跨行政區(qū)劃人民法院改革研究

陳衛(wèi)東

2013年11月，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。2014年7月，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》明確了改革的時(shí)間表與具體方案，表示“到2017年底，初步形成科學(xué)合理、銜接有序、確保公正的司法管轄制度”。2014年10月，十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，是我國司法體制改革的重要內(nèi)容和重大舉措。為何開展該項(xiàng)改革，試點(diǎn)效果如何，未來如何規(guī)劃，值得我們深入思考和研究。

一、動因：司法權(quán)之地方化

習(xí)近平總書記指出，建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，目的就是“排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。[1]本輪司法體制改革的邏輯和主軸，是為明確司法的中央事權(quán)地位，司法“去地方化”。[2]所謂司法地方化，是指司法機(jī)關(guān)及其工作人員在職權(quán)行使過程中受到地方有關(guān)部門或者地方利益團(tuán)體的不當(dāng)干涉，導(dǎo)致司法職權(quán)無法獨(dú)立公正行使，從而出現(xiàn)的一種司法異化現(xiàn)象。[3]司法本為中央事權(quán)，法院無論設(shè)在哪里，都是國家的法院，執(zhí)行的都是國家的法律，但在司法地方化的影響下卻偏袒本地人或企業(yè)，損害外地人或企業(yè)的合法權(quán)益，破壞司法統(tǒng)一，危害司法公正，消解司法權(quán)威。而司法地方化的產(chǎn)生，很大程度上源于司法區(qū)劃與行政區(qū)劃高度重合，以及由此而來的法院人財(cái)物的地方化。

(一)司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的高度重合

我國法律上并沒有司法區(qū)劃的概念，法院基本上依托于行政區(qū)劃而建立，具體而言：從縱向上看，行政區(qū)劃分四個層級，國家、省、設(shè)區(qū)的市、縣，與之相對應(yīng)的是，法院也分為四個層級，最高、高級、中級、基層；從橫向上看，依托該區(qū)劃所設(shè)置的法院通常只受理該行政區(qū)劃內(nèi)所發(fā)生的案件。所以，有行政區(qū)則有相應(yīng)法院，行政區(qū)劃的范圍原則上決定法院地域管轄的范圍。[注]最高人民法院有關(guān)行政區(qū)劃變更后法院案件管轄的司法解釋也印證了這一觀點(diǎn)。[4-6]每一個省級行政區(qū)劃內(nèi)，設(shè)置一個高級人民法院；每一個地級行政區(qū)劃范圍內(nèi)，設(shè)置一個中級人民法院；每一個縣級行政區(qū)劃范圍內(nèi)，設(shè)置一個基層人民法院。如海淀區(qū)人民法院，對應(yīng)的政府為海淀區(qū)人民政府，受理的是海淀區(qū)范圍內(nèi)的案件。司法地方化，其基礎(chǔ)在于司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的重合或?qū)?yīng)，這為地方黨政機(jī)關(guān)干涉法院審判權(quán)行使提供了制度土壤。

(二)“人”“財(cái)”“物”的地方化

不少學(xué)者認(rèn)為，司法地方化之所以產(chǎn)生，原因就在于我國的法院系統(tǒng)是與行政區(qū)劃對應(yīng)設(shè)置的，使法院的人事任免和財(cái)政供給分別受同級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的控制，并使其在實(shí)質(zhì)性權(quán)力關(guān)系上還受地方黨委控制。[7-8]根據(jù)《憲法》第101條、第128條和《人民法院組織法》第35條的規(guī)定，地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免。地方法院由同級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，地方法官由同級人大任免，地方法官由地方黨政部門管理。裁判案件的法官，其任免、編制、升遷、待遇、前途都由地方控制。與此同時(shí)，《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》第3條規(guī)定，人民法院財(cái)務(wù)管理的原則是“分級管理、分級負(fù)擔(dān)”。這使得法院的財(cái)政完全隸屬、依賴于地方財(cái)政，而地方財(cái)政收支狀況則完全取決于地方經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行及稅收狀況。由于對地方財(cái)政的依賴，地方法院審理案件時(shí)往往不得不更多地從地方的角度考慮問題，繼而為地方保護(hù)主義大行方便。“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)?！盵9]設(shè)在地方的國家法院，人財(cái)物受制于地方黨委政府，地方若有意干擾案件辦理，法院很難抗拒。

故而，“隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和行政訴訟出現(xiàn)，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)‘主客場’現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益、保障法院獨(dú)立審判、監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施。”[10]實(shí)施國法的地方法院在審判中維護(hù)當(dāng)?shù)氐睦?，儼然成了地方的法院。政績考核下的地方競爭態(tài)勢，無疑加劇了這一趨勢。早在1998年，法院人士就開始討論司法權(quán)力地方化的弊端，[11]提出的對策之一，便是脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院。2002年全國法院會議上，當(dāng)時(shí)的最高人民法院院長肖揚(yáng)即提出，“調(diào)整人民法院設(shè)置，突破按行政區(qū)劃設(shè)置的模式”[12]?？上У氖?，前兩輪司法改革都沒有真正觸及這一問題。在全面深化改革的當(dāng)下，為排除地方干擾，強(qiáng)化司法權(quán)的統(tǒng)一行使，凸顯司法權(quán)系中央事權(quán)的基本屬性，探索跨行政區(qū)劃法院顯得十分迫切和必要。

二、資源：國內(nèi)已有的跨行政區(qū)劃法院

任何制度設(shè)計(jì)或制度創(chuàng)新都應(yīng)立足于本國國情，否則就會南橘北枳，司法改革同樣不能依樣畫葫蘆。論及跨行政區(qū)劃法院時(shí)，很多學(xué)者將視角放在域外，從多數(shù)國家司法區(qū)劃與行政區(qū)劃相區(qū)別的角度論證跨行政區(qū)劃法院的合理性。筆者認(rèn)為，對探索建立跨行政區(qū)劃法院而言，更重要的是，要看我國是否具備設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的制度資源。細(xì)究之，我國固然面臨司法區(qū)劃和行政區(qū)劃高度重合的現(xiàn)實(shí)，但也存在法院管轄范圍與行政區(qū)劃相分離的實(shí)踐，這為我們推行相關(guān)改革奠定了基礎(chǔ)。

(一)因行業(yè)需要而設(shè)立的專門法院

專門法院是典型的跨行政區(qū)劃法院，[注]1979年《法院組織法》以列舉的方式規(guī)定了專門法院，“專門人民法院包括：軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院、森林法院、其他專門法院?！钡?983年《人民法院組織法》修訂時(shí)，該款被刪掉，只是概括性地規(guī)定軍事法院等專門法院。我國有軍事法院[注]軍事法院是《法院組織法》明確規(guī)定的專門法院。軍事法院分三級設(shè)置，中國人民解放軍軍事法院為一級，軍區(qū)級單位的軍事法院為一級，兵團(tuán)和軍級單位的軍事法院為一級。各級軍事法院的審判工作受中華人民共和國最高人民法院監(jiān)督，下級軍事法院的審判工作受上級軍事法院監(jiān)督。中國人民解放軍軍事法院院長由最高人民法院院長提請全國人民代表大會常務(wù)委員會任免。軍事法院體制正處于改革之中，與本文主題亦不緊密，欲了解相關(guān)知識，詳見張建田：《關(guān)于軍事法院體制改革問題的思考》，《法學(xué)雜志》2016年第2期，第1-12頁；張朝暉：《我國軍事審判體制的演進(jìn)與變革》，《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期，第74-77頁。、鐵路運(yùn)輸法院、海事法院、林區(qū)法院、礦區(qū)法院[注]以“礦區(qū)法院”命名的法院有山西大同市礦區(qū)人民法院、山西陽泉市礦區(qū)人民法院以及河北井陘礦區(qū)人民法院等，因這些曾經(jīng)的礦區(qū)已經(jīng)成為行政區(qū)，這些礦區(qū)法院實(shí)際上也不再是專門法院。目前，以專門法院面目出現(xiàn)的礦區(qū)法院僅有甘肅礦區(qū)人民法院。[13]2012年3月，該法院正式納入全國法院統(tǒng)一序列，作為中級法院由甘肅省高級人民法院管理。、油田法院、農(nóng)墾法院等專門法院。

1.鐵路運(yùn)輸法院

鐵路法院初建于1954年3月，當(dāng)時(shí)稱為“鐵路沿線專門法院”，1957年9月根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于撤銷鐵路、水上運(yùn)輸法院的決定》予以撤銷。隨著中國改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)全面啟動，1980年7月25日，根據(jù)司法部、鐵道部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于籌建各級鐵路法院有關(guān)編制的通知》，在北京設(shè)立鐵路運(yùn)輸高級法院(1987年5月撤銷)，在鐵路局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸中級法院，在鐵路分局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸法院。1980年左右，全國鐵路運(yùn)輸法院籌備建立，1982年5月1日正式辦案。隨著鐵路管理體制的調(diào)整，鐵路法院體制也有所變化。鐵路法院系統(tǒng)的人財(cái)物由鐵路部門承擔(dān)，企業(yè)辦法院的模式，一直為人詬病。[14]根據(jù)2009年《關(guān)于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法專項(xiàng)編制的通知》要求，鐵路公檢法整體納入國家司法體系，鐵路法院整體移交駐在地省(直轄市、自治區(qū))黨委、高級人民法院管理。[注]目前看到的例外是，杭州、合肥兩地鐵路運(yùn)輸法院的院長、法官由所在地市級人大常委會任命。基層鐵路運(yùn)輸法院為省內(nèi)基層法院，鐵路運(yùn)輸中級法院為中級法院。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，[15]就鐵路運(yùn)輸法院的專屬管轄事項(xiàng)而言，基層鐵路運(yùn)輸法院所判案件的二審法院為對應(yīng)的鐵路運(yùn)輸中級法院，省內(nèi)沒有對應(yīng)鐵路運(yùn)輸中級法院的法院，審理的專屬管轄之外的案件，二審法院為所在地中級人民法院。[注]如《河北省高級人民法院關(guān)于指定石家莊鐵路運(yùn)輸法院管轄民事案件的通知》(冀高法(2013)78號)中規(guī)定，自2013年10月1日起，石家莊鐵路運(yùn)輸法院正式受理石家莊市橋西區(qū)、橋東區(qū)、長安區(qū)、新華區(qū)、裕華區(qū)內(nèi)發(fā)生的運(yùn)輸合同糾紛和保險(xiǎn)合同糾紛民事一審案件。以上案件的二審法院為石家莊市中級人民法院。就鐵路相關(guān)案件而言，鐵路運(yùn)輸法院的管轄范圍與其對應(yīng)鐵路局一致。劃歸各省統(tǒng)管后，各法院還承擔(dān)了一些省級法院指定管轄或省內(nèi)集中管轄的案件。鐵路運(yùn)輸法院體系見表1。

表1 鐵路運(yùn)輸法院體系

2.海事法院

海事法院源于水上運(yùn)輸法院，1984年5月，最高人民法院和交通部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于設(shè)立海事法院的通知》，決定設(shè)立海事專門法院。同年6月，上海海事法院等6家海事法院掛牌成立。海事法院的人財(cái)物早期由交通部門負(fù)責(zé)，[16]設(shè)立、管轄區(qū)域和范圍由最高人民法院確定。[17-18]海事法院由所在地的市人民代表大會常務(wù)委員會產(chǎn)生，法官由所在地的市人民代表大會常務(wù)委員會任免。[19]海事法院作為中級法院管轄第一審海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。對海事法院的判決和裁定的上訴案件由海事法院所在地的高級人民法院管轄。目前，全國共設(shè)有10家海事法院。1999 年6月，先行設(shè)立的 6 家海事法院成建制轉(zhuǎn)入所在地的省委、省人民政府、省高級人民法院共同管理，與原交通部徹底脫鉤。[20]海事法院的管轄范圍主要依據(jù)水域進(jìn)行劃分，具有脫離行政區(qū)劃、延伸范圍極大的特點(diǎn)。[注]如大連海事法院，管轄區(qū)域范圍東自鴨綠江口的延伸海域和鴨綠江水域，西至遼寧省與河北省交界處的山海關(guān)海域，包括渤海一部分和黃海一部分海域，海岸線2 920公里，島嶼500多個。[21]為方便訴訟，海事法院設(shè)有派出法庭。[注]如大連海事法院，設(shè)有錦州、鲅魚圈、東港、長海、哈爾濱五個派出法庭。[21]海事法院體系見表2。

表2 海事法院體系

3.林區(qū)法院

20世紀(jì)70年代末期，我國東北、內(nèi)蒙古自治區(qū)等國有林區(qū)的林業(yè)局先后建立起林區(qū)法院。后來，我國陸續(xù)設(shè)立近150個林區(qū)法院，其中東北地區(qū)較多，僅吉林一個省就有17個林區(qū)基層法院，黑龍江省更多達(dá)30個林區(qū)基層法院。[22]林區(qū)法院的人財(cái)物由林業(yè)部門負(fù)責(zé)。[23]2007年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會經(jīng)過與國家林業(yè)局和最高人民法院協(xié)商，要求將林區(qū)法院、檢察院機(jī)構(gòu)從原所屬林業(yè)部門或企業(yè)中分離出來，納入國家司法管理體系，由地方法院和檢察院管理，林區(qū)法院走向正規(guī)化。[24]目前，林區(qū)法院的人財(cái)物由省級統(tǒng)管。林區(qū)法院體系見表3。

表3 林區(qū)法院體系

4.油田法院

油田法院是設(shè)立在囯有大中型油田的專門法院。[注]我囯曾設(shè)有勝利油田人民法院和勝利油田中級人民法院，后東營建市，改建為東營區(qū)人民法院和東營市中級人民法院。目前仍存在的是遼河油田法院。 2009年，遼河油田兩級法院根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于中央企業(yè)分離辦社會職能試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)[2004]22號文件)精神，一次性全部分離并按屬地原則移交遼寧省高級人民法院管理，實(shí)現(xiàn)了由企業(yè)法院向正規(guī)法院的轉(zhuǎn)變，法院名稱更名為遼寧省遼河中級人民法院和遼河人民法院，干警職級和工資待遇執(zhí)行省直駐外機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定。法院的管轄范圍為遼河油田的生產(chǎn)區(qū)、管理區(qū)、生活區(qū)，涉及遼寧和內(nèi)蒙古自治區(qū)的13個地市、32個縣(旗、區(qū))。[25]

5.兵團(tuán)法院、農(nóng)墾法院

伴隨著新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的成立、發(fā)展和壯大，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院隨之產(chǎn)生。[注]1954年10月兵團(tuán)正式組建并成立軍法處，在下屬10個師級單位設(shè)立軍法處，行使刑事審判權(quán)。1956年8月兵團(tuán)各級軍法處改建為軍事法院，隸屬新疆軍區(qū)軍事法院領(lǐng)導(dǎo)，依法審理刑事及部分民事案件，并擔(dān)負(fù)改造、教育在押罪犯的任務(wù)。1975年 3月兵團(tuán)建制被撤銷，兵團(tuán)各級軍事法院相應(yīng)并入自治區(qū)高級人民法院及地、州、市所在地中級人民法院。 1981年 12月兵團(tuán)恢復(fù)建制。1983年11月，兵團(tuán)公、檢、法、司及監(jiān)獄管理等機(jī)構(gòu)恢復(fù)建立。恢復(fù)組建后的兵團(tuán)法院按三級設(shè)置，行使普通法院的審判權(quán)，死刑案件由自治區(qū)高級人民法院復(fù)核。1998年12月，全囯人大常委會決定在新疆維吾爾自治區(qū)設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院，作為自治區(qū)高級人民法院的派出機(jī)構(gòu)；在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)立若干中級人民法院；在生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場比較集中的墾區(qū)設(shè)立基層人民法院。[26]兵團(tuán)法院的法律地位就此正式確立。兵團(tuán)法院系統(tǒng)現(xiàn)設(shè)有三級43個人民法院，其中，作為自治區(qū)高級人民法院派出機(jī)構(gòu)的兵團(tuán)分院設(shè)在烏魯木齊市，在全區(qū)13個地州市所在地的師設(shè)有13個中級人民法院，在農(nóng)牧團(tuán)場相對集中的墾區(qū)設(shè)有29個墾區(qū)人民法院和37個人民法庭。兵團(tuán)分院行使除死刑二審案件之外的高級法院的審判執(zhí)行職能；師中級人民法院行使地州一級中級法院的審判執(zhí)行職能；墾區(qū)人民法院行使縣級基層法院審判執(zhí)行職能。兵團(tuán)分院業(yè)務(wù)上受最高人民法院和自治區(qū)高級人民法院的監(jiān)督、指導(dǎo)，同時(shí)監(jiān)督指導(dǎo)所屬中、基層法院的審判工作。[27]

1982年2月,經(jīng)國家司法部批準(zhǔn)[28]，黑龍江省第五屆人大常委會第19次會議審議通過了黑龍江省高級人民法院關(guān)于設(shè)立省農(nóng)墾區(qū)人民法院的請示，決定在黑龍江省國營農(nóng)場管理總局設(shè)立省農(nóng)墾中級法院，在8個國營農(nóng)場管理局設(shè)立農(nóng)墾法院。黑龍江省農(nóng)墾中級法院地處哈爾濱市，下轄寶泉嶺等8個農(nóng)墾基層法院。[29]農(nóng)墾法院受理農(nóng)墾局管轄范圍內(nèi)的各類案件。

6.知識產(chǎn)權(quán)法院

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了關(guān)于在北京、上 海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定，同時(shí)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院案件管轄的規(guī)定》，三個法院管轄所在市轄區(qū)內(nèi)的第一審知識產(chǎn)權(quán)案件，廣州知識產(chǎn)權(quán)法院還對廣東省內(nèi)一定的知識產(chǎn)權(quán)案件實(shí)行跨區(qū)域管轄。

專門法院多是為了某一特定目的而設(shè)立的法院，如鐵路法院是為了保障鐵路運(yùn)輸穩(wěn)定，林區(qū)法院是為了維護(hù)林區(qū)秩序，[注]《關(guān)于在重點(diǎn)林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機(jī)構(gòu)的通知》(1980年12月1日)指出，“我國森林資源少，長期以來又保護(hù)管理不善，執(zhí)法不嚴(yán)，森林的破壞極其嚴(yán)重”，“許多林區(qū)地處邊防前哨，近幾年來，反內(nèi)潛外逃和治安管理任務(wù)也很突出”。油田礦區(qū)法院是為了保障油田礦區(qū)生產(chǎn)，成立初期往往隸屬于某些機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)。早期的專門法院雖有跨行政區(qū)劃的形式，但與相關(guān)單位的聯(lián)系更為密切，從某種意義上說，是一種部門法院，并非理想意義上的專業(yè)法院，對案件的公正審判并無積極意義，反而有消極影響。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，國家逐步將這類法院納入國家統(tǒng)一管理，這些法院也脫離原來的部門或單位，正在成為或已經(jīng)成為專業(yè)化的法院，這為跨行政區(qū)劃法院改革有所鋪墊。

(二)因?qū)徏壷贫榷O(shè)立的無對應(yīng)行政區(qū)劃的人民法院

專門法院誕生之初，尚有對應(yīng)的管理部門。在我國的法院序列中，還有一類法院，因?yàn)閷徏壷贫鹊男枰O(shè)立，沒有對應(yīng)的行政區(qū)劃和管理部門，多數(shù)學(xué)者也將其視為跨行政區(qū)劃的人民法院。

1.無對應(yīng)行政區(qū)劃的中級法院

我國的法院體制為四級兩審制，[30]在設(shè)縣的市設(shè)立中級人民法院，作為基層人民法院的二審法院。但直轄市的行政區(qū)劃中，并沒有地級市的設(shè)置，為理順法院的層級關(guān)系，各直轄市在劃定管轄區(qū)域的基礎(chǔ)上，設(shè)立中級法院，劃片管轄各基層法院。全國4個直轄市，共設(shè)立了14個中級法院，管轄94個基層法院。這一層級的中級法院，并沒有黨政、人大系統(tǒng)相對應(yīng)，從某種程度上講是沒有對應(yīng)行政區(qū)劃的法院。

另外，在省管縣的改革中，出現(xiàn)了沒有地級市領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)縣，對此類區(qū)縣二審法院的安排，也是一種制度創(chuàng)新。如1999年10月18日，經(jīng)報(bào)請最高人民法院同意，中央編制委員會批準(zhǔn)，湖北省漢江中級人民法院設(shè)立，直接隸屬于湖北省高級人民法院管理，受省人大監(jiān)督，轄區(qū)范圍為天門、潛江、仙桃三個省直管市。[31]2014年，河南省設(shè)立河南省第一中級人民法院，負(fù)責(zé)鞏義市、汝州市、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣7個縣(市)的重大案件一審、基層法院案件二審及審判監(jiān)督工作。濟(jì)源中級人民法院更名為河南省第二中級人民法院，管轄濟(jì)源市、蘭考縣、滑縣、長垣縣4個縣(市)的相關(guān)審判工作。[32][注]濟(jì)源中級人民法院作為受理直管縣二審案件的中級法院，在2003年即成立。海南省第一中級人民法院、海南省第二中級人民法院也是這一類型的中級法院。[33]

2.無對應(yīng)行政區(qū)劃的基層法院

有些地級市，并沒有設(shè)置市轄區(qū)，在其基層法院的設(shè)置中，出現(xiàn)了脫離行政區(qū)劃的基層法院，廣東省東莞市、廣東省中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市即是如此。以中山市為例，2007年經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)[34]，原中山市人民法院撤銷，分別成立中山市第一人民法院和中山市第二人民法院。中山市第一人民法院管轄范圍包括中山市火炬高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及石岐區(qū)、東區(qū)、西區(qū)、南區(qū)、五桂山、民眾、南朗、港口、大涌、沙溪、三鄉(xiāng)、板芙、神灣、坦洲共15個鎮(zhèn)區(qū)。[35]中山市第二人民法院管轄范圍包括中山市北部的小欖、東升、黃圃、南頭、三角、東鳳、阜沙、古鎮(zhèn)、橫欄9個鎮(zhèn)。[36]無對應(yīng)行政區(qū)劃的基層法院還有四川省科學(xué)城人民法院、三亞市城郊人民法院。[注]四川省科學(xué)城人民法院成立于1994年11月10日，法院審判辦公樓坐落在綿陽市科學(xué)城六區(qū)，為適應(yīng)中國工程物理研究院國防科研事業(yè)和科學(xué)城轄區(qū)社會穩(wěn)定的需要，經(jīng)四川省人大決定和最高人民法院批準(zhǔn)成立。行使基層人民法院的職權(quán)，管轄科學(xué)城轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的刑事、民商事、執(zhí)行、行政等一審案件，受綿陽市人大常委會監(jiān)督，接受綿陽市中級人民法院業(yè)務(wù)指導(dǎo)。三亞市城郊人民法院沒有對應(yīng)的行政區(qū)劃，對三亞市人民代表大會和三亞市人民代表大會常務(wù)委員會以及三亞市中級人民法院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。此外，各地的開發(fā)區(qū)人民法院也屬于脫離行政區(qū)劃的法院，雖然有其對應(yīng)的同級管委會，但開發(fā)區(qū)法院產(chǎn)生于所在的地級市人大常委會。

此類法院，沒有對應(yīng)的行政區(qū)劃及相關(guān)機(jī)構(gòu)，其設(shè)置或是為了審級制度的落實(shí)，如直轄市中院的設(shè)立，或是為了合理配置案件資源，如中山法院的一分為二，目的并不在于規(guī)避地方干預(yù)，并非完全意義上的四中全會所要求探索的“跨行政區(qū)劃法院”，更像上級法院的“派出法院”，但這些法院的設(shè)立以及前述專門法院納入國家司法管理體系的做法，讓最高人民法院實(shí)際上行使了設(shè)立下級法院的權(quán)力，[注]前文已述，我國法律沒有司法區(qū)劃概念，但有行政區(qū)劃的概念，省級單位的變更、設(shè)置權(quán)限在全國人民代表大會，省以下行政區(qū)劃的變更權(quán)限在國務(wù)院。至于法院的設(shè)置，歷史上看，海事法院和新疆兵團(tuán)法院的設(shè)立由全國人大常委會做出決定。但在《設(shè)立海事法院的決定》第3條第2款規(guī)定：“各海事法院管轄區(qū)域的劃分，由最高人民法院規(guī)定”，自此，最高人民法院掌握了劃分管轄區(qū)域的權(quán)力，管轄區(qū)域的表述，某種意義上替代了司法區(qū)劃。隨后，諸多專門法院和無對應(yīng)行政區(qū)劃法院設(shè)立的過程中，往往是中編辦和最高人民法院共同批準(zhǔn)的，可以說，最高人民法院在實(shí)際上行使設(shè)立省級以下法院的權(quán)力。給跨行政區(qū)劃人民法院的設(shè)立留下了制度空間。

專門法院和無對應(yīng)行政區(qū)劃的人民法院，脫離了行政區(qū)劃的羈絆，經(jīng)費(fèi)來源更加獨(dú)立，法官任免獨(dú)立于轄區(qū)，有利于防止地方干預(yù)，為探索跨行政區(qū)劃法院給出了現(xiàn)實(shí)的參考，為法院體制改革提供了有益的借鑒。

三、探索：試點(diǎn)中的跨行政區(qū)劃法院

2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，在依托鐵路運(yùn)輸法院的基礎(chǔ)上，全國首批跨行政區(qū)劃人民法院——上海市第三中級人民法院和北京市第四中級人民法院掛牌成立。新設(shè)立的跨行政區(qū)劃法院，不存在同級黨政機(jī)關(guān)，沒有對應(yīng)的行政區(qū)劃，相對超脫，是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，具有里程碑的意義。

(一)試點(diǎn)的情況與效果

以鐵路運(yùn)輸法院為基礎(chǔ)探索跨行政區(qū)劃人民法院的設(shè)立具備可行性。首先，作為專門法院的鐵路運(yùn)輸法院，司法管轄區(qū)域范圍與行政區(qū)劃本來就是相分離的，與跨行政區(qū)劃設(shè)置法院的改革相契合，提供了改革的“殼”。其次，鐵路運(yùn)輸法院已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)管，法官素養(yǎng)得到提升，但辦案量處于不飽和狀態(tài)，試點(diǎn)開始之前，各地已經(jīng)紛紛讓鐵路運(yùn)輸法院承擔(dān)指定管轄或集中管轄的任務(wù)，提供了改革的基礎(chǔ)。再次，鐵路運(yùn)輸法院具有刑事案件的管轄權(quán)，有相對應(yīng)的檢察院，將其置換為跨行政區(qū)劃法院，便于整合資源、降低改革成本，更有可操作性。

1.上海市第三中級人民法院

上海市第三中級人民法院依托上海鐵路運(yùn)輸中級法院設(shè)立，同時(shí)組建上海知識產(chǎn)權(quán)法院，與上海市第三中級人民法院合署辦公，實(shí)行“三塊牌子一個機(jī)構(gòu)”。[37]試點(diǎn)過程中，上海三中院“以‘跨地區(qū)’、‘易受地方因素影響’和‘重大’三個要素作為跨行政區(qū)劃法院案件管轄的判斷標(biāo)準(zhǔn)”。在刑事案件管轄方面，確定管轄重大危害食品藥品安全、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、破壞環(huán)境資源保護(hù)刑事案件，海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件，涉及水上、港口、海事、機(jī)場、軌道交通等公安機(jī)關(guān)偵查的交通運(yùn)輸領(lǐng)域刑事案件等。行政案件管轄方面，逐步集中管轄本市基層行政案件。民商事案件管轄方面，初步確定的管轄范圍是：(1)涉環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全的重大民商事案件；(2)涉企業(yè)破產(chǎn)案件；(3)涉航空、公路、水路等具有跨地區(qū)特征的交通運(yùn)輸類合同糾紛案件等。[38]上海三中院成立以來，共受理行政案件1 019件，其中，2015年受理610件，2016年上半年受理409件。其中，近四成民告官案被告為上海市政府。[39]

2.北京市第四中級人民法院

北京市第四中級人民法院依托北京鐵路運(yùn)輸中級法院設(shè)立，管轄如下案件：(1)以本市區(qū)縣人民政府為被告的行政案件；(2)按照級別管轄標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由本市中級人民法院管轄的金融借款合同糾紛案件、保險(xiǎn)糾紛案件、涉外及涉港澳臺的商事案件；(3)跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全案件；(4)市人民檢察院第四分院提起公訴的案件；(5)市高級法院指定管轄的其他特殊案件；(6)原北京鐵路運(yùn)輸中級法院管轄的刑事、民事案件。[40]北京四中院一年來共受理各類案件1 892件，其中行政案件1 396件，共結(jié)案1 700件，法定審限內(nèi)結(jié)案率達(dá)99.44%，實(shí)現(xiàn)了上訴案件“零改發(fā)”，群體訪、越級訪“零紀(jì)錄”的良好質(zhì)效。從受理案件看，北京四中院審理的各類案件呈現(xiàn)出“以告區(qū)縣政府一審行政案件為主，兼顧特殊主體重大職務(wù)犯罪案件和特殊重大民商事及公益訴訟案件”的特點(diǎn)。[41]

(二)試點(diǎn)存在的問題

如媒體所言，試點(diǎn)取得了階段性成果，囿于筆者掌握的材料，可能無法做出確切的評價(jià)，但不容否認(rèn)，試點(diǎn)還是存在些問題以及有待克服的難題。

1.跨得不夠

試點(diǎn)的跨行政區(qū)劃法院，還局限于直轄市范圍內(nèi)的跨行政區(qū)劃，雖名為“跨行政區(qū)劃”，但離真正意義上的“跨行政區(qū)劃”還存在較大差距。結(jié)合前文直轄市中級法院的特點(diǎn)就會發(fā)現(xiàn)所謂的跨行政區(qū)劃管轄案件，也不過是原來法院案件的集中管轄。好在只是在原有法院系統(tǒng)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大管轄范圍，而不是新設(shè)法院，不至于造成資源浪費(fèi)。試點(diǎn)法院在特色上多強(qiáng)調(diào)審理行政案件，以區(qū)縣政府為被告的案件實(shí)現(xiàn)了跨地區(qū)審理，但以市級政府為被告的案件還是在行政區(qū)劃內(nèi)。此外，改革試點(diǎn)也沒有充分發(fā)揮鐵路法院的優(yōu)勢，上海三中院和北京四中院是在上海鐵路運(yùn)輸中級法院和北京鐵路運(yùn)輸中級法院基礎(chǔ)上設(shè)立的。這兩個法院具有典型的跨行政區(qū)劃特征，上海鐵路運(yùn)輸中級法院下有上海、徐州、合肥、南京、杭州五個基層鐵路運(yùn)輸法院，北京鐵路運(yùn)輸中級法院下有北京、天津、石家莊三個基層鐵路運(yùn)輸法院。遺憾的是，跨省辦案仍然停留在專門管轄的鐵路相關(guān)案件上。以上海為例，實(shí)踐中徐州鐵路運(yùn)輸法院、南京鐵路運(yùn)輸法院已經(jīng)集中管轄所在地的行政案件，若在鐵路運(yùn)輸法院的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃蘇、皖、浙、滬的行政訴訟，或許更能實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃法院設(shè)立的初衷，檢驗(yàn)跨行政區(qū)劃辦案的效果。

2.管得不清

跨行政區(qū)劃法院定位是明確的，就是審理跨地區(qū)案件，排除地方干擾。但現(xiàn)有的一些做法，卻給人混亂不清之感。第一，專屬管轄和指定管轄的混雜。之所以如此，部分是在鐵路運(yùn)輸法院基礎(chǔ)上附加跨行政區(qū)劃法院的結(jié)果。要保證跨行政區(qū)劃人民法院在成立后能真正擔(dān)負(fù)起其應(yīng)有的責(zé)任和發(fā)揮應(yīng)有的作用，就得明確專門管轄的案件，不能隨意劃分或指定。目前所列的案件是否都屬于跨區(qū)劃法院該管轄的？如交通類案件，具有跨區(qū)域的形式，但是否一概屬于需要跨區(qū)劃管轄？有沒有漏掉的？第二，基層法院和中級法院的不配套。目前試點(diǎn)的法院在中級法院，沒有將基層法院納入，未來評估試點(diǎn)效果，可能會有所缺失。

四、展望：未來的跨行政區(qū)劃人民法院

(一)作為法院體系補(bǔ)充的跨行政區(qū)劃法院

改革應(yīng)“蹄疾而步穩(wěn)”。檢索有關(guān)跨行政區(qū)劃司法改革的相關(guān)文件，我們會發(fā)現(xiàn)，中央的態(tài)度是慎重的，十八屆三中全會提出的是“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，未見跨行政區(qū)劃的字樣，而且，文字表述是“探索”而非“完成”，是“適當(dāng)分離”而非“分離”。十八屆四中全會雖更進(jìn)一步，提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，文字表述仍然是探索。習(xí)近平總書記指出，建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，最終實(shí)現(xiàn)“構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局?！盵1]可見，當(dāng)下司法體制改革規(guī)劃的跨行政區(qū)劃法院并非要完全顛覆現(xiàn)有的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的法院體系，而是現(xiàn)有法院體系的適度調(diào)整，是將一部分跨地區(qū)的、容易受干擾的“特殊”案件從一般法院剝離出來，統(tǒng)一交給跨行政區(qū)劃法院審理。結(jié)合目前的試點(diǎn)情況，可以設(shè)想，改革后的跨行政區(qū)劃人民法院大概是如下模樣：

在法院設(shè)置上，比較簡單可行的做法是，在目前18個鐵路運(yùn)輸中級法院、61個鐵路運(yùn)輸基層法院的基礎(chǔ)上，構(gòu)建省內(nèi)的跨行政區(qū)劃法院，沒有鐵路運(yùn)輸中級法院的地方補(bǔ)齊相關(guān)設(shè)置。此種方案與目前的省級統(tǒng)管相照應(yīng)，問題在于對跨省案件的處理可能需要由最高人民法院指定管轄，有違管轄的確定性原則。更進(jìn)一步的做法是，在整合專門法院資源的基礎(chǔ)上，[注]某些專門法院是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，在目前看來，海事法院由于海商案件的特殊性或許需要保留，但也出現(xiàn)了管轄的松動，海事法院審理海商案件，但海商案件并非一概由海事法院受理。鐵路運(yùn)輸案件、林業(yè)案件、農(nóng)墾案件，特殊性并不是很大，從地域上看，法院存在重復(fù)設(shè)置的問題，相對不大的區(qū)域內(nèi)，既設(shè)有一般的法院，也設(shè)有專門法院，完全可以將這些法院的相關(guān)專門職能騰空，改設(shè)跨區(qū)劃法院?？梢钥紤]設(shè)立基層、中級、高級三級跨行政區(qū)劃法院。比如，在京津冀范圍內(nèi)，以三家鐵路運(yùn)輸基層法院為基礎(chǔ)成立幾家基層跨區(qū)法院，審理區(qū)域內(nèi)基層跨區(qū)案件。在這個區(qū)域內(nèi)成立一兩家中級法院，再設(shè)置一個跨區(qū)域高級法院。這樣，就可單獨(dú)形成一套比較完整的、以中央事權(quán)為特征的、同普通法院系統(tǒng)并行不悖的跨區(qū)法院體系。[注]相關(guān)觀點(diǎn)亦可參考吳在存：《跨行政區(qū)劃法院改革的若干重點(diǎn)問題》，載吳在存主編：《跨行政區(qū)劃法院改革的探索與實(shí)踐》，法律出版社2015年版，第5-7頁。

在管轄案件上，應(yīng)以立法的形式明確所謂的特殊案件的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，以跨行政區(qū)劃、影響人民重大利益的、容易受行政機(jī)關(guān)或地方其他部門干擾的案件為限。結(jié)合人民法院改革四五綱要的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)包括重大行政案件、環(huán)境資源保護(hù)、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件。[42]在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)增加反壟斷案件、重大的金融欺詐案件、重大的互聯(lián)網(wǎng)犯罪案件。

(二)理想狀態(tài)的跨行政區(qū)劃法院

筆者更認(rèn)同完全的脫離行政區(qū)劃的法院，比如可以擴(kuò)大(或者合并) 基層法院的管轄區(qū)域，以一個基層法院的管轄區(qū)涵蓋兩個或者兩個以上的縣區(qū)行政區(qū)為宜；擴(kuò)大(或者合并) 中級法院的管轄區(qū)，以一個中級人民法院的管轄區(qū)涵蓋三個或者三個以上的地級市或者地區(qū)級行政轄區(qū)為宜。[43]或所謂“四實(shí)三虛”的司法區(qū)體系，“四實(shí)”是指在全國劃分四個獨(dú)立且與行政區(qū)“錯位設(shè)置”的司法區(qū)層級，即中央司法區(qū)、高級司法區(qū)、上訴司法區(qū)、初級司法區(qū)，即地域上分別大于省、市、縣，級別上分別高于省、市、縣?！叭摗笔侵竸澐秩齻€非獨(dú)立的司法區(qū)，即對高級司法區(qū)、上訴司法區(qū)、初級司法區(qū)進(jìn)行細(xì)分，實(shí)現(xiàn)多地點(diǎn)開庭，方便公民訴訟。[44]筆者之所以堅(jiān)持此類觀點(diǎn)，有如下原因：[注]參見陳衛(wèi)東：《司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究》，載《中國法學(xué)》2014年第2期，此文中，筆者也曾簡單論證自己的觀點(diǎn)。

首先，脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院是司法作為中央事權(quán)的必然要求。我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)。孟建柱書記在論及司法體制改革時(shí)曾提出，“考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難。應(yīng)該本著循序漸進(jìn)的原則，逐步改革司法管理體制?！盵45]可以看出，省級統(tǒng)管是基于目前國情的權(quán)變之策，未來的方向還應(yīng)是中央統(tǒng)管。作為中央事權(quán)的司法，司法區(qū)劃完全脫離目前的行政區(qū)劃，是必要的。目前諸多無對應(yīng)行政區(qū)劃法院的設(shè)立，亦驗(yàn)證了脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院的可行性。

其次，脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院是世界各國的共同選擇。司法地方化作為困擾司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的重要難題，在西方國家也曾出現(xiàn)并為民眾所詬病。但是，隨著其司法體制改革的不斷推行，這一問題在單一制和聯(lián)邦制國家中都得到了妥善的解決，英國、法國、美國和德國都建立了獨(dú)立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)，這為我國跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的設(shè)置提供了一定的借鑒。

再次，脫離行政區(qū)劃設(shè)立法院是優(yōu)化司法資源配置的現(xiàn)實(shí)需求。我國存在所謂的“案多人少”問題，但實(shí)踐中，同樣級別的法院，有的法院案件特別多，有的法院案件特別少。立法上明確司法區(qū)劃的概念，合理地劃分司法區(qū)劃，不但能抵御司法中的地方保護(hù)主義，還能實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，方便群眾訴訟。[46]