基于國家治理視角的環(huán)境審計“轉(zhuǎn)變”探析*

中國礦業(yè)大學北京管理學院陳平澤財政部預(yù)算司 卞春艷

基于國家治理視角的環(huán)境審計“轉(zhuǎn)變”探析*

中國礦業(yè)大學北京管理學院陳平澤財政部預(yù)算司 卞春艷

審計問責、結(jié)果公開、促進法治、社會參與是國家治理對環(huán)境審計提出的基本要求。在國家治理的視角下，我國環(huán)境審計應(yīng)從當前的環(huán)保資金財務(wù)審計向環(huán)境責任審計發(fā)展，并實施五項“轉(zhuǎn)變”：審計對象由低層級轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬蛹?，審計方式由單一的財?wù)審計轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合審計，審計范圍由“線”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊妗?，審計方法由查賬轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合評價分析，審計成果運用從單渠道轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲溃酝苿迎h(huán)境治理現(xiàn)代化。

國家治理 環(huán)境審計 轉(zhuǎn)變

一、引言

2013年，黨的十八屆三中全會提出了建設(shè)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的改革總目標。當年10月，世界審計組織（INTOSAI）第21屆大會發(fā)布的《北京宣言》指出，審計機關(guān)的使命和目標是促進良治，國家審計應(yīng)更好地為國家治理服務(wù)。2014年，審計署劉家義審計長提出，國家審計是國家治理的重要工具與保障。當年10月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強審計工作的意見》，提出審計機關(guān)要促進生態(tài)文明建設(shè)，加強對土地、礦產(chǎn)等自然資源，以及大氣、水、固體廢物等污染治理和環(huán)境保護情況的審計。國家治理理論的提出為國家審計與環(huán)境治理的有機結(jié)合提供了系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)，國務(wù)院文件的要求為環(huán)境審計的發(fā)展提供強勁的動力。因此，有必要從國家治理的角度，審視與研究環(huán)境審計的發(fā)展方向和實踐途徑。

我國環(huán)境審計發(fā)源于上世紀八十年代，經(jīng)過了從無到有、逐步探索的過程。1985年審計署與財政部、原國家環(huán)保局聯(lián)合組織了對太原等四城市環(huán)境保護補助資金審計。2003年審計署成立了環(huán)境審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，環(huán)境審計進入快速發(fā)展階段。審計署圍繞環(huán)保資金使用的真實性、合法性和效益性開展了一系列審計，如“重點流域水污染防治專項資金審計”、“103個縣農(nóng)村飲水安全工作審計”、“20個省有關(guān)企業(yè)節(jié)能減排情況審計”、“‘三河三湖’水污染防治績效審計”、“5044個能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用項目審計”等審計項目，將審計結(jié)果向社會公告。同期，青島、深圳、蘇州等地方審計機關(guān)根據(jù)本地區(qū)環(huán)境特點與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求，開展了海洋水資源、太湖水資源保護的審計項目，得到當?shù)厣鐣浾摰膹V泛關(guān)注。然而，在國家審計服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的整體要求下，我國環(huán)境審計工作還存在明顯的局限性。審計發(fā)現(xiàn)的問題主要是環(huán)保資金使用不規(guī)范，如以虛假項目騙取環(huán)保資金、未按規(guī)定使用環(huán)保資金、擠占挪用環(huán)保資金等。雖然部分審計項目涉及到了環(huán)保資金使用績效和相關(guān)工作機制缺陷等情況，但是總體來說，當前的環(huán)境審計未跳出傳統(tǒng)財務(wù)審計的窠臼，作用有限，距離環(huán)境審計服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的要求還有很大的差距。當前，學術(shù)界對于環(huán)境審計的研究，多是基于審計技術(shù)方法的探討。雖然有部分學者提出了環(huán)境責任審計的概念，但是主要從環(huán)境審計如何落實管理責任方面進行研究，鮮見系統(tǒng)地論述環(huán)境責任審計的對象、內(nèi)涵、方式、范圍和成果運用途徑。國家良治的基本要素是合法、透明、問責、法治、有效和回應(yīng)（俞可平，2000）。審計問責、結(jié)果公開、促進法治、社會參與是國家治理對環(huán)境審計提出的基本要求。為適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，我國環(huán)境審計工作應(yīng)從環(huán)保資金財務(wù)審計向環(huán)境責任審計發(fā)展。環(huán)境責任審計是對各級環(huán)境責任主體履行環(huán)境保護和環(huán)境發(fā)展責任情況進行監(jiān)督和評價的綜合審計方式。較當前的環(huán)保資金財務(wù)審計而言，環(huán)境責任審計以環(huán)境問責作為直接目標，以環(huán)境履職評價和環(huán)境責任確認、追究為主線，將審計事項從“審錢”、“審事”向“審人”延伸，其審計范圍更廣、審計內(nèi)容更豐富、審計作用更直接，更加契合我國當前環(huán)境治理的客觀形勢，也更加符合全面依法治國的要求。

二、環(huán)境審計的五項“轉(zhuǎn)變”

（一）審計對象由低層級向“高中低”多層級轉(zhuǎn)變當前，我國環(huán)境審計的對象主要是環(huán)保資金使用和項目實施單位。此類單位是環(huán)境政策的具體實施者和環(huán)保資金的具體使用者，層級比較低。當前，許多環(huán)境治理亂象的根源不在于環(huán)保項目實施者的行為，而是在于地方黨委政府和相關(guān)職能部門的不作為和亂作為。例如2006年原國家環(huán)?？偩衷谕▓蟾拭C省徽縣和湖南省岳陽縣兩起重金屬污染事件時，時任副局長潘岳直言“政府不作為”是導致污染事件的根本原因，有關(guān)政府和部門負責人負有重要責任。因此，環(huán)境審計的對象應(yīng)從單一的實施層級向決策、管理、監(jiān)督和實施的多層級轉(zhuǎn)變。按照職責分類，依次界定應(yīng)承擔的環(huán)境責任。地方黨委政府主要領(lǐng)導干部對行政管轄區(qū)域的環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、重大投資項目進行決策，承擔環(huán)境決策責任；環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法部門負責人對于行政管轄區(qū)域的環(huán)境法律、法規(guī)和政策貫徹落實情況進行監(jiān)督，承擔環(huán)境監(jiān)督責任；政府職能部門（如國土、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、城市管理等部門）負責人對于管轄范圍的單位或項目的環(huán)境資源使用情況進行管理，承擔環(huán)境管理責任；建設(shè)項目和污染企業(yè)等單位負責人對于具體環(huán)境政策進行落實和環(huán)境資源使用，承擔環(huán)境實施責任。由此，將地方黨委政府主要領(lǐng)導干部、環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法部門負責人、政府職能部門負責人、建設(shè)項目和污染企業(yè)等單位負責人列作環(huán)境責任審計的直接審計對象，形成“高中低”的審計對象層級，實現(xiàn)環(huán)境審計問責對象的全覆蓋。

（二）審計方式由單一審計向綜合審計轉(zhuǎn)變當前，我國審計機關(guān)實施的環(huán)境審計方式主要是環(huán)保專項資金審計，審查的主要內(nèi)容是申請環(huán)保專項資金的項目是否真實、達到相關(guān)標準；環(huán)保專項資金是否及時撥付、使用，有無滯留、擠占、挪用的問題；環(huán)保專項資金的使用是否達到預(yù)期目標等，這種審計方式比較單一。環(huán)境責任審計是將領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、公共政策執(zhí)行審計、績效審計、財務(wù)審計相結(jié)合的綜合審計方式，充分利用各種審計方式的優(yōu)點，增強審計效果。比如領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計是具有中國特色的審計方式，目前已基本覆蓋鄉(xiāng)科級至省部級領(lǐng)導干部，審計機關(guān)應(yīng)將環(huán)境治理責任履行情況納入地方黨委政府主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，對領(lǐng)導干部經(jīng)濟發(fā)展責任與環(huán)境責任履職情況進行監(jiān)督與評價，促進領(lǐng)導干部樹立科學的政績觀，推動地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。又如，公共政策執(zhí)行審計是近年來我國審計機關(guān)實施的一種新型審計方式。環(huán)境政策是我國公共政策的重要組成部分，環(huán)境政策領(lǐng)域與其他公共政策領(lǐng)域交叉融合。審計機關(guān)開展公共政策執(zhí)行審計時，應(yīng)將環(huán)境政策執(zhí)行情況列入審計內(nèi)容，審查政府各個層級的領(lǐng)導干部貫徹落實環(huán)境政策的責任履行情況，以保障環(huán)境政策落地生根，制止政府不作為和亂作為的現(xiàn)象。具體問責體系如圖1所示：

圖1 環(huán)境責任審計的“高中低”多層級審計對象問責體系

（三）審計范圍由“一條線”向“整個面”轉(zhuǎn)變當前實施的環(huán)境審計項目，審計范圍主要是沿著環(huán)保專項資金“申請——審核——分配——管理——使用”的“一條線”進行審計，范圍比較受局限。鑒于《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》等文件明確地方人民政府主要領(lǐng)導是本行政區(qū)域環(huán)境保護的第一責任人，環(huán)境責任審計范圍應(yīng)是行政區(qū)域環(huán)境治理的“整個面”，具體為：整個行政區(qū)域環(huán)境治理規(guī)劃的制定、實施和目標完成情況；環(huán)境政策貫徹落實情況；重大建設(shè)項目的環(huán)境保護評估、決策與實施情況；行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護監(jiān)督執(zhí)法部門、國土部門、林業(yè)部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、城市管理部門、招商引資部門、市場監(jiān)管部門、檢驗檢疫部門的環(huán)境工作協(xié)作機制建立和協(xié)同治理情況等，以對行政區(qū)域環(huán)境責任履行情況進行客觀、公正和全面的審計評價。

（四）審計方法由財務(wù)收支審計法向綜合評價法轉(zhuǎn)變由于環(huán)境審計的范圍向區(qū)域環(huán)境治理“整個面”轉(zhuǎn)變，環(huán)境治理涉及的區(qū)域面積廣、領(lǐng)域交叉、管理層級多、事項類型繁雜，審計取證需要大面積測量、精確定位和準確取數(shù)，對此查賬等財務(wù)收支審計方法難達到目標，需要運用跨學科、多領(lǐng)域的審計技術(shù)與綜合評價方法。具體為：運用信息系統(tǒng)法，利用排污監(jiān)測系統(tǒng)、空氣監(jiān)測系統(tǒng)等在線監(jiān)測手段獲得排污濃度和排放總量等審計數(shù)據(jù)。運用空間技術(shù)法，利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)接收系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)（GPS）測量環(huán)境污染面積，將污染地位置坐標與環(huán)境保護區(qū)域位置坐標進行比對；利用地理信息系統(tǒng)（GIS）進行大范圍項目的總體察看、復雜地形地塊面積與污染量計算等。運用指標分析法，如選用單位GDP能耗指標，水污染、大氣污染和固體廢物污染排放物指標，環(huán)境資源質(zhì)量指標，環(huán)境污染治理投資指標等，對環(huán)境治理效果進行量化評價。

（五）審計成果應(yīng)用由單一渠道向多渠道轉(zhuǎn)變當前環(huán)境審計結(jié)果的應(yīng)用渠道比較固定與單一，審計機關(guān)針對審計發(fā)現(xiàn)的問題形成審計報告和審計決定書，交給被審計單位整改，并將審計結(jié)果適時向社會公告，未進一步形成有效的問責、追責機制。環(huán)境責任審計的審計結(jié)果應(yīng)用渠道應(yīng)該多元化，具體為：審計機關(guān)將環(huán)境責任審計結(jié)果提交給上級組織與人事部門，作為組織與人事部門評價黨政領(lǐng)導干部職責履行情況和業(yè)績水平的依據(jù)；將環(huán)境審計結(jié)果提交給行業(yè)主管部門，作為行業(yè)主管部門加強管理、完善制度、實施改革的參考；將環(huán)境責任審計結(jié)果、環(huán)境問責情況、被審計單位整改情況、行業(yè)主管部門制度完善情況等向社會公告，促進社會公眾對政府、企業(yè)的環(huán)境責任履行情況的監(jiān)督，增強公眾的環(huán)境意識、維權(quán)意識和社會責任意識，形成有力的社會監(jiān)督機制。具體如圖2所示。

三、結(jié)論

圖2 環(huán)保資金財務(wù)審計向環(huán)境責任審計發(fā)展的五項“轉(zhuǎn)變”

上述五項“轉(zhuǎn)變”，將環(huán)境審計更好地納入國家環(huán)境治理的整體部署中，使環(huán)境審計由審計機關(guān)的監(jiān)督行為轉(zhuǎn)變成政府主導、社會參與、協(xié)同治理的多維度、多層面、多變量的集體行動，既符合環(huán)境審計的國際發(fā)展趨勢，又體現(xiàn)了國家審計服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的要求。然而，實現(xiàn)上述五項“轉(zhuǎn)變”任重道遠，建議當前亟需加強的工作：一是在地方黨政主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計中增加環(huán)境責任的審計內(nèi)容，構(gòu)建地方經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績與環(huán)境成本相配比的審計評價指標體系，客觀、全面地評價地方黨政主要領(lǐng)導干部的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理責任；二是加強審計機關(guān)與環(huán)境保護部門的協(xié)調(diào)合作，使審計機關(guān)與環(huán)境保護部門的環(huán)境數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，資源共享，成果共用，作用互補；三是加強跨學科、多領(lǐng)域的環(huán)境責任審計方法的研究，提高審計效率；四是構(gòu)建環(huán)境責任審計的咨詢專家?guī)?，為環(huán)境責任審計的發(fā)展提供智力支持；五是引導媒體的力量，采取環(huán)境責任審計現(xiàn)場跟蹤報道、審計結(jié)果公告效果采訪等方式，向社會公眾宣講環(huán)境責任審計，促進社會參與。

*本文系審計署重點科研課題“國家重大決策部署落實審計研究”（項目編號：15SJ02001）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目（項目編號：2015ZX02）階段性研究成果。

［1］劉笑霞、李明輝：《蘇州嵌入領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的區(qū)域環(huán)境審計實踐及其評價》，《審計研究》2014年第6期。

［2］馬志娟、韋小泉：《生態(tài)文明背景下政府環(huán)境責任審計與問責路徑研究》，《審計研究》2014年第6期。

［3］陳艷：《論我國環(huán)境審計法律制度的完善》，《環(huán)境保護》2013年第10期。

［4］李周炯：《我國環(huán)境政策執(zhí)行存在的問題及對策》，《國家行政學院學報》2009年第4期。

［5］俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。

（編輯 周謙）