政府績效審計(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與治理機(jī)制探討

內(nèi)蒙古商貿(mào)職業(yè)學(xué)院 張燕

政府績效審計(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與治理機(jī)制探討

內(nèi)蒙古商貿(mào)職業(yè)學(xué)院 張燕

政府績效審計(jì)產(chǎn)生于二十世紀(jì)三、四十年代，伴隨我國經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的不斷深化，開展績效審計(jì)已經(jīng)迫在眉睫。本文首先對(duì)政府績效審計(jì)的發(fā)展基礎(chǔ)做全面的理論鋪墊，然后介紹了政府績效審計(jì)在我國的發(fā)展現(xiàn)狀，在詳實(shí)分析政府績效審計(jì)目前發(fā)展的制約因素基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的政府績效審計(jì)發(fā)展機(jī)制。

政府績效審計(jì) 困境 治理機(jī)制

從20世紀(jì)40年代以來，績效審計(jì)是政府審計(jì)工作的發(fā)展方向，是現(xiàn)代國家審計(jì)實(shí)務(wù)的主流，在政府審計(jì)業(yè)務(wù)中占有相當(dāng)大的比重。如何有效開展績效審計(jì)實(shí)務(wù)，實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)理論和實(shí)務(wù)的有機(jī)結(jié)合具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文首先分析了政府績效審計(jì)在各國的不同界定，在全面探討開展政府績效審計(jì)存在的制約性要素基礎(chǔ)上構(gòu)建開展政府績效審計(jì)的治理機(jī)制。開展政府績效審計(jì)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)審計(jì)工作的需求，有利于突破傳統(tǒng)審計(jì)的局限性，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，改善政府服務(wù)質(zhì)量，提升政府管理理念。本文認(rèn)為績效審計(jì)稱謂雖然在各國有多種形式，但履行的職能基本相同的，主要是對(duì)履行職能需要的公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性(3E)進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)審計(jì)對(duì)象的差異，績效審計(jì)的功能還可能會(huì)拓展，包括公平性審計(jì)、公允性審計(jì)等等，但績效審計(jì)主流性的3E評(píng)價(jià)基本不變。

一、政府績效審計(jì)的理論基礎(chǔ)

（一）受托公共責(zé)任政府績效審計(jì)產(chǎn)生的基礎(chǔ)是受托公共責(zé)任，隨著公共受托責(zé)任的縱向深化發(fā)展，其對(duì)政府審計(jì)提出了更高的要求，除了要評(píng)價(jià)公共財(cái)政資源的真實(shí)性、合法性，還要審查對(duì)公共資源的管理責(zé)任，也就是對(duì)公共資產(chǎn)、公共財(cái)政管理的增值情況進(jìn)行鑒證，除了公共財(cái)政受托責(zé)任和公共資源的管理受托責(zé)任外，國家審計(jì)更要發(fā)揮對(duì)受托社會(huì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行鑒證，所以政府績效審計(jì)發(fā)展是受托公共責(zé)任的高級(jí)階段，融合受托財(cái)務(wù)責(zé)任、受托管理責(zé)任和受托社會(huì)責(zé)任的具體內(nèi)容是政府績效審計(jì)因公共受托責(zé)任發(fā)展的綜合產(chǎn)物。隨著全社會(huì)民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)和依法治國理念的不斷推進(jìn)，對(duì)公共權(quán)利的制約監(jiān)督也不斷融入政府績效審計(jì)的內(nèi)容和理念，社會(huì)公眾受托公共責(zé)任意識(shí)的不斷增強(qiáng)，政府績效審計(jì)的實(shí)務(wù)就要進(jìn)一步得到發(fā)展。

（二）新公共管理理論20世紀(jì)70年代以來，新公共高管理理論和實(shí)務(wù)在不同國家的企業(yè)和政府管理實(shí)踐中如火如荼發(fā)展起來，要求對(duì)社會(huì)公共部門運(yùn)用公共財(cái)政資金的效率效果也要參照市場(chǎng)導(dǎo)向進(jìn)行政府行政管理，其主張對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，對(duì)公共資源進(jìn)行分權(quán)化管理，打破常規(guī)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，追求市場(chǎng)效率、價(jià)值最大化原則，降低行政執(zhí)行的冗余度，找出影響經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的體制制度性缺陷，要求政府在利用社會(huì)公共資源過程中一定要講究節(jié)約、追求效率，建立有效率的政府。在新公共管理理論融入到政府績效審計(jì)實(shí)踐中，特別突出以創(chuàng)新社會(huì)新公共管理模式下對(duì)政府的新公共管理職能進(jìn)行明確界定并對(duì)其提出了新的要求，通過政府績效審計(jì)發(fā)現(xiàn)在政府治理過程及政府服務(wù)方面的效率和質(zhì)量問題，同時(shí)在新公共管理理論指導(dǎo)下，社會(huì)公眾與政府的關(guān)系也發(fā)生質(zhì)的改變，社會(huì)公眾有權(quán)利問責(zé)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，切實(shí)引起政府利益相關(guān)者注意自身對(duì)權(quán)力和公共資源的行使，同時(shí)增加政府與社會(huì)公眾之間的權(quán)力運(yùn)行、公共財(cái)產(chǎn)之間的透明度，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)受托方政府的信心和依賴程度，最終促使政府全心全意為人民服務(wù)，以此來促進(jìn)政府部門不斷提高工作效率和工作質(zhì)量，有了政府績效審計(jì)量化和定性的指標(biāo)，社會(huì)公眾衡量政府的績效變得可能而且也非?？陀^。

二、政府績效審計(jì)的實(shí)踐定位分析

第一，促進(jìn)績效審計(jì)方面體制、制度、機(jī)制的不斷完善。標(biāo)志性的績效審計(jì)法律法規(guī)于2003年7月1日提出。審計(jì)署發(fā)布《2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出，未來五年審計(jì)工作的主要任務(wù)之一就是“積極開展效益審計(jì)，促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益”。2008年7月14日，審計(jì)署又向社會(huì)公布了《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，其中指出：“全面推進(jìn)績效審計(jì)，提高財(cái)政資金和公共資源配置及使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，建立建全政府績效管理制度和政府機(jī)關(guān)責(zé)任追究制度，提高政府績效管理水平。”第二，績效審計(jì)服務(wù)民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展方面?？冃徲?jì)融入到關(guān)系民生的社會(huì)保障資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金、支農(nóng)專項(xiàng)資金等方面，以資金、項(xiàng)目、政策為主線，關(guān)注各級(jí)政府制定的政策和投入資金的運(yùn)行情況，充分發(fā)揮績效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性評(píng)價(jià)，確保各項(xiàng)關(guān)乎民生的政策和措施落實(shí)到位，資金用到人民最需要的地方，績效審計(jì)發(fā)現(xiàn)人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，在此基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的審計(jì)意見為老百姓服務(wù)。例如在2012年，審計(jì)署以“全國社會(huì)保障資金審計(jì)”為重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)投入2975萬元，產(chǎn)出為684250萬元，此次審計(jì)提出審計(jì)建議613條，促進(jìn)被審計(jì)單位制定整改措施538項(xiàng)，建立健全規(guī)章制度458項(xiàng)，取得了一定成就。第三，績效審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府績效審計(jì)主要是以政府投資項(xiàng)目和財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)為實(shí)務(wù)中心，發(fā)揮對(duì)這些項(xiàng)目和資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性審計(jì)，不但查出這些項(xiàng)目中存在的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)行為，而且開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，將發(fā)現(xiàn)的問題和違法行為人進(jìn)行對(duì)接，即提高了資金的使用效率，還對(duì)相關(guān)責(zé)任人起到權(quán)利的威懾作用。例如在2012年，全年各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共對(duì)已投入資金3.5萬億元的政府投資項(xiàng)目實(shí)施了審計(jì)，審計(jì)資金總額2.3萬億元。通過審計(jì)，核減工程價(jià)款和節(jié)省工程投資1100多億元，占審計(jì)資金總額的4.9%；提出6.3萬條審計(jì)意見和建議，有4.9萬條（占76.8%）被采納，促進(jìn)有關(guān)部門建立健全規(guī)章制度503項(xiàng)。第四，績效審計(jì)促進(jìn)社會(huì)主義民主政治和健全社會(huì)主義民治法制?？冃徲?jì)通過開展對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的績效審計(jì)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更加注重對(duì)權(quán)力的行使，不濫用權(quán)力，將權(quán)力的行使暴露在陽光之下，并要求領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)決策、依法行政、依法理財(cái)上更加注重經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性，確保規(guī)范、廉政、依法、民主、有序地運(yùn)用人民賦予的權(quán)力為人民謀利。2012年，審計(jì)署向有關(guān)部門移送重大案件線索和事項(xiàng)351起；提交各類審計(jì)報(bào)告和信息簡報(bào)3538篇，提出審計(jì)建議2200多條，促進(jìn)有關(guān)部門和單位制定整改措施2200多項(xiàng)，建立健全規(guī)章制度1600多項(xiàng)。2014年，中國審計(jì)署網(wǎng)站上又公布了至2013年底審計(jì)署已辦結(jié)的19起違法違紀(jì)案件和事項(xiàng)處理的一些詳細(xì)情況，起到了很好地監(jiān)督和整治作用。

三、政府績效審計(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

（一）審計(jì)觀念存在誤差首先從我國政府行政實(shí)際分析，由于受中國傳統(tǒng)文化消極面的影響，在履行政府公共服務(wù)時(shí)，政府部門的出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)政府內(nèi)部管理，不是以如何更好服務(wù)履行受托人的角度為社會(huì)公眾服務(wù)出發(fā)，這些行政辦事拖沓的作風(fēng)導(dǎo)致政府部門對(duì)社會(huì)服務(wù)需求響應(yīng)慢、效果差、效率低、成本高，行政辦事缺乏先進(jìn)的績效管理理念。這種傳統(tǒng)的行政不作為的懶政庸政觀點(diǎn)阻礙了我國推行政府績效審計(jì)的力度，也影響了政府績效審計(jì)職能的發(fā)揮；其次我國的政府績效審計(jì)雖然有二十多年的發(fā)展歷史，但對(duì)政府績效審計(jì)的認(rèn)識(shí)依然停留在淺薄的層面上。從審計(jì)業(yè)務(wù)人員分析，我國多年來是以開展財(cái)務(wù)審計(jì)為主，由于受傳統(tǒng)觀念束縛，有的審計(jì)人員對(duì)績效審計(jì)工作不了解甚至有抵觸心理，仍然習(xí)慣于財(cái)務(wù)審計(jì)的理念。因而導(dǎo)致了很多單位只重視對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)資金的真實(shí)合法性使用而忽視了公共財(cái)政資源的經(jīng)濟(jì)效果效率性評(píng)價(jià)，只重視財(cái)務(wù)指標(biāo)是否達(dá)到，不重視公共資源的優(yōu)化和節(jié)約，不能完全達(dá)到績效審計(jì)的最終目的。另外從被審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)者分析，總覺得審計(jì)就是在挑毛病，對(duì)政府審計(jì)的定位比較模糊，其思想也較為僵化，尚未意識(shí)到政府績效審計(jì)的作用，對(duì)政府績效審計(jì)的作用認(rèn)知能力不足，并沒有完全支持信任政府績效審計(jì)的作用。

（二）審計(jì)實(shí)務(wù)缺乏統(tǒng)一方法及手段由于我國政府績效審計(jì)發(fā)展的時(shí)間比較晚，政府績效審計(jì)實(shí)務(wù)都是沿襲國外成熟的審計(jì)程序和方法，采用統(tǒng)計(jì)分析法、比較法、圖表法和分析性復(fù)合等傳統(tǒng)方法，這些方法并不能有效的運(yùn)用到我國開展的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的政府績效審計(jì)實(shí)務(wù)，根據(jù)我國多樣化政府審計(jì)實(shí)務(wù)并沒有形成系統(tǒng)性的科學(xué)審計(jì)系統(tǒng)，審計(jì)實(shí)務(wù)中充斥著審計(jì)人員的主觀判斷、經(jīng)驗(yàn)判斷和生搬硬套，政府審計(jì)實(shí)踐深度力度不足。在政府績效審計(jì)方法上，雖然我國也采用了計(jì)算機(jī)審計(jì)方法體系，但由于信息的保密，審計(jì)與被審計(jì)單位還沒有實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，政府審計(jì)只是在有限的時(shí)間內(nèi)對(duì)被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審查評(píng)價(jià)，政府審計(jì)端口沒有前移，面對(duì)浩瀚的被審計(jì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支資料，沒有科學(xué)的端口導(dǎo)入被審計(jì)單位種類繁多的會(huì)計(jì)資料，這也就導(dǎo)致政府績效審計(jì)覆蓋面窄。這些審計(jì)方法的限制降低了政府績效審計(jì)的效率，制約了政府績效審計(jì)的縱向發(fā)展，阻礙了政府績效審計(jì)對(duì)被審計(jì)單位威懾效力的發(fā)揮。

（三）審計(jì)缺乏系統(tǒng)完整的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也就是政府績效審計(jì)用以指導(dǎo)審計(jì)實(shí)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，是上級(jí)管理部門或者政府審計(jì)人員衡量被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)劣的客觀指標(biāo)，是審計(jì)人員分析、評(píng)價(jià)被審計(jì)單位基本活動(dòng)并出具審計(jì)報(bào)告的客觀尺度。所以如果想出具更客觀的政府績效審計(jì)報(bào)告，必須構(gòu)建科學(xué)、完整的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，然后結(jié)合被審計(jì)單位的實(shí)際情況對(duì)參照該指標(biāo)體系進(jìn)行對(duì)比評(píng)價(jià)，量化的績效審計(jì)結(jié)果更具有說服力。但是，由于我國政府績效審計(jì)理論研究比較滯后，政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)更多體現(xiàn)在理念的必要性層面，并沒有在審計(jì)實(shí)務(wù)中得到廣泛的構(gòu)建，由于被審計(jì)單位實(shí)際情況不一樣，具體的政府績效審計(jì)實(shí)務(wù)也沒有采用統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，更沒有根據(jù)具體的被審計(jì)單位行業(yè)建立相應(yīng)的績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，這樣薄弱的績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系會(huì)對(duì)復(fù)雜的被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)踐導(dǎo)性不足。

（四）審計(jì)隊(duì)伍難以適應(yīng)復(fù)雜審計(jì)實(shí)務(wù)需求目前我國政府審計(jì)機(jī)構(gòu)主要是由地方各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)人員、審計(jì)署駐地方特派人員與審計(jì)署派出審計(jì)局人員組成，負(fù)責(zé)我國所有公共部門的審計(jì)監(jiān)督工作。從實(shí)際情況而言，我國目前審計(jì)人員數(shù)量不足和人才結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象并存。首先是審計(jì)人員數(shù)量難以滿足工作要求。隨著社會(huì)各界對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)寄予的希望越來越大，審計(jì)工作任務(wù)越來越重，越發(fā)顯得審計(jì)人員嚴(yán)重不足，政府公務(wù)員又不可能大量增加。其次是審計(jì)機(jī)關(guān)的人才結(jié)構(gòu)不合理。由于績效審計(jì)的專業(yè)性和綜合性都比較強(qiáng)，所需的知識(shí)不僅包括財(cái)務(wù)、審計(jì)，還涵蓋了經(jīng)濟(jì)管理及工程等多個(gè)領(lǐng)域。但長期以來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)招募人才主要以財(cái)務(wù)審計(jì)為要求，現(xiàn)有的審計(jì)人員絕大多數(shù)是審計(jì)、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)專業(yè)，其他比如工科、經(jīng)濟(jì)類專業(yè)人才較少，人員結(jié)構(gòu)極度不合理。目前我國審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量劇增，而且專業(yè)越來越寬泛，因而越發(fā)顯得部分審計(jì)人員的專業(yè)不能滿足工作需要。

（五）審計(jì)工作缺乏整體規(guī)劃自2003年起，我國審計(jì)署制定的審計(jì)工作規(guī)劃就對(duì)政府績效審計(jì)的必要性提出了強(qiáng)烈要求，要求所有的審計(jì)項(xiàng)目必須進(jìn)行績效審計(jì)，但沒有對(duì)目前的審計(jì)項(xiàng)目如何績效審計(jì)進(jìn)行詳細(xì)說明，也沒有很好的將財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)和政府績效審計(jì)進(jìn)行有效對(duì)接，更沒有相應(yīng)的規(guī)劃方案。所以目前的政府績效審計(jì)實(shí)際都是圍繞資金進(jìn)行真實(shí)合法性評(píng)價(jià)。所以推行政府績效審計(jì)就存在這樣的一個(gè)困境：想推行，怎么推？如何實(shí)施才能凸顯被審計(jì)單位特色，應(yīng)該對(duì)哪些對(duì)象進(jìn)行績效評(píng)價(jià)？由于目前沒有具體的績效審計(jì)工作規(guī)劃，審計(jì)成本的限制又沒有對(duì)績效進(jìn)行追蹤審計(jì)，導(dǎo)致目前的政府績效審計(jì)都屬于短期的工作安排，計(jì)劃安排的臨時(shí)性導(dǎo)致政府績效審計(jì)實(shí)務(wù)缺乏連續(xù)性和規(guī)劃性，缺乏政府績效審計(jì)理論對(duì)實(shí)務(wù)的指導(dǎo)，這些都不利于對(duì)政府績效審計(jì)工作的深入開展。

綜上所述，可知我國政府績效審計(jì)雖然發(fā)展很快，但在審計(jì)方法和技術(shù)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和整體規(guī)劃等方面還欠缺制度化、科學(xué)化及規(guī)范化，所以根據(jù)我國目前政府績效審計(jì)發(fā)展的實(shí)務(wù)，借鑒西方政府績效審計(jì)先進(jìn)的理念和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建符合我國國情的政府績效審計(jì)的治理機(jī)制非常必要。

四、政府績效審計(jì)發(fā)展機(jī)制構(gòu)建

（一）樹立政府績效審計(jì)理念首先，要將政府績效審計(jì)理念扎根于社會(huì)公眾，要讓社會(huì)公眾體會(huì)到政府績效審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，政府績效審計(jì)要以人為本，以服務(wù)廣大的社會(huì)公眾和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為原則，竭盡全力將政府績效審計(jì)與國家治理及經(jīng)濟(jì)安全緊密結(jié)合在一起，對(duì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的各方面要求做到有求必應(yīng)，提高各級(jí)政府部門的績效管理意識(shí)；其次，為了提高績效審計(jì)對(duì)被審計(jì)單位的服務(wù)與職能發(fā)揮層次，一定要提高被審計(jì)單位對(duì)績效審計(jì)的正確認(rèn)識(shí)，找出績效審計(jì)與傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支在審計(jì)職能、審計(jì)功能上的不同之處，使被審計(jì)人員能夠明確區(qū)分財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)和績效審計(jì)的區(qū)別，脫離傳統(tǒng)的以查處問題為目的向從根本上解決機(jī)制和管理等宏觀層面突出問題為目的的轉(zhuǎn)變；最后，審計(jì)人員要把政府審計(jì)層級(jí)定位得高一些，要提高公共資源和公共資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，通過實(shí)施績效審計(jì)，才能徹底有效判定各項(xiàng)支出是否實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，是否已最小的成本達(dá)到最佳效益，完成社會(huì)資源的有效配置。

（二）創(chuàng)新審計(jì)方法，完善審計(jì)手段首先，實(shí)施政府績效審計(jì)的方法，除了傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)中常用的檢查、觀察、計(jì)算、分析性復(fù)核等程序外，更多的要借助于科學(xué)有序的統(tǒng)計(jì)分析方法，如市場(chǎng)調(diào)查研究方法、經(jīng)濟(jì)計(jì)量分析方法等，這種復(fù)合學(xué)科領(lǐng)域方法的相互融合，才能用定量的指標(biāo)體系對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)鑒證，系統(tǒng)連貫的審計(jì)方法才能保證收集的數(shù)據(jù)相關(guān)可靠，也才能為客觀可靠的政府績效審計(jì)結(jié)論提供科學(xué)依據(jù)。其次，大力推進(jìn)政府績效電子審計(jì)體系建設(shè)，努力提高政府績效審計(jì)的信息化水平。除了審計(jì)單位與被審計(jì)單位電子政務(wù)工程方面的資源共享外，還需要大力推進(jìn)審計(jì)業(yè)務(wù)的信息化，外部審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)成果的共享化，建立健全政府績效審計(jì)無紙化的工作制度，組織開展與被審計(jì)單位的全程跟蹤聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，不斷提高政府績效審計(jì)工作效率，積極探索統(tǒng)一的工作程序和方式，加強(qiáng)信息化環(huán)境下通過政府績效審計(jì)實(shí)務(wù)分析和解決問題的能力。

（三）構(gòu)建審計(jì)多層次指標(biāo)體系為提高政府績效審計(jì)的可靠性和權(quán)威性，堅(jiān)持理論與實(shí)際相聯(lián)系、規(guī)范與實(shí)證相結(jié)合、感性與理性相統(tǒng)一的原則，以改進(jìn)充實(shí)政府績效審計(jì)的理論研究，進(jìn)而保證和提高審計(jì)理論成果的水平與質(zhì)量，豐富的理論基礎(chǔ)才能指導(dǎo)政府績效審計(jì)實(shí)務(wù)，才能構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的政府績效審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。筆者借鑒發(fā)展比較成熟的平衡計(jì)分卡模式進(jìn)行政府績效審計(jì)指標(biāo)體系的構(gòu)建，平衡對(duì)被審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性評(píng)價(jià)指標(biāo)之間的關(guān)系。具體評(píng)價(jià)體系見表1。

表1 政府績效審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

（四）加大審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，改善審計(jì)人文環(huán)境我國要針對(duì)目前審計(jì)人員數(shù)量不足和人才結(jié)構(gòu)不合理并存的現(xiàn)狀，通過內(nèi)外部整合，建立起政府績效審計(jì)強(qiáng)有力的隊(duì)伍。對(duì)已經(jīng)從事政府績效審計(jì)的人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和素質(zhì)提出更高的要求，要求審計(jì)隊(duì)伍構(gòu)成上必須具備高層次、高素質(zhì)、多門類的專業(yè)人才，以及縝密的邏輯思維和良好的溝通能力等相關(guān)素質(zhì)，才能高質(zhì)量地完成政府績效審計(jì)任務(wù)，提出的審計(jì)公告才能值得信賴，這些都需要加大政府績效審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)，采用培訓(xùn)、招聘等方式吸收年輕化、知識(shí)化、專門化的政府審計(jì)人才，政府績效審計(jì)隊(duì)伍人員構(gòu)成上一定要采用復(fù)合化的知識(shí)背景，不能再單純強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)審計(jì)知識(shí)背景，應(yīng)該吸收工程類、金融投資類、計(jì)算機(jī)類等多學(xué)科背景人才。

（五）完善審計(jì)計(jì)劃管理，提高審計(jì)工作效率首先，可以借鑒先進(jìn)國家開展政府績效的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)被審計(jì)單位的具體活動(dòng)設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，按照行業(yè)建立健全被審計(jì)單位基礎(chǔ)資料庫，分享對(duì)行業(yè)被審計(jì)單位審計(jì)的績效審計(jì)成果，從短期審計(jì)計(jì)劃開始，精心準(zhǔn)備中長期計(jì)劃，將三個(gè)層次的政府績效審計(jì)計(jì)劃有效融合起來，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)接受審計(jì)任務(wù)到為被審計(jì)單位服務(wù)的戰(zhàn)略計(jì)劃。其次，按照審計(jì)計(jì)劃對(duì)被審計(jì)單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)，圍繞黨和政府關(guān)心的話題、涉及民生和國家安全的問題、群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題展開審計(jì)，例如關(guān)于社會(huì)公眾在公共衛(wèi)生、科技教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和資金投入量大、風(fēng)險(xiǎn)性高、社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)中選擇一些典型行業(yè)或項(xiàng)目作為審計(jì)立項(xiàng)的項(xiàng)目庫。最后，完善項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行和控制機(jī)制。審計(jì)項(xiàng)目可分解為以下環(huán)節(jié)：審前調(diào)查、編制方案、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、草擬報(bào)告、征求意見、復(fù)核審理、出具報(bào)告等，明確各環(huán)節(jié)的時(shí)限，如圖1所示。同時(shí)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的進(jìn)度表進(jìn)行公布，及時(shí)發(fā)布審計(jì)信息和工作動(dòng)態(tài)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。

圖1 審計(jì)程序階段圖

綜上所述，政府審計(jì)實(shí)務(wù)向績效審計(jì)方向轉(zhuǎn)變時(shí)發(fā)揮政府審計(jì)職能、提高政府審計(jì)威懾力是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，在開展政府審計(jì)實(shí)務(wù)過程中，一定要正確認(rèn)識(shí)到開展政府績效審計(jì)存在的制約性因素，不斷完善政府開展績效審計(jì)實(shí)務(wù)中的體制、制度、機(jī)制建設(shè)，充分認(rèn)識(shí)其發(fā)展的重要性，助推經(jīng)濟(jì)、政治平穩(wěn)快速發(fā)展。

［1］李旭：《中國政府績效審計(jì)研究一以深圳與溫州為例》，復(fù)旦大學(xué)2011年碩士論文。

［2］鄭石橋：《績效審計(jì)方法》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2012年版。

［3］歐陽華生：《中國政府績效審計(jì)研究：理論基礎(chǔ)與制度變遷》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年版。

［4］劉三昌：《政府審計(jì)》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2012年版。

（編輯 周謙）