與管理。

導(dǎo)致上述后果的一個(gè)實(shí)質(zhì)原因在于,在中國(guó),很多人未理解紅樹(shù)林是紅樹(shù)林濕地的一部分,未意識(shí)到我們應(yīng)著眼于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的完整性,把紅樹(shù)林濕地生態(tài)系統(tǒng)當(dāng)成一個(gè)整體加以保護(hù)。有鑒于此,政府應(yīng)當(dāng)制定新的政策,考慮協(xié)調(diào)紅樹(shù)林保護(hù)與沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。本文分析與紅樹(shù)林保護(hù)有關(guān)的管理與立法問(wèn)題,并提出建議。

二、中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)管理與立法問(wèn)題

(一)中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)管理中存在的問(wèn)題

20世紀(jì)60年代,在“向大海要糧食”的口號(hào)號(hào)召下,中國(guó)南方各省盲目的圍海造田運(yùn)動(dòng),造成對(duì)中國(guó)紅樹(shù)林第一次較大規(guī)模的破壞。20世紀(jì)80年代以來(lái),在紅樹(shù)林灘涂上大規(guī)模地開(kāi)塘養(yǎng)殖,造成對(duì)中國(guó)紅樹(shù)林第二次大面積破壞。20世紀(jì)90年代以來(lái),城市擴(kuò)展和海岸工業(yè)交通設(shè)施的建設(shè),使得一些城市附近的紅樹(shù)林又一次遭受破壞。例如,日益繁忙的水上運(yùn)輸給紅樹(shù)林帶來(lái)威脅。運(yùn)輸船只尤其是客運(yùn)快艇通過(guò)時(shí)興起的巨大波浪對(duì)紅樹(shù)植物賴以生長(zhǎng)的灘涂的沖刷作用導(dǎo)致紅樹(shù)植物根系裸露,進(jìn)而倒伏死亡。每天,經(jīng)過(guò)九龍江紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)的客運(yùn)快艇有100多趟,時(shí)速30～40公里,日復(fù)一日地沖刷紅樹(shù)林灘涂,導(dǎo)致外側(cè)紅樹(shù)林大量倒伏死亡,影響了海堤的安全。①薛志勇:《福建九龍江口紅樹(shù)林生存現(xiàn)狀分析》,載于《福建林業(yè)科技》2005年第3期,第191頁(yè)。海南東寨港保護(hù)區(qū)也曾發(fā)生因快艇的興波作用導(dǎo)致紅樹(shù)植物倒伏死亡的情況,改用人力船后情況得以改善。

2001年國(guó)家林業(yè)局公布的《全國(guó)紅樹(shù)林資源調(diào)查報(bào)告》顯示,全國(guó)紅樹(shù)林面積約2.2萬(wàn)公頃。這些紅樹(shù)林大部分被納入了保護(hù)區(qū)范圍,得到了良好的保護(hù),尤其是對(duì)紅樹(shù)林直接的、大規(guī)模的破壞已經(jīng)很少發(fā)生。②國(guó)家林業(yè)局森林資源管理司:《全國(guó)紅樹(shù)林資源調(diào)查報(bào)告》,2002年。但是,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,目前中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。

由于缺乏科學(xué)理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo),中國(guó)的紅樹(shù)林保護(hù)還處于摸索階段。例如,紅樹(shù)林被認(rèn)為屬于“森林”范疇,有關(guān)紅樹(shù)林的法律法規(guī)多由林業(yè)部門(mén)制定,且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的要求。在管理和保護(hù)紅樹(shù)林濕地方面,人們多效仿和沿用陸地森林的標(biāo)準(zhǔn),更重要的是,國(guó)內(nèi)對(duì)紅樹(shù)林的定義尚未涵蓋整個(gè)紅樹(shù)林濕地生態(tài)系統(tǒng)。

與陸地森林相比,紅樹(shù)林多了“?！钡囊蛩?。紅樹(shù)林這個(gè)名稱來(lái)自林學(xué)。嚴(yán)格地界定,紅樹(shù)林應(yīng)指紅樹(shù)林濕地中的有林地(即有紅樹(shù)植物生長(zhǎng)的灘涂),而有林地只是紅樹(shù)林濕地的一部分。目前,人們多用“紅樹(shù)林”一詞來(lái)指代紅樹(shù)林濕地(或生態(tài)系統(tǒng)),造成概念上的模糊。在中國(guó),說(shuō)到紅樹(shù)林保護(hù),大多數(shù)人的概念就是保護(hù)紅樹(shù)植物而已。概念不清晰,導(dǎo)致實(shí)踐中將紅樹(shù)林與紅樹(shù)林濕地的保護(hù)混為一談。許多人,甚至有些紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)的工作人員,也講不清紅樹(shù)林與紅樹(shù)林濕地的區(qū)別。

忽視濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性,是中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)存在的又一主要問(wèn)題。在忽視整個(gè)濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下單純地保護(hù)有林地,國(guó)內(nèi)大部分紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)的保護(hù)方式還停留在“看林子”水平。③王文卿、王瑁著:《中國(guó)紅樹(shù)林》,北京:科學(xué)出版社2007年版,第145頁(yè)、第165頁(yè)。上述問(wèn)題的根本原因在于,紅樹(shù)林與紅樹(shù)林濕地的概念被混淆,紅樹(shù)林濕地的整體結(jié)構(gòu)未得到清楚的認(rèn)識(shí)。有的地區(qū)甚至沒(méi)有把林外灘涂和淺水水域納入保護(hù)范圍。例如,深圳福田的紅樹(shù)林, 90年代保護(hù)區(qū)內(nèi)有林地面積保持穩(wěn)定,但是,自從周邊的大片灌叢林和數(shù)百公頃的基圍魚(yú)塘被城市建設(shè)占用,生態(tài)急劇惡化,致使1992-1997年間,陸鳥(niǎo)多樣性指數(shù)和密度的最高值分別降低了19%和39.1%;鷺科鳥(niǎo)類數(shù)量減少了近70%,因?yàn)槟切┍黄茐牡牡胤秸区B(niǎo)類覓食和活動(dòng)場(chǎng)所。①王勇軍、昝啟杰、常弘:《深圳福田紅樹(shù)林濕地鷺科鳥(niǎo)類群落生態(tài)研究》,載于《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)》1999年第2期,第85～89頁(yè)。類似的情況也存在于中國(guó)其他地方的紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)。

紅樹(shù)林濕地是一個(gè)不可分割的有機(jī)整體,單純的有林地保護(hù)是不夠的。如何保護(hù)生態(tài)系統(tǒng),保護(hù)范圍多大,這應(yīng)由紅樹(shù)林濕地本身的性質(zhì)來(lái)決定。

再有,在紅樹(shù)林內(nèi)緣建立標(biāo)準(zhǔn)海堤,而這些海堤多建在紅樹(shù)植物繁茂的海岸中潮帶。海堤截?cái)嗔思t樹(shù)林的發(fā)展后路,阻斷海陸之間的物質(zhì)、能量和信息交流,加速了紅樹(shù)后期樹(shù)種的瀕危和滅絕。在中國(guó),建立紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)并制定本區(qū)的管理制度,幾乎沒(méi)有切實(shí)可行的國(guó)家政策、法律可循。自從1975年米埔濕地被命名為自然保護(hù)區(qū),1980年?yáng)|寨港省級(jí)自然保護(hù)區(qū)建立,紅樹(shù)林保護(hù)在中國(guó)逐漸發(fā)展。至今,我國(guó)建立了以紅樹(shù)林為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)20個(gè)(不包括臺(tái)灣淡水河口、關(guān)渡和香港米埔的紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)),其中國(guó)家級(jí)6個(gè),省級(jí)5個(gè),縣市級(jí)9個(gè)。保護(hù)區(qū)總面積約6.50萬(wàn)公頃,其中紅樹(shù)林面積約1.65萬(wàn)公頃,占中國(guó)現(xiàn)有紅樹(shù)林74.8%。

表1 中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)②王文卿、王瑁著:《中國(guó)紅樹(shù)林》,北京:科學(xué)出版社2007年版,第163頁(yè)。

續(xù)表1

由上表可知,由中國(guó)林業(yè)部門(mén)管理的紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)17個(gè),保護(hù)面積54202. 5公頃,其中紅樹(shù)林面積14509.6公頃。海洋部門(mén)管理的保護(hù)區(qū)3個(gè),保護(hù)面積10830.0公頃,其中紅樹(shù)林面積2087.5公頃。林業(yè)部門(mén)與海洋部門(mén)兩種管理體制各自為政,是我國(guó)紅樹(shù)林管理中的一大弊端。多部門(mén)的分散管理體制嚴(yán)重影響了紅樹(shù)林濕地生態(tài)系統(tǒng)中的自然資源權(quán)屬管理。

此外,中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)存在的保護(hù)區(qū)人員管理問(wèn)題已直接影響了管理的成效。人員結(jié)構(gòu)不合理影響著東寨港紅樹(shù)林保護(hù)的成效。在中國(guó),紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)管理人員科技力量的欠缺是阻礙紅樹(shù)林保護(hù)發(fā)展的因素之一。

(二)中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)立法存在的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第3條規(guī)定:“海域?qū)儆趪?guó)家所有,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域所有權(quán)?！?/p>

由此可以推斷,每個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的海域應(yīng)由該行政區(qū)域的海洋管理部門(mén)代表國(guó)家進(jìn)行管理。眾所周知,紅樹(shù)林賴以生長(zhǎng)的濱海濕地界于陸地與海洋之間,涉及土地、水、動(dòng)物、植物等多種資源要素。紅樹(shù)林濕地管理與保護(hù)的權(quán)利與責(zé)任在海洋部門(mén)、林業(yè)部門(mén)以及當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)之間如何分配,中國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)此尚無(wú)清晰界定。

目前,中國(guó)對(duì)濱海濕地資源管理仍采取按資源類型進(jìn)行部門(mén)分類管理的體制,導(dǎo)致能夠參與紅樹(shù)林濕地資源管理的部門(mén)眾多,包括林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、土地、海洋、漁業(yè)、水利、城建、航運(yùn)、旅游等多個(gè)行政管理部門(mén)。分散的管理勢(shì)必造成各自為政,難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)的一致性。盡管從傳統(tǒng)意義上講,濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)中諸項(xiàng)資源分類管理有利于部門(mén)分工、發(fā)揮部門(mén)優(yōu)勢(shì),但由于沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)上述部門(mén)的權(quán)力,造成諸部門(mén)管理權(quán)沖突,亦導(dǎo)致不同行政管理部門(mén)從本部門(mén)利益出發(fā),“有經(jīng)濟(jì)效益就搶著管,沒(méi)有利益和要承擔(dān)責(zé)任就往外推”的現(xiàn)象。

在這幾年的調(diào)研中,我們?cè)诓煌募t樹(shù)林保護(hù)區(qū)了解到,多頭管理,各自為政,出現(xiàn)問(wèn)題又互相推諉扯皮,是紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)管理中的常見(jiàn)問(wèn)題。此外,紅樹(shù)林林地所涉灘涂權(quán)屬不明確,也是中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)面臨的普遍問(wèn)題。

對(duì)于紅樹(shù)林濕地全面而系統(tǒng)的保護(hù)與管理,中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)難以提供充分、有效的支持。目前與紅樹(shù)林濕地保護(hù)相關(guān)的中國(guó)法律、法規(guī)有20多部,如《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等等。這些法律涉及資源的權(quán)屬關(guān)系、資源的利用與保護(hù)、破壞資源行為的法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。中國(guó)政府已加入的《生物多樣性公約》《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》也成為法的淵源。

此外,一些沿海省份制定了本地紅樹(shù)林管理規(guī)定。廣東省制定了《廣東省森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)施細(xì)則》,廣西省制定了《廣西壯族自治區(qū)森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《廣西壯族自治區(qū)山口紅樹(shù)林生態(tài)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》,海南省制定了《海南省森林保護(hù)管理?xiàng)l例》和《海南省紅樹(shù)林保護(hù)規(guī)定》。其中《海南省紅樹(shù)林保護(hù)規(guī)定》是我國(guó)第一個(gè)有關(guān)紅樹(shù)林的地方性立法。但是,由于紅樹(shù)林濕地的特殊性,上述法律針對(duì)性不強(qiáng)、存在法律空白或沖突多。以九龍江口紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)為例,福建省由于沒(méi)有專門(mén)為保護(hù)紅樹(shù)林進(jìn)行立法,僅在其他法規(guī)中有保護(hù)紅樹(shù)林的規(guī)定,如《福建省沿海防護(hù)林條例》(1995年)、《福建省九龍江流域水污染防治與生態(tài)保護(hù)辦法》(2001年)、《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》(2003年)。九龍江口紅樹(shù)林省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理只能在眾多的法律、法規(guī)條文中尋求法律保障,而這些眾多的法律、法規(guī)中僅有部分條款原則性地涉及紅樹(shù)林生態(tài)系,有些只能通過(guò)類推解釋勉強(qiáng)適用,而且不同的部門(mén)對(duì)法律條文可能有不同的理解。事實(shí)上,九龍江口紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)的管理基本上處于“有法可依,少章可循”的狀態(tài)。

國(guó)家林業(yè)局起草的《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)條例》已于2008年10月20日經(jīng)國(guó)家林業(yè)局局務(wù)會(huì)議通過(guò),征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后,報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦。①劉偉平、阮云秋、張健華、周冬良:《濕地保護(hù)調(diào)查與立法思考》,載于《濕地科學(xué)與管理》2006年第1期,第26～29頁(yè)。不過(guò),即使該條例獲得通過(guò),也僅僅是個(gè)部門(mén)規(guī)章,它的法律效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《森林法》等單行法。再者,濕地保護(hù)有其特有的保護(hù)對(duì)象、立法目的和基本原則,無(wú)法被其他有關(guān)資源保護(hù)法或污染防治法(如森林法、水污染防治法等)所包含。由于濕地生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性,對(duì)其污染控制要較其他地方更加嚴(yán)格。濕地中的紅樹(shù)林不同于一般的樹(shù)木,因此,當(dāng)前采用相關(guān)單行法來(lái)保護(hù)紅樹(shù)林濕地的做法無(wú)法達(dá)到對(duì)紅樹(shù)林濕地進(jìn)行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的目的,也無(wú)法體現(xiàn)紅樹(shù)林濕地的生態(tài)價(jià)值。

由于濱海濕地上生長(zhǎng)的紅樹(shù)林不同于一般的樹(shù)種,對(duì)紅樹(shù)林濕地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、紅樹(shù)林周邊社區(qū)民情的充分了解,是立法工作的基礎(chǔ)。紅樹(shù)林濕地與其他類型的濕地比較,有其特別之處,故而紅樹(shù)林保護(hù)的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)更加具體而全面。

三、中國(guó)紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)的管理與立法建議

(一)非政府監(jiān)督機(jī)制應(yīng)被引入紅樹(shù)林保護(hù)與管理

由政府或政府部門(mén)主導(dǎo)的濕地保護(hù)管理缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致濱海濕地管理法律、法規(guī)形同虛設(shè)。一個(gè)公司的體系,有了經(jīng)理這一執(zhí)行機(jī)構(gòu),還要有一個(gè)監(jiān)事機(jī)構(gòu)才算完整。同理,濕地的管理機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然地包括監(jiān)督機(jī)構(gòu),才算得上一套完整的濕地管理機(jī)構(gòu)。

濕地監(jiān)督機(jī)關(guān)和濕地管理機(jī)關(guān)都是政府的職能機(jī)關(guān),有著密切的關(guān)系,甚至有共同的上級(jí)機(jī)關(guān)。在這種情況下,我們很難想象,監(jiān)督機(jī)關(guān)能對(duì)管理機(jī)關(guān)真正起到監(jiān)督的作用。監(jiān)督機(jī)制,意味著管理人員的行為要接受上級(jí)主管部門(mén)和公眾的監(jiān)督。監(jiān)督機(jī)制的缺失,作為政府職能機(jī)關(guān)下屬的濕地管理機(jī)構(gòu),無(wú)力阻止以追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)的地方政府不斷破壞紅樹(shù)林生態(tài)系統(tǒng)的行為。

以福建省九龍江口紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)為例,1997年福建省龍海市政府決定投資2500萬(wàn)元,在紫泥鎮(zhèn)甘文尾圍墾6900畝灘涂,發(fā)展養(yǎng)殖業(yè),并增加土地。該項(xiàng)目投資少、效益高,被列為市委市政府“為民辦實(shí)事”的重要項(xiàng)目。然而,由于圍墾區(qū)內(nèi)生長(zhǎng)著490多畝的紅樹(shù)林,還有大量的紅樹(shù)林宜林地,以中科院院士、廈門(mén)大學(xué)教授林鵬為主的專家學(xué)者堅(jiān)決反對(duì)這種只圖眼前經(jīng)濟(jì)利益、不惜毀滅海岸紅樹(shù)林濕地生態(tài)系統(tǒng)的行為,及時(shí)向上級(jí)有關(guān)單位反映。福建省環(huán)保局、林業(yè)廳在聽(tīng)取了林鵬等專家的意見(jiàn)后指出,這項(xiàng)圍墾工程違反了國(guó)家和省有關(guān)自然保護(hù)的法規(guī),應(yīng)立即停工。1998年9月,福建省計(jì)委正式下文取消了該危及九龍江口紅樹(shù)林生態(tài)系統(tǒng)的工程。有關(guān)部門(mén)終于認(rèn)識(shí)到紅樹(shù)林保護(hù)及濕地生態(tài)保護(hù)的重要性。試想,如果沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制的存在、沒(méi)有權(quán)威專家的意見(jiàn),這片令龍海人引以為豪的紅樹(shù)林不知是怎樣悲慘的結(jié)局!可見(jiàn),濕地管理引入非政府機(jī)構(gòu)的第三方監(jiān)督機(jī)制是非常有必要的。而從另一方面考慮,濕地保護(hù)管理引入非政府的監(jiān)督機(jī)制,也是實(shí)現(xiàn)政府民主決策的一項(xiàng)有益舉措。

(二)完善公眾參與機(jī)制,積極保護(hù)生態(tài)利益

如果沒(méi)有一個(gè)有效的公眾參與機(jī)制,紅樹(shù)林濕地保護(hù)與管理肯定不完善。在我國(guó),由于各方面的原因,公眾在環(huán)保方面的意識(shí)還不夠。我國(guó)在公眾參與濱海濕地保護(hù)方面,雖然有一定的意識(shí),但是由于種種原因,參與程度還不高,涉及面比較窄。這種狀況阻礙了紅樹(shù)林濕地保護(hù)的不斷發(fā)展。

當(dāng)前,隨著我國(guó)“小政府、大社會(huì)”改革目標(biāo)的實(shí)施,加上人們高漲的環(huán)保熱情,正是推進(jìn)公眾參與濱海濕地保護(hù)的大好時(shí)機(jī),應(yīng)通過(guò)立法賦予公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)。提高公眾對(duì)濱海濕地保護(hù)的關(guān)注程度,可以更有效地監(jiān)督紅樹(shù)林濕地保護(hù)管理部門(mén)。

濱海濕地對(duì)于社會(huì)公眾具有兩方面的利益:一是生態(tài)利益,即濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人的有用性或滿足人的環(huán)境需要的屬性,其為生態(tài)系統(tǒng)提供給所有人的客觀利益;二是經(jīng)濟(jì)利益,即濱海濕地能提供給人們的經(jīng)濟(jì)上的利益。我國(guó)立法應(yīng)明確規(guī)定保護(hù)人們的生態(tài)利益。這樣,當(dāng)濱海濕地遭受生態(tài)損害時(shí),公眾才有可能運(yùn)用法律手段進(jìn)行生態(tài)損害司法救濟(jì)。同時(shí),也應(yīng)對(duì)那些依靠濱海濕地資源為生的人們?cè)馐艿慕?jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。

濱海濕地的開(kāi)發(fā)和利用應(yīng)有相關(guān)的科學(xué)制度,保護(hù)濱海濕地上所凝載的生態(tài)利益。這些內(nèi)容都需有一部濕地保護(hù)法使其制度化,以便指導(dǎo)下位法。

目前,公眾對(duì)濱海濕地的重要性認(rèn)識(shí)還不夠,有必要加強(qiáng)公眾保護(hù)濱海濕地的足夠認(rèn)識(shí)。公眾不僅是濱海濕地資源的保護(hù)者,也是濱海濕地資源的利用者。公眾參與管理的重要性已經(jīng)被越來(lái)越多國(guó)家政府所認(rèn)可,例如,美國(guó)、日本和德國(guó)。公眾參與的廣度和深度在很大程度上決定著濱海濕地保護(hù)的水平。

(三)各紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)應(yīng)制定自己的條例

眾所周知,我國(guó)疆域遼闊、地形復(fù)雜、氣候多樣、資源豐富、人口眾多。國(guó)家一級(jí)的環(huán)境資源立法只能針對(duì)整個(gè)國(guó)家的環(huán)境與自然資源保護(hù)管理,它們只對(duì)具有共同性、基本性、原則性的內(nèi)容予以規(guī)定,而不可能對(duì)每一個(gè)地區(qū)的具體事項(xiàng)作出規(guī)定。①參見(jiàn)金瑞林、汪勁著:《中國(guó)環(huán)境與自然資源立法若干問(wèn)題研究》,北京:北京大學(xué)出版社1999年版,第18頁(yè)。因此,每個(gè)濕地保護(hù)區(qū)有必要制定一套專門(mén)的法規(guī)。

首先,從立法程序上看,“一區(qū)一法”的立法模式有明顯的層次性,符合《憲法》和《立法法》的相關(guān)精神;其次,對(duì)于像中國(guó)這樣有較廣闊地域分布和具有復(fù)雜生態(tài)特性的濕地生態(tài)系統(tǒng),“一區(qū)一法”可以更靈活地、有針對(duì)性、因地制宜地管理、保護(hù)好不同地域的濕地保護(hù)區(qū);最后,從現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上看,“一區(qū)一法”的立法模式是完全可行而且是有益的。

我們知道,我國(guó)的紅樹(shù)林自然分布于海南、廣東、廣西、福建、浙江、香港、澳門(mén)、臺(tái)灣等8個(gè)省(自治區(qū))。各地的地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件不一,不同的紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)管理的重點(diǎn)不一樣,需要通過(guò)法律手段予以調(diào)節(jié)的重點(diǎn)就不一樣。環(huán)境狀況相對(duì)好一些或自然資源相對(duì)豐富一些的地方,在環(huán)境與資源政策的把握上可能會(huì)寬松一些,而環(huán)境狀況差或自然資源貧乏的地方在環(huán)境與資源政策的把握上則會(huì)嚴(yán)格一些,所有這些實(shí)際情況都可能影響到環(huán)境與資源立法。不同地區(qū)的紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)需要不同的有針對(duì)性的管理措施,為一個(gè)紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)量身定制一套專門(mén)的管理機(jī)制,不失為比較明智的選擇。必須強(qiáng)調(diào)的是,“一區(qū)一法”是由審批設(shè)立保護(hù)區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)立法。

四、結(jié) 論

在今后的研究中,有必要區(qū)分紅樹(shù)林和紅樹(shù)林濕地。尤為重要的是,為保護(hù)紅樹(shù)林濕地,我們要改變傳統(tǒng)的管理體制,實(shí)行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理。為此,應(yīng)及時(shí)開(kāi)展相關(guān)立法,構(gòu)建統(tǒng)一負(fù)責(zé)紅樹(shù)林保護(hù)與開(kāi)發(fā)的管理機(jī)構(gòu)。

(責(zé)任編輯:黃海奇)

*梅 宏,男,廈門(mén)大學(xué)法學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員,中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授,研究方向:國(guó)際法學(xué),環(huán)境法學(xué)。電子郵箱:matritime007@163.com。課題來(lái)源:中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“濱海濕地保護(hù)法律問(wèn)題研究”(20100470874),梅宏主持。

**薛志勇,福建省龍海市林業(yè)局高級(jí)工程師,法律碩士。