“全額保障性收購管理辦法”奠定產(chǎn)業(yè)發(fā)展之基

文 | 秦海巖

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“全額保障性收購管理辦法”奠定產(chǎn)業(yè)發(fā)展之基

文 | 秦海巖

2016年3月28日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（發(fā)改能源〔2016〕625號(hào)）（以下簡稱《辦法》），旨在通過切實(shí)可行的制度安排，徹底解決現(xiàn)實(shí)中阻礙我國可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的瓶頸問題。眾所周知，棄風(fēng)棄光問題已經(jīng)成為關(guān)乎我國風(fēng)電和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)生死存亡的大問題，到了非解決不可的地步?！掇k法》的出臺(tái)，不僅對(duì)我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展、對(duì)國家氣候變化減排承諾的實(shí)現(xiàn)、對(duì)促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和推動(dòng)能源革命具有積極作用，也彰顯了我國在能源管理工作中的科學(xué)和法治精神，其意義和影響都必然是深遠(yuǎn)的。在《辦法》的征求意見階段，本人參與了一些研討工作，認(rèn)真了解過其背景和含義，但這個(gè)過程中，也深刻感覺到，如果各方面沒有對(duì)《辦法》進(jìn)行正確理解和高度重視，將使其實(shí)施效果大打折扣，“一本好經(jīng)也會(huì)被念歪”。因此，感覺有必要在此談一些個(gè)人的觀點(diǎn)和理解。

一、《辦法》是依據(jù)《可再生能源法》中關(guān)于“全額保障性收購可再生能源電力”的相關(guān)規(guī)定，為落實(shí)電力體制改革系列文件中提出的有關(guān)目標(biāo)和任務(wù)而制定的具體措施。

電改9號(hào)文將解決可再生能源保障性收購、確?？稍偕茉窗l(fā)電無歧視無障礙上網(wǎng)問題作為當(dāng)前電力體制改革的重要任務(wù)。首批6個(gè)電改配套文件中，也提出了實(shí)施可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購的機(jī)制框架，明確地肯定了可再生能源發(fā)電的優(yōu)先權(quán)，但仍然缺乏可執(zhí)行可操作的具體辦法。在現(xiàn)有電力體制下，火電因?yàn)槊磕暧姓逻_(dá)的計(jì)劃電量，形成了事實(shí)上的優(yōu)先發(fā)電權(quán)，擠占可再生能源的發(fā)展空間，致使我國可再生能源這一正在蓬勃興起的具有世界先進(jìn)水平的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)面臨中途夭折的風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)意義上講，能否解決好棄風(fēng)棄光問題，既是電改的重要內(nèi)容，更是衡量電改成敗的標(biāo)志，是能源革命能否成功的關(guān)鍵。所以，《辦法》既是為了解決燃眉之急，更是深化改革、建立效率與公平兼顧的市場機(jī)制的一項(xiàng)具體舉措。

二、推動(dòng)《辦法》落地和有效執(zhí)行的首要工作，就是如何確定保障性收購電量，以及由誰來負(fù)責(zé)確定保障性收購電量?！掇k法》對(duì)此做出了明確規(guī)定：一是保障性收購電量由國家能源局會(huì)同國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局共同確定；二是保障性收購電量確定的首要原則就是要保證可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的合理收益。一個(gè)發(fā)電項(xiàng)目的收益，是由上網(wǎng)電價(jià)和上網(wǎng)電量所決定的，按價(jià)保量收購，才能確保投資收益。實(shí)際上，我國可再生能源分類電價(jià)就是根據(jù)各地區(qū)資源水平、投資成本、按照內(nèi)部資本金收益率8%確定的。因此，保障性收購電量也應(yīng)該按此方法予以確定。

以風(fēng)電為例，2009年四類風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的制定以及后面的電價(jià)調(diào)整，都是依據(jù)當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和投資成本，在保證企業(yè)可獲得合理利潤的前提下做出的，企業(yè)也是據(jù)此對(duì)項(xiàng)目投資行為進(jìn)行決策。所以，今天在確定保障小時(shí)數(shù)的時(shí)候，最合理的辦法就是參考固定電價(jià)制定時(shí)依據(jù)的利用小時(shí)數(shù)。舉例來說，我國I類風(fēng)資源區(qū)自2015年1月1日開始執(zhí)行的風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)是0.49元/千瓦時(shí)，所依據(jù)的基本測算指標(biāo)是資本金內(nèi)部收益率為8%，再加上長期貸款利率4.9%，I類風(fēng)區(qū)建設(shè)成本平均8100元/千瓦以及設(shè)備折舊等其他指標(biāo)，則得出一個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目的年利用小時(shí)數(shù)至少要在2180才能保證8%的基本收益。低于2180小時(shí)，資本金收益率就將低于8%，項(xiàng)目的投資收益就不能保證，因此應(yīng)該按2180小時(shí)來確定保障小時(shí)數(shù)，并乘以項(xiàng)目裝機(jī)容量得出保障性收購電量。

按《辦法》的規(guī)定，計(jì)入補(bǔ)償?shù)碾娏渴潜Ｕ闲允召忞娏亢涂稍偕茉磳?shí)際發(fā)電量的差值。確定了保障性收購電量，接下來的問題就簡單了。如果該項(xiàng)目在實(shí)際中因限發(fā)而導(dǎo)致年利用小時(shí)數(shù)只有1800小時(shí)，那么應(yīng)該保障的小時(shí)數(shù)2180減去1800就是損失的利用小時(shí)數(shù)380，所對(duì)應(yīng)的電量就是需要其他優(yōu)先級(jí)別較低的機(jī)組補(bǔ)償?shù)碾娏??！掇k法》規(guī)定，補(bǔ)償電價(jià)按項(xiàng)目所在地的可再生能源上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)執(zhí)行，即當(dāng)?shù)厝济好摿驑?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)加上可再生能源附加電價(jià)。也就是說，兩部分電價(jià)都由承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的機(jī)組負(fù)責(zé)補(bǔ)償，包括可再生能源附加電價(jià)部分。

三、辦法中首次提出保障性收購電量和市場交易電量的劃分。在通過計(jì)劃方式優(yōu)先安排一部分保障性發(fā)電量，保障可再生能源項(xiàng)目合理收益的同時(shí)，使其超出保障性范圍的發(fā)電量參與市場交易，是發(fā)揮“可再生能源電力邊際成本低的優(yōu)勢，通過市場競爭的方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)電，促進(jìn)可再生能源電力多發(fā)滿發(fā)”的有效措施。同時(shí)，也可以引導(dǎo)企業(yè)不斷提高管理水平，加速技術(shù)創(chuàng)新。還以上面的測算為例，如果項(xiàng)目有能力達(dá)到2300的年利用小時(shí)數(shù)，那么超出2180保障范圍的120小時(shí)對(duì)應(yīng)電量就能夠以較低的價(jià)格競爭取得售電合同，必要時(shí)可以用零電價(jià)甚至負(fù)電價(jià)參與市場交易，通過市場化的手段實(shí)現(xiàn)市場交易電量部分的優(yōu)先上網(wǎng)。當(dāng)前我國西北地區(qū)的一些省份推行的所謂“直供交易”，是違反《可再生能源法》的行為，必須予以糾正。低于標(biāo)桿電價(jià)的直供交易應(yīng)該是在完成保障性收購電量的前提下，對(duì)超額部分做出的市場性安排，即只有市場交易電量部分，才能執(zhí)行市場價(jià)格。

同時(shí)，《辦法》對(duì)市場交易電量也要享受可再生能源補(bǔ)貼做出了規(guī)定，“參與市場交易的可再生能源發(fā)電量按照項(xiàng)目所在地的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)享受可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼”，即市場交易電量價(jià)格=市場競爭取得的電價(jià)＋（當(dāng)?shù)乜稍偕茉礃?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)-當(dāng)?shù)鼗痣娒摿蛎撓鯓?biāo)桿電價(jià)）。

需要指出的是，保障性收購電量加市場交易電量的辦法主要適用于限電嚴(yán)重地區(qū)，中東部不存在限電問題的省份仍要執(zhí)行全額保價(jià)收購，不能借機(jī)變相降低電價(jià)?！掇k法》第二章第七條明確規(guī)定：“不存在限制可再生能源發(fā)電情況的地區(qū)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)根據(jù)其資源條件保障可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目發(fā)電量全額收購?！?/p>

四、《辦法》中提出的懲罰措施如何得到有效執(zhí)行，尤其是補(bǔ)償責(zé)任如何落實(shí)，也是大家擔(dān)心的問題。過去，當(dāng)現(xiàn)實(shí)中可再生能源電力的優(yōu)先發(fā)電權(quán)受損時(shí)，由于缺乏有效的懲罰措施，責(zé)任不清，主體不明，即使《可再生能源法》中明確規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)違反全額保障性收購制度，“未按照規(guī)定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”，但是，由于沒有具體配套措施，實(shí)踐中從未落到實(shí)處。

《辦法》第二章、第三章和第四章等多個(gè)部分對(duì)責(zé)任及其主體進(jìn)行了規(guī)范，明確了政府各個(gè)部門、電網(wǎng)企業(yè)、常規(guī)發(fā)電企業(yè)以及可再生能源發(fā)電企業(yè)的權(quán)責(zé)劃分，提出了一套非常清晰的監(jiān)督管理和運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)于政府部門的責(zé)任，按照《辦法》的安排，國家能源局會(huì)同國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目保障性收購年利用小時(shí)數(shù)，并監(jiān)管落實(shí)情況。保障性小時(shí)數(shù)的確定，不由各省政府或電網(wǎng)公司執(zhí)行，而是由國家統(tǒng)一確定。各省級(jí)能源監(jiān)管辦公室會(huì)同省級(jí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門依據(jù)《辦法》制定實(shí)施細(xì)則，省級(jí)能監(jiān)部門、省級(jí)能源主管部門和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門對(duì)電網(wǎng)企業(yè)與可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂優(yōu)先發(fā)電合同情況和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管。

關(guān)于電網(wǎng)的責(zé)任義務(wù)，《辦法》第二章第四條明確，電網(wǎng)是實(shí)施的責(zé)任主體。根據(jù)本輪電改方案，電網(wǎng)仍保留調(diào)度機(jī)構(gòu)并且將主導(dǎo)交易機(jī)構(gòu)的組建，電網(wǎng)將成為電力資源交易配置的平臺(tái)，因此電網(wǎng)應(yīng)承擔(dān)可再生能源全額保障性收購的主體責(zé)任，并承擔(dān)優(yōu)先調(diào)度可再生能源、統(tǒng)計(jì)和分?jǐn)偪稍偕茉礂壈l(fā)電量、充分挖掘系統(tǒng)調(diào)峰潛力、加強(qiáng)輸電通道建設(shè)等責(zé)任。電網(wǎng)公司如果不能承擔(dān)并履行好自己的責(zé)任，政府有權(quán)進(jìn)行追究問責(zé)。值得一提的是，《辦法》第十五條中指出，“電網(wǎng)企業(yè)不得要求可再生能源項(xiàng)目通過向優(yōu)先級(jí)較低的發(fā)電項(xiàng)目支付費(fèi)用的方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)電”，也就是說，迫使可再生能源企業(yè)購買發(fā)電權(quán)的做法將被杜絕，類似去年云南省出臺(tái)的水火、風(fēng)火置換交易等是典型違法違規(guī)行為。

保障措施部分則提出了電網(wǎng)企業(yè)落實(shí)保障性收購的具體要求，操作方法以及提高可再生能源消納能力的運(yùn)行調(diào)度技術(shù)措施?？稍偕茉床⒕W(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目保障性收購電量部分通過充分安排發(fā)電量計(jì)劃并嚴(yán)格執(zhí)行予以保障。發(fā)電量計(jì)劃須預(yù)留年內(nèi)計(jì)劃投產(chǎn)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)電計(jì)劃空間。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)與可再生能源企業(yè)共同做好可再生能源功率預(yù)測預(yù)報(bào)的基礎(chǔ)上，將發(fā)電計(jì)劃和合同分解到月、周、日、小時(shí)等時(shí)段，優(yōu)先安排可再生能源發(fā)電。

五、最后也是最關(guān)鍵的問題，就是補(bǔ)償責(zé)任由誰來承擔(dān)?！掇k法》明確，補(bǔ)償責(zé)任由事實(shí)上受益的機(jī)組來承擔(dān)。作為最高優(yōu)先級(jí)的可再生能源發(fā)電機(jī)組如果被電網(wǎng)調(diào)度安排限發(fā)，則本質(zhì)上一定是有較低優(yōu)先級(jí)別的機(jī)組多發(fā)了電量，所以必須由多發(fā)的機(jī)組進(jìn)行補(bǔ)償?！掇k法》規(guī)定，“參照調(diào)度優(yōu)先級(jí)由低到高順序確定承擔(dān)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目限發(fā)電量補(bǔ)償費(fèi)用的機(jī)組范圍（含自備電廠）”。棄風(fēng)棄光就是可再生能源電力享受的優(yōu)先發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓至其他機(jī)組，則相應(yīng)機(jī)組應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任?！掇k法》首次明確提出自備電廠也是補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)主體，與用于公共事業(yè)的發(fā)電機(jī)組一樣承擔(dān)相同的社會(huì)責(zé)任，并不享有任何優(yōu)先權(quán)。這對(duì)明確自備電廠定位，有效擴(kuò)大可再生能源電力消納空間具有重要作用。

《辦法》中同時(shí)規(guī)定，因并網(wǎng)線路故障和電網(wǎng)非計(jì)劃檢修導(dǎo)致的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目限發(fā)電量，由電網(wǎng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。電網(wǎng)公司不能再拿技術(shù)原因作為免責(zé)的借口。

作為《辦法》中的一項(xiàng)核心內(nèi)容，補(bǔ)償責(zé)任主體的明確，一方面彌補(bǔ)了可再生能源項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)損失，另一方面，將技術(shù)問題轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)問題，可倒逼系統(tǒng)提升可再生能源消納能力。 （本文作者系中國可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專委會(huì)秘書長）

“兩會(huì)對(duì)話”