以精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧：中國農(nóng)村反貧困的新思路

汪三貴， 劉 未

?

以精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧：中國農(nóng)村反貧困的新思路

汪三貴， 劉 未

改革開放以來，中國取得了舉世矚目的減貧成就。中國大規(guī)模減貧是由經(jīng)濟(jì)的高速增長、大規(guī)模區(qū)域性扶貧開發(fā)、社會(huì)保障政策、廣覆蓋的惠農(nóng)政策和平等的土地分配制度等因素共同作用的結(jié)果。但收入分配不平等的大幅度增加使經(jīng)濟(jì)增長的減貧效應(yīng)不斷下降，中國需要更加有針對性的扶貧政策。精準(zhǔn)扶貧通過對貧困人口的精準(zhǔn)識別和綜合性的幫扶措施，來提高扶貧的效率和效果，但面臨貧困人口素質(zhì)低、致貧因素多樣復(fù)雜、資金管理缺乏靈活性等問題，需要在識別方法、幫扶方式、資金管理和考核評估方面進(jìn)行創(chuàng)新。

農(nóng)村貧困 扶貧政策 精準(zhǔn)識別 精準(zhǔn)幫扶

中國在改革開放后的30多年間減貧成就突出，為全世界的扶貧和聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了重大貢獻(xiàn)。然而，中國仍然面臨著收入分配不平等、貧困標(biāo)準(zhǔn)低、貧困人口規(guī)模大和扶貧開發(fā)針對性不強(qiáng)等問題。需要通過實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，推動(dòng)中國未來進(jìn)一步大規(guī)模減貧，保證2020年全面建成小康社會(huì)。

一、中國的大規(guī)模減貧成就

自20世紀(jì)70年代末期實(shí)行改革開放以來，中國在取得經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，也取得了大規(guī)模的減貧成就。按世界銀行1天1美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)，中國30年間減少了7億多貧困人口*Chen Shaohua, Ravallion,Martin.The Developing World Is Poorer than We Thought, but No Less Successful in the Fight Against Poverty.The Quarterly Journal of Economics,2010,125(4): 1577—1625；World Bank. An Update to the World Bank’s Estimates of Consumption Poverty in the Developing World.2012. http://siteresources.worldbank.org/INTPOVCALNET/Resources/Global_Poverty_Update_2012_02-29-12.pdf.，對全世界貧困人口減少的貢獻(xiàn)率在90%以上。中國也是世界上首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中將貧困人口比例減半這一目標(biāo)的國家。貧困人口在2002年就下降到30%以下，比1990年的60%下降了一半，到2014年則進(jìn)一步下降到了4.2%。中國貢獻(xiàn)了千年發(fā)展目標(biāo)中減貧任務(wù)的70%。*常紅、張志達(dá)：《對全球減貧貢獻(xiàn)超過70%：“中國奇跡”普惠世界”》，人民網(wǎng)， 2015-10-16， http://world.people.com.cn/n/2015/1016/c1002-27703507.html。根據(jù)中國政府制定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)，中國的大規(guī)模減貧從圖1可清楚地反映出來。國家統(tǒng)計(jì)局確定的第一條貧困線為1984年人均200元，然后根據(jù)物價(jià)水平的變化進(jìn)行調(diào)整。按此貧困線估計(jì)，1978年中國農(nóng)村貧困人口有2.5億，貧困發(fā)生率為30.7%。這一標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口到2008年下降到了1 300萬，30年間減少了2.37億。2000年國家確定了人均865元的低收入線標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)年的低收入人口有9 422萬，到2010年低收入人口減少到2 688萬，10年間減少了6 734萬。2011年中國政府將貧困線標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高到2 300元，新的貧困線下的貧困人口達(dá)到1.22億，到2015年下降到5 575萬，5年間減少了6 663萬。

圖1 中國農(nóng)村貧困人口的變化(1978—2015)

中國持續(xù)性的大規(guī)模減貧是一系列因素綜合作用的結(jié)果。其一，中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長大幅度提高了全體人民的收入和消費(fèi)水平，對大規(guī)模減貧起到了決定性的作用。1978—2014年，按可比價(jià)計(jì)算的GDP年均增長9.7%，人均GDP年均增長率也達(dá)到了8.7%。*國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2015年版。農(nóng)業(yè)的增長對減貧尤其重要，根據(jù)世界銀行的研究，中國農(nóng)業(yè)增長的減貧效應(yīng)是第二和第三產(chǎn)業(yè)的四倍。*Ravallion, Martin, Chen Shaohua. China’s (Uneven)Progress Against Poverty. Journal of Development Economics,2007,82(1):1—42.盡管土地、勞動(dòng)力和資本等資源大規(guī)模向第二和第三產(chǎn)業(yè)聚集，從而推動(dòng)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的高速增長，但中國在1978年改革開放以來仍然保持了4.5%的第一產(chǎn)業(yè)增長速度。由于農(nóng)業(yè)具有更高的減貧效應(yīng)，農(nóng)業(yè)的增長貢獻(xiàn)了45%左右的農(nóng)村減貧。

其二，有針對性的區(qū)域性扶貧開發(fā)大大縮小了區(qū)域之間的差距，促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。1980年代中期以來，中國各級政府在貧困地區(qū)投入了大量專項(xiàng)扶貧資金，金融部門發(fā)放大量貼息貸款和小額信貸，各類社會(huì)組織也多方面參與扶貧。30多年的扶貧開發(fā)有力地推動(dòng)了所瞄準(zhǔn)的貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。在2001—2010年的農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要實(shí)施期間，中國扶貧的主要對象是15萬個(gè)貧困村和592個(gè)貧困縣。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)計(jì)算，貧困村、貧困縣和全國農(nóng)村農(nóng)民人均純收入的年均增長速度分別為8.99%、8.43%和7.33%。貧困村與全國農(nóng)村的收入之比從2002年的48%提高到2008年的52%，貧困縣與全國農(nóng)村的收入之比從2002年的53%提高到2009年的55%?？梢姡瑖野颜l作為重點(diǎn)扶持對象，誰的收入增長就更快，表明扶貧開發(fā)對縮小區(qū)域差距具有明顯的效果。

其三，中國在2007年開始在農(nóng)村地區(qū)建立了社會(huì)保障體系，通過最低收入保障、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等保證農(nóng)村貧困人口的基本生活和公共服務(wù)。到2015年底，4 800萬農(nóng)村貧困人口享受最低生活保障，人均每月的低保補(bǔ)貼為151元。*《2016年1月份全國縣以上農(nóng)村低保情況》，中華人民共和國民政部網(wǎng)站，2016-03-16, http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjyb/dbsj/201603/20160300881352.htm。約98%的建檔立卡貧困人口參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，63%的貧困人口參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。*參見中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心：《全國扶貧開發(fā)建檔立卡數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，2015年。

其四，普惠性的農(nóng)村政策使農(nóng)村貧困人口廣泛受益。中國2003年在貧困地區(qū)實(shí)施了退耕還林工程，對農(nóng)戶進(jìn)行退耕補(bǔ)貼；2006年開始全面取消了農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)對農(nóng)業(yè)實(shí)施綜合補(bǔ)貼政策；2008年全面實(shí)行九年制免費(fèi)義務(wù)教育。約71%的建檔立卡貧困人口享受了各種補(bǔ)貼，2013年戶均補(bǔ)貼額為1 780元。*參見中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心：《全國扶貧開發(fā)建檔立卡數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，2015年。

其五，基本的土地制度和經(jīng)營方式保證了貧困人口能從農(nóng)業(yè)增長中受益。中國農(nóng)村的基本土地制度是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)戶獲得長期的土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在1980年代初期，土地相對平均地在社區(qū)成員之間分配，從而在制度上保證了貧困家庭也能從土地和農(nóng)業(yè)發(fā)展中受益。

二、中國未來減貧面臨的挑戰(zhàn)

中國在取得30多年經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，出現(xiàn)了收入分配不平等不斷擴(kuò)大的趨勢。中國居民收入分配的基尼系數(shù)從1981年的0.288增加到2014年的0.469。區(qū)域性扶貧開發(fā)盡管大大促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長、縮小了貧困地區(qū)與其他地區(qū)的差距，但也因?yàn)樨毨У貐^(qū)內(nèi)部相對富裕的家庭受益更多而擴(kuò)大了內(nèi)部的收入差距。在上個(gè)10年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》實(shí)施期間，扶貧工作重點(diǎn)縣不同收入組的收入差距不斷擴(kuò)大，最低收入組的收入與最高收入組的收入之比從2002年的21.59%下降到2010年的17.38%，而且收入水平越高的收入組農(nóng)民的人均純收入增長越快。2002—2010年的8年間，按2002年不變價(jià)計(jì)算，最低收入組的農(nóng)民人均純收入年均增長7.7%，而最高收入組的農(nóng)民人均純收入年均增長10.66%，收入水平越高，增長速度越快。貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長明顯有利于高收入農(nóng)戶(見表1)。2002—2009年，貧困戶、重點(diǎn)縣農(nóng)戶和全國農(nóng)戶的收入增長速度分別為2.75%、11.76%和11.04%，貧困戶的收入增長速度比貧困縣農(nóng)民的平均增長速度低9個(gè)百分點(diǎn)。貧困戶收入占全國農(nóng)村居民收入的比例持續(xù)下降，從2002年的三分之一下降到2009年的五分之一。

表1 貧困縣不同收入組農(nóng)戶的收入增長(2002—2010年)

注：所有收入都按2002年不變價(jià)計(jì)算。

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算，該調(diào)查在592個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣進(jìn)行，有5萬多個(gè)樣本戶。(國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告2011》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2012年版。)

多種因素導(dǎo)致了收入不平等程度的增加。第一，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從勞動(dòng)密集型的農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)為以制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，加大了收入不平等。由于土地的平均分配使農(nóng)業(yè)收入分配更為平等，而資本和技術(shù)密集度更高的第二和第三產(chǎn)業(yè)收入分配的不平等程度更高。第二，城鄉(xiāng)之間的人口和勞動(dòng)力流動(dòng)也導(dǎo)致了收入分配不平等。由于受教育水平、綜合能力、資金和信息等諸多因素的限制，貧困人口外出就業(yè)的可能性比相對富裕的農(nóng)村人口更低，從而加大了工資收入的不平等。第三，貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)盡管大大改善了基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)生活條件，但人力資本和能力較低的貧困人口很難利用一般基礎(chǔ)設(shè)施的改善來增加收入，而能力更強(qiáng)的富裕家庭則可以利用生產(chǎn)和交易條件的改善大幅度提高收入水平。第四，貧困人口難以獲得有效的金融服務(wù)，影響了他們的收入增長。

經(jīng)濟(jì)增速下降和收入差距擴(kuò)大，意味著依靠以往的增長帶動(dòng)和區(qū)域開發(fā)來減少貧困人口越來越困難。因此，需要實(shí)施更加有針對性和精準(zhǔn)的扶持策略。

三、以精準(zhǔn)扶貧帶動(dòng)精準(zhǔn)脫貧：途徑、難點(diǎn)和思路

(一)精準(zhǔn)扶貧的定義

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次提出精準(zhǔn)扶貧，2015年精準(zhǔn)扶貧被確定為中國農(nóng)村扶貧的總方略。精準(zhǔn)扶貧最基本的內(nèi)涵是在找出貧困人口和識別貧困原因的基礎(chǔ)上，通過各種途徑進(jìn)行有針對性的幫扶，消除家庭和個(gè)人面臨的各種致貧因素，增強(qiáng)貧困家庭自我發(fā)展的動(dòng)力和能力，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。簡單地說，精準(zhǔn)扶貧就是要扶貧到戶到人，而不能停留在扶持貧困地區(qū)、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的層面上。精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，從而達(dá)到精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)識別是利用民主評議和多維貧困指標(biāo)，將貧困家庭和人口找出來并建檔立卡。精準(zhǔn)幫扶是根據(jù)貧困家庭和人口的實(shí)際情況和需求，有針對性地采用綜合性的幫扶措施，提高貧困家庭的發(fā)展能力和條件。精準(zhǔn)管理是對所有貧困戶和人口進(jìn)行登記，對幫扶措施進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并對達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的建檔立卡家庭進(jìn)行跟蹤和持續(xù)幫扶，以達(dá)到穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)。精準(zhǔn)管理還包括對扶貧項(xiàng)目和資金的管理，以滿足精準(zhǔn)扶持的要求。精準(zhǔn)考核首先是按“兩不愁”“三保障”的標(biāo)準(zhǔn)對貧困戶的扶持效果進(jìn)行考核和評估，防止弄虛作假和數(shù)字脫貧；其次是對貧困地區(qū)的整體脫貧情況進(jìn)行考核，保證貧困縣和貧困村的有序退出。

(二)精準(zhǔn)識別與建檔立卡

為了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，保證現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)下剩余的5 575萬貧困人口到2020年全部脫貧，首先需要將貧困人口識別出來，做到“扶持對象精準(zhǔn)”。目前主要采用的是指標(biāo)控制下的民主評議方法，即根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對貧困人口數(shù)的估計(jì)，層層將指標(biāo)分解到省、縣、鄉(xiāng)、村，然后在縣鄉(xiāng)政府的幫助下，由村兩委利用民主評議或指標(biāo)定量打分的方法將貧困家庭和人口識別出來。從2013年開始在全國范圍內(nèi)識別了2 948萬戶、8 962萬貧困人口，同時(shí)對所有貧困家庭和人口建檔立卡并納入全國性的扶貧信息系統(tǒng)中。對每一個(gè)貧困家庭的基本人口情況、資源狀況、收入來源和致貧原因進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。2015年底以來通過對建檔立卡工作的“回頭看”和重新識別，目前建檔立卡貧困戶1 900多萬，貧困人口5 623萬。*中央的政策是對脫貧的貧困人口要繼續(xù)扶持，以達(dá)到穩(wěn)定脫貧。自2013年建檔立卡以來，3 217萬貧困人口脫貧，另外有122萬識別不準(zhǔn)確的建檔立卡人口被標(biāo)記為一般貧困人口，他們都保留在建檔立卡系統(tǒng)中。這些建檔立卡貧困人口將是“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)的主要對象。

精準(zhǔn)識別和建檔立卡面臨的主要困難是，統(tǒng)計(jì)部門對貧困人口的識別指標(biāo)和方法與基層的指標(biāo)和方法不一致。國家統(tǒng)計(jì)局是根據(jù)國際上通用的經(jīng)濟(jì)福利指標(biāo)(消費(fèi)支出和收入)和貧困線來識別貧困家庭和人口的，而基層由于缺乏可靠的收入和消費(fèi)支出數(shù)據(jù)，主要是按中央要求的“兩不愁”“三保障”的標(biāo)準(zhǔn)來識別貧困家庭和人口，而不僅僅局限于收入和消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。*除了國家統(tǒng)計(jì)局在全國農(nóng)戶的7萬多抽樣調(diào)查戶以外，很難獲得農(nóng)戶的收入和消費(fèi)數(shù)據(jù)。由于“兩不愁”“三保障”包括了吃、穿、教育、醫(yī)療和住房等多個(gè)方面，按這種多維貧困的標(biāo)準(zhǔn)來測量的貧困人口數(shù)據(jù)必然會(huì)大于按單一的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)測量的貧困人口數(shù)量。利用國家統(tǒng)計(jì)局的貧困人口估計(jì)數(shù)層層分解貧困人口數(shù)量指標(biāo)的方法，必然導(dǎo)致一部分沒有達(dá)到“兩不愁”“三保障”的家庭由于指標(biāo)的限制不能被識別為貧困家庭和人口。*實(shí)際上，由于國家統(tǒng)計(jì)局的抽樣調(diào)查只有省級代表性而不能準(zhǔn)確估計(jì)省以下的貧困人口數(shù)量分布，將指標(biāo)分解到縣、鄉(xiāng)、村的過程中，也會(huì)出現(xiàn)一定的偏差。這也是很多地方反映分配的指標(biāo)不夠，難以做到貧困人口全覆蓋的重要原因。

筆者認(rèn)為要解決這一矛盾并使沒有達(dá)到“兩不愁”“三保障”的貧困人口應(yīng)扶盡扶，從而達(dá)到2020年所有貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，就必須使扶持的人口規(guī)模大于國家統(tǒng)計(jì)局估計(jì)的貧困人口規(guī)模。目前比較理想的解決辦法是，維持第一批識別出來的8 840萬建檔立卡貧困人口規(guī)模不變，每年根據(jù)實(shí)際情況將已經(jīng)穩(wěn)定脫貧的建檔立卡人口標(biāo)示出來，逐步降低扶持力度;而對因各種原因新陷入貧困的家庭和人口及時(shí)建檔立卡，有針對性地進(jìn)行扶持。只有根據(jù)貧困人口的實(shí)際變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，才能確保應(yīng)扶盡扶，并通過持續(xù)和動(dòng)態(tài)的幫扶來解決他們的貧困問題。

(三)精準(zhǔn)扶持與“五個(gè)一批”

在貧困人口識別出來并找準(zhǔn)致貧原因后，需要因戶因人施策，采取精準(zhǔn)幫扶措施。由于致貧因素的復(fù)雜性，中國政府提出了“五個(gè)一批”的綜合扶持方式。涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)、移民搬遷、生態(tài)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等多個(gè)方面。

貧困人口要永久脫貧，可持續(xù)的創(chuàng)收能力是關(guān)鍵。因?yàn)樨毨丝谙鄬Χ运刭|(zhì)較低，面臨的各種限制條件比較多。他們既沒有市場經(jīng)濟(jì)意識，也沒有利用市場去發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力，還缺少資金、技術(shù)和對市場的把握能力，單獨(dú)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的難度很高。筆者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)扶貧要因人而異，采用不同的模式。有些家庭根本沒有勞動(dòng)能力，沒有辦法自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)，就需要采用資產(chǎn)收益扶貧的模式進(jìn)行幫扶，讓貧困家庭在現(xiàn)代經(jīng)營主體的幫助下利用自有資產(chǎn)和扶貧資金獲得分紅收入。對于有勞動(dòng)能力的貧困家庭，產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵在于讓貧困戶進(jìn)入到“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈體系”里去，通過企業(yè)、合作社、大戶等其他經(jīng)營主體帶動(dòng)貧困人口，幫助他們解決市場、技術(shù)問題，提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，貧困人口只需要參與生產(chǎn)環(huán)節(jié)中相對比較簡單的生產(chǎn)活動(dòng)，這樣就大大降低了貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。就業(yè)扶貧的重點(diǎn)是通過培訓(xùn)提高貧困家庭勞動(dòng)力的綜合素質(zhì)和專業(yè)技能，同時(shí)為他們外出就業(yè)提供信息和司法方面的援助，減少外出就業(yè)的顧慮和障礙。

部分貧困人口生活在偏遠(yuǎn)和生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)，一方水土養(yǎng)不活一方人；還有一部分貧困人口居住過于分散，就地幫他們解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的成本過高，移民搬遷是解決這些貧困人口最有效地方式。從以往移民搬遷中出現(xiàn)的問題來看，移民搬遷的難點(diǎn)一是貧困戶搬不起，二是搬遷后生計(jì)的保障問題?！笆濉逼陂g，扶貧移民搬遷的規(guī)模高達(dá)1 000萬，比前30年搬遷的總規(guī)模還大。如何控制搬遷成本和設(shè)計(jì)合理成本分擔(dān)機(jī)制，如何根據(jù)貧困人口的實(shí)際狀況確定搬遷方式，對達(dá)到“搬得起、穩(wěn)得住”的目標(biāo)意義重大。為了保證搬遷的資金需求，政府和國家政策性銀行籌集了6 000億專項(xiàng)資金，其中大部分是政策性貸款和金融債。為了使貧困家庭不因搬遷而大規(guī)模負(fù)債，還貸主體應(yīng)該是中央和各級地方政府，搬遷貧困家庭支付少量建房資金。考慮到搬遷人口在家庭結(jié)構(gòu)和能力等方面的差異性，應(yīng)因地制宜采取梯度搬遷的方式。對有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的貧困人口，可以搬遷到城鎮(zhèn)，并提供必要的技能培訓(xùn)和工作崗位；對勞動(dòng)能力缺失和只能以農(nóng)業(yè)為生的貧困人口，主要采取就近集中安置的方式，同時(shí)提供適應(yīng)當(dāng)?shù)貤l件的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶持。

對于生態(tài)保護(hù)區(qū)和恢復(fù)區(qū)的貧困人口，通過生態(tài)補(bǔ)償、退耕還林補(bǔ)貼等方式給予扶持。在改善貧困地區(qū)環(huán)境和增強(qiáng)生態(tài)功能的同時(shí)，按照誰受益、誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t和合理的轉(zhuǎn)移支付，增加生態(tài)保護(hù)和修復(fù)地區(qū)貧困人口的資產(chǎn)性和工資性收入。目前需要設(shè)計(jì)可操作的生態(tài)補(bǔ)償方案，測算和制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確定補(bǔ)償方式和機(jī)制，使這些地區(qū)的貧困人口能夠通過生態(tài)補(bǔ)償脫貧，同時(shí)也能激勵(lì)貧困人口保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

教育扶貧對許多貧困家庭都有幫助，短期內(nèi)有利于減輕貧困家庭的教育成本，間接提高生活水平，長期看則有利于阻斷貧困的代際傳遞。教育扶貧面臨的主要困難是，貧困家庭的孩子受教育的機(jī)會(huì)低，接受的教育質(zhì)量差。解決這些問題的主要措施包括大力發(fā)展貧困地區(qū)的學(xué)前教育，減少貧困地區(qū)兒童輸在起跑線上的可能性。由于學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育，貧困家庭通常承受不了學(xué)前教育高昂的費(fèi)用。必須對貧困家庭兒童的學(xué)前教育制定特殊的補(bǔ)助政策，建議借鑒國外有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，對貧困家庭兒童學(xué)前教育不僅免費(fèi)，而且對家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)助?；A(chǔ)教育階段，重點(diǎn)是降低學(xué)生上學(xué)的間接費(fèi)用，如學(xué)生住宿導(dǎo)致的陪讀方面的成本等，恢復(fù)村級教學(xué)點(diǎn)就是一項(xiàng)有效的措施。在基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)上，讓貧困家庭的學(xué)生免費(fèi)上高中和職業(yè)技術(shù)學(xué)校，并給予生活補(bǔ)貼，對于提高他們在勞動(dòng)力市場上的競爭力有重要的作用。為了提高貧困地區(qū)的教學(xué)質(zhì)量，在努力培育當(dāng)?shù)貎?yōu)秀教師的同時(shí)，可以廣泛利用新的技術(shù)和教學(xué)方式，如遠(yuǎn)程教學(xué)，讓貧困地區(qū)也能享用城市的優(yōu)質(zhì)師資。

對于一部分完全喪失勞動(dòng)能力和長期患病的貧困家庭，通過綜合性的社會(huì)保障措施進(jìn)行扶持是幫助他們脫貧的主要途徑。具體措施包括廣覆蓋的最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療、大病保險(xiǎn)和救助、慢性病補(bǔ)貼以及養(yǎng)老保險(xiǎn)等措施。到2020年，所有收入水平達(dá)不到貧困線的家庭都將通過最低生活保障制度達(dá)到貧困線的收入標(biāo)準(zhǔn)?；踞t(yī)療需要得到全面保障，徹底解決目前普遍存在的因病致貧問題。

(四)精準(zhǔn)管理與資金整合

在扶貧資金管理方面，需要重點(diǎn)對資金管理體制進(jìn)行改革，特別是要把各個(gè)與扶貧有關(guān)的部門資金整合在一起使用，并把資金的分配、使用和管理權(quán)直接下放給縣級政府，由縣級政府自主確定資金的使用范圍和方式，以滿足千差萬別的扶貧到戶的項(xiàng)目和資金需要，這樣才有利于真正做到因人因戶施策。2016年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，2016年在三分之一的貧困縣試點(diǎn)資金整合，2017年在832個(gè)貧困縣實(shí)行資金整合，涉及20項(xiàng)各類三農(nóng)的資金。通過資金整合，把資金分配權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)限交給貧困縣，在縣級形成“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局。在資金縣級整合的條件下，目前面臨的主要問題是資金如何有效地使用，真正做到資金使用精準(zhǔn)。這就需要在放開資金使用權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)對資金使用減貧效果的評價(jià)，變以往側(cè)重于過程的監(jiān)督和管理為以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)督管理，同時(shí)通過多種渠道監(jiān)督資金使用的大方向，防止扶貧資金的非扶貧用途出現(xiàn)。

(五)精準(zhǔn)考核與精準(zhǔn)脫貧

精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)是要達(dá)到精準(zhǔn)脫貧，因此需要有明確的標(biāo)準(zhǔn)和考核機(jī)制。首先是貧困戶和貧困人口的脫貧，標(biāo)準(zhǔn)就是要達(dá)到“兩不愁”(不愁吃、不愁穿)和“三保障”(保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房)，人均純收入達(dá)到和超過國家確定的貧困線(2015年為2 855元)。貧困村的退出標(biāo)準(zhǔn)為村級的貧困發(fā)生率降至2%以下(西部地區(qū)降至3%以下)，同時(shí)也要考慮村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村集體收入等方面的狀況。貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)是貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下(西部地區(qū)降至3%以下)。目前需要解決的主要問題是標(biāo)準(zhǔn)的具體化和數(shù)據(jù)的獲得方式。例如， “兩不愁”和“三保障”只是一個(gè)總體要求，需要有更具體確定的指標(biāo)來測定是否達(dá)到了這些目標(biāo)。指標(biāo)的計(jì)算需要有可靠數(shù)據(jù)的支撐，而基層普遍缺乏可靠的收入、消費(fèi)、公共服務(wù)獲取情況方面的數(shù)據(jù)。建議廣泛利用第三方力量和統(tǒng)計(jì)部門的獨(dú)立抽樣調(diào)查體系，采用科學(xué)的抽樣調(diào)查方法，以合理的成本進(jìn)行貧困退出和脫貧有效性的評估。

脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，也是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。因此，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決防止扶貧弄虛作假和數(shù)字脫貧。在制定了明確的脫貧標(biāo)準(zhǔn)的前提下，合理的貧困退出程序和有效的監(jiān)督機(jī)制是精準(zhǔn)脫貧的重要保證。貧困戶的退出需要通過入戶調(diào)查、結(jié)果公示、村兩委和駐村工作隊(duì)核實(shí)，同時(shí)要得到貧困戶的認(rèn)可。貧困村的退出需要通過抽樣調(diào)查計(jì)算貧困發(fā)生率，核實(shí)村級基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)的狀況，看是否走上自主發(fā)展之路。貧困縣的退出需要在省級評估的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組組織第三方評估進(jìn)行專項(xiàng)評估，達(dá)到貧困發(fā)生率的要求后由省級政府批準(zhǔn)退出。在整個(gè)精準(zhǔn)考核與精準(zhǔn)脫貧的過程中，社會(huì)的監(jiān)督和第三方評估是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三方評估需要解決的第一個(gè)問題是委托方和資金來源問題，從一開始就應(yīng)該避免評估過程中的利益沖突。為了保持第三方評估的公正性、獨(dú)立性，現(xiàn)在基本采用的方法有：一是上級部門委托第三方機(jī)構(gòu)評估下級單位，如要對縣評估，就應(yīng)是省里面委托對縣進(jìn)行評估，中央委托對省評估；二是制度規(guī)范問題，應(yīng)確定明確的評估程序和相應(yīng)的管理制度，使第三方評估具有合法性；三是評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平問題，評估機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)自身建設(shè)，加強(qiáng)對評估理論、方法和技術(shù)的研究；四是評估結(jié)果應(yīng)用問題，應(yīng)使評估結(jié)果朝著更開放的方向發(fā)展，讓更多的機(jī)構(gòu)和個(gè)人共享評估的相關(guān)成果，以便于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

【責(zé)任編輯：肖時(shí)花】

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目 “實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的機(jī)制與政策研究”(15ZDC026)

2016-09-10

F323.8

A

1000-5455(2016)05-0110-06

汪三貴，湖南臨澧人，農(nóng)學(xué)博士，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任、教授，可持續(xù)發(fā)展高等研究院副院長，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融研究所副所長；劉未，湖南臨澧人，中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心博士研究生。)