我國(guó)建設(shè)監(jiān)理制度的演變及反思

艾芳蓉，王 剛（深圳大學(xué)土木工程學(xué)院，廣東 深圳 518060）

0 引 言

我國(guó)監(jiān)理制度從借鑒試點(diǎn)、全面推行到穩(wěn)定發(fā)展，已歷經(jīng)三十年。日前，住建部印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的意見(jiàn)》文件（建市 [2017]145號(hào)），要求各級(jí)建設(shè)主管部門因地制宜制定本地區(qū)改革實(shí)施方案、細(xì)化政策措施，推進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。業(yè)內(nèi)人士普遍就建設(shè)監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的原因和措施展開(kāi)過(guò)討論，但囿于當(dāng)前我國(guó)監(jiān)理制度的積極層面，對(duì)其局限性缺乏深思和剖析。本文從監(jiān)理范圍、監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)理權(quán)責(zé)不平衡這三個(gè)方面出發(fā)，對(duì)強(qiáng)制監(jiān)理制度如何限制監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了探討，對(duì)監(jiān)理未能取得良好制度效果進(jìn)行了剖析。

1 我國(guó)監(jiān)理制度的變遷

1.1 變遷過(guò)程

1984 年之前，我國(guó)建設(shè)工程基本上是國(guó)有投資，工程項(xiàng)目建設(shè)中主要實(shí)施的是工程指揮部模式。工程指揮部由建設(shè)單位臨時(shí)抽調(diào)人員組成，項(xiàng)目完成后返回各自崗位。工程指揮部模式存在明顯的缺陷，其成員不是專業(yè)化的工程管理人員，只有一次教訓(xùn)，沒(méi)有二次經(jīng)驗(yàn)，被認(rèn)為是導(dǎo)致我國(guó)工程建設(shè)管理水平低，容易造成工期、質(zhì)量、投資失控的主要因素之一[1]。

1984 年，我國(guó)打開(kāi)了對(duì)國(guó)際開(kāi)放的大門，利用世界銀行貸款，建設(shè)魯布革水電站項(xiàng)目。該工程部分項(xiàng)目必須采用國(guó)際慣例的建設(shè)和管理模式，如面向國(guó)際公開(kāi)招投標(biāo)、采用咨詢工程師制度等。魯布革工程的成功，對(duì)我國(guó)舊的工程建設(shè)管理體制造成了巨大沖擊[2]，直接導(dǎo)致我國(guó)借鑒并引入了國(guó)外先進(jìn)的制度，如建設(shè)監(jiān)理制度、招投標(biāo)制度、合同管理制度等。

1988 年，時(shí)任建設(shè)部副部長(zhǎng)干志堅(jiān)提出：“建設(shè)部將要負(fù)責(zé)實(shí)施一項(xiàng)新的重大改革，即在我國(guó)的工程建設(shè)中實(shí)行具有中國(guó)特色的建設(shè)監(jiān)理制度。建立建設(shè)監(jiān)理制度，是建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，是提高我國(guó)建設(shè)水平和投資效益不可缺少的措施?！盵3]同年，建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》，北京、天津、上海、哈爾濱、沈陽(yáng)、南京、寧波、深圳和水電、交通共八市兩部門試行建設(shè)工程監(jiān)理制度。

1998 年，《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱“《建筑法》”）的頒布標(biāo)志著監(jiān)理制度正式向全國(guó)推行，從法律層面為我國(guó)實(shí)質(zhì)性地實(shí)施強(qiáng)制性監(jiān)理制度作了規(guī)定。

之后的 30 年間，我國(guó)的監(jiān)理行業(yè)在政府的推動(dòng)下呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢(shì)，監(jiān)理企業(yè)數(shù)量、從業(yè)人員數(shù)量、監(jiān)理企業(yè)營(yíng)業(yè)收入均快速增加（見(jiàn)表 1）。但是，監(jiān)理行業(yè)也暴露出“收費(fèi)低，服務(wù)差，監(jiān)理效果更差”的問(wèn)題，陷入惡性循環(huán)怪圈[4]，與制度設(shè)計(jì)初期的高端工程咨詢定位出現(xiàn)了較大偏差。1995 年，有關(guān)學(xué)者提出：“由于建設(shè)監(jiān)理制推行的時(shí)間還不長(zhǎng)，在發(fā)展過(guò)程中還存在著不少的問(wèn)題和不足。主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)理隊(duì)伍的數(shù)量，特別是素質(zhì)和監(jiān)理水平都還有著較大的差距；二是目前的建設(shè)監(jiān)理往往局限于對(duì)施工質(zhì)量的監(jiān)控，對(duì)于投資、進(jìn)度、安全等，或者是無(wú)權(quán)控制，或者是控制不力、參與不夠，致使應(yīng)有的監(jiān)理效果沒(méi)有能充分發(fā)揮出來(lái)；三是建設(shè)監(jiān)理的市場(chǎng)機(jī)制還不完善，市場(chǎng)行為也不夠規(guī)范?！?3 年后，這些話仍然很中肯。

表1 我國(guó)監(jiān)理制度發(fā)展情況

1.2 路徑依賴

我國(guó)監(jiān)理制度的變遷表現(xiàn)出極強(qiáng)的路徑依賴特性?！奥窂揭蕾嚒笔切轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)，指某項(xiàng)制度變遷一旦進(jìn)入某一路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展過(guò)程中得到自我強(qiáng)化，沿著錯(cuò)誤的軌跡偏離，最后被“鎖定”在低效的狀態(tài)中[5]。我國(guó)監(jiān)理制度的路徑依賴特征，表現(xiàn)在監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展始終被“鎖定”在價(jià)值創(chuàng)造能力較低的狀態(tài)，無(wú)法進(jìn)入“知識(shí)積累—價(jià)值創(chuàng)造—人員激勵(lì)”的正反饋循環(huán)。

我國(guó)監(jiān)理行業(yè)的制度設(shè)計(jì)初衷，是建立一種與國(guó)際項(xiàng)目管理制度接軌的、高端的工程咨詢和管理制度，提供高技術(shù)、高智力的咨詢類服務(wù)行業(yè)。然而，我國(guó)監(jiān)理制度在創(chuàng)立初期，受到當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)和知識(shí)環(huán)境的限制，強(qiáng)調(diào)建立一種“中國(guó)特色的建設(shè)監(jiān)理制度”，并為了提高制度建設(shè)的效率，確定了強(qiáng)制監(jiān)理制度的地位，通過(guò)頒布一系列法規(guī)條例（見(jiàn)表 2）對(duì)其進(jìn)行完善和維護(hù)。

在我國(guó)實(shí)施強(qiáng)制監(jiān)理制度的 20 年中，政府的宏觀政策、法律、強(qiáng)制監(jiān)理制度始終指導(dǎo)和規(guī)范著監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展。市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制沒(méi)有對(duì)監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用，監(jiān)理行業(yè)也偏離了市場(chǎng)化的本質(zhì)。近年來(lái)，有相關(guān)業(yè)界人士提出過(guò)將監(jiān)理行業(yè)市場(chǎng)化[6,7]，然而在行業(yè)內(nèi)影響甚微。

表2 影響建設(shè)監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的重要法規(guī)條例

我國(guó)監(jiān)理制度的變遷總是被政府以“行政干預(yù)”的方式而鎖定在強(qiáng)制實(shí)施的發(fā)展路徑中。從政府的角度分析在強(qiáng)制監(jiān)理制度的實(shí)施過(guò)程中，變遷如何一步步被“鎖定”。強(qiáng)制監(jiān)理制度下，監(jiān)理行業(yè)偏離市場(chǎng)化的演變過(guò)程圖 1 所示，如造價(jià)、設(shè)計(jì)類咨詢行業(yè)市場(chǎng)化程度遠(yuǎn)超過(guò)監(jiān)理行業(yè)。

圖1 我國(guó)監(jiān)理行業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展程度

對(duì)圖 1 中的節(jié)點(diǎn)含義作以下說(shuō)明。

節(jié)點(diǎn) 1：1984 年，魯布革水電站建設(shè)，我國(guó)引入了建設(shè)監(jiān)理制度，制度設(shè)計(jì)初衷是一種市場(chǎng)化的制度。

節(jié)點(diǎn) 2：1988 年，建設(shè)部副部長(zhǎng)干志堅(jiān)在講話中提出，我國(guó)監(jiān)理制度是“政府監(jiān)理加社會(huì)監(jiān)理”，已經(jīng)暗含對(duì)監(jiān)理是政府職能的延伸和其半市場(chǎng)化的定位。

節(jié)點(diǎn) 3：1992 年，推出《工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理試行辦法》，資質(zhì)管理目的是為了規(guī)范監(jiān)理行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但也導(dǎo)致掛靠行為的大量出現(xiàn)。

節(jié)點(diǎn) 4：1992 年，推出《關(guān)于發(fā)布工程建設(shè)監(jiān)理費(fèi)有關(guān)規(guī)定的通知》，名義上價(jià)格保護(hù)有利于監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。但因?yàn)槿趸耸袌?chǎng)淘汰機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)理行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力整體削弱。

節(jié)點(diǎn) 5：1997 年《建筑法》強(qiáng)制監(jiān)理制度正式讓監(jiān)理行業(yè)與市場(chǎng)脫軌。

節(jié)點(diǎn) 6：我國(guó)推出了《房屋建筑工程旁站監(jiān)理管理辦法（試行）》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等一系列監(jiān)理行業(yè)管理規(guī)定，使監(jiān)理行業(yè)承擔(dān)了許多非市場(chǎng)行為，即非建設(shè)單位要求提供的行為，增加了監(jiān)理企業(yè)成本，但對(duì)監(jiān)理效果并沒(méi)有相應(yīng)增加。

2 強(qiáng)制性對(duì)我國(guó)監(jiān)理制度發(fā)展的影響

從三個(gè)方面可以分析，強(qiáng)制監(jiān)理制度如何將我國(guó)監(jiān)理行業(yè)鎖定在半市場(chǎng)化的發(fā)展路徑中。

2.1 監(jiān)理范圍限制監(jiān)理市場(chǎng)化發(fā)展

2000 年，我國(guó)頒布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，在條例中規(guī)定了必須實(shí)施監(jiān)理的五類工程；同年，頒布了《建設(shè)工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，對(duì)上述五類工程作了詳細(xì)的規(guī)定與說(shuō)明。至此，強(qiáng)制性監(jiān)理制度形成。細(xì)讀這兩份文件不難發(fā)現(xiàn)，以當(dāng)時(shí)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和建設(shè)規(guī)模來(lái)看，建設(shè)項(xiàng)目“總投資額在 3000 萬(wàn)元”以上和“建筑面積 5 萬(wàn) m2”以上必須進(jìn)行監(jiān)理是合適的。但在2000 年初，房地產(chǎn)業(yè)迅速成為我國(guó)的支柱性產(chǎn)業(yè)，建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，物價(jià)水平也水漲船高。如今看來(lái)，實(shí)際上，不要求強(qiáng)制監(jiān)理的工程范圍非常窄，而上述文件中規(guī)定強(qiáng)制監(jiān)理的范圍幾乎無(wú)限大。其實(shí)，業(yè)主對(duì)監(jiān)理服務(wù)的需求既是多種多樣的，也是有限的。所以，這種強(qiáng)制性需求并不是正常的市場(chǎng)需求，必然會(huì)導(dǎo)致部分業(yè)主與監(jiān)理單位簽訂陰陽(yáng)合同，且對(duì)監(jiān)理企業(yè)頗有怨言。在這種情況下，監(jiān)理不能得到較高的監(jiān)理報(bào)酬，只能降低服務(wù)質(zhì)量，使部分監(jiān)理企業(yè)服務(wù)達(dá)不到業(yè)主和社會(huì)的要求，從而影響了監(jiān)理行業(yè)的整體形象。

雖然有一些工程項(xiàng)目不屬于實(shí)施強(qiáng)制監(jiān)理的范圍，但地方政府建設(shè)主管部門要求業(yè)主提供相關(guān)監(jiān)理文件作為辦理工程建設(shè)手續(xù)的前提條件，如施工許可證的條件，其實(shí)，這是一種強(qiáng)制監(jiān)理。如此層層加碼，模棱兩可地變相強(qiáng)制實(shí)施監(jiān)理制度，將監(jiān)理制度鎖定在非市場(chǎng)化的惡性路徑依賴中。在這里，“非市場(chǎng)化”是指政府不基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則和方法，而是制定并實(shí)施帶有行政性、壟斷性的制度規(guī)則[8]。同時(shí)，市場(chǎng)主體憑借經(jīng)濟(jì)壟斷、政府賦予特權(quán)等各種因素占據(jù)有利的市場(chǎng)地位，謀求控制市場(chǎng)，獲取最大利益的經(jīng)營(yíng)行為，使得市場(chǎng)交易活動(dòng)不能按市場(chǎng)公平、誠(chéng)信、效率的準(zhǔn)則進(jìn)行，這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不斷被固化，讓市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)畸形化的膨脹，市場(chǎng)自然而然地失去了其價(jià)格調(diào)節(jié)的基本功能與配置資源的效率屬性[9]。

2.2 監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)限制監(jiān)理市場(chǎng)化發(fā)展

2007 年頒布的第一版《建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)管理規(guī)定》，本意是通過(guò)核算監(jiān)理服務(wù)成本，確定合理的市場(chǎng)價(jià)格，以防止監(jiān)理企業(yè)通過(guò)降低服務(wù)質(zhì)量方式進(jìn)行低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。雖然在文件中也規(guī)定了建設(shè)單位可以“根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)不同情況，分別實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)”，但是提出“依法必須實(shí)行監(jiān)理的建設(shè)工程施工階段的監(jiān)理收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)”，就意味著大部分工程項(xiàng)目監(jiān)理服務(wù)實(shí)行的是政府指導(dǎo)價(jià)，名義上實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的局指可數(shù)。一方面，造成企業(yè)之間不能圍繞價(jià)格展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的局面，使得提供低技術(shù)、低服務(wù)水平的監(jiān)理企業(yè)在“收費(fèi)管理規(guī)定”的庇護(hù)下繼續(xù)運(yùn)作，而提供高技術(shù)、高服務(wù)水平的企業(yè)卻無(wú)法獲得相應(yīng)的高回報(bào)，最終不能充分體現(xiàn)出監(jiān)理服務(wù)本身的市場(chǎng)價(jià)值，使監(jiān)理市場(chǎng)退變成為一個(gè)典型的“檸檬”市場(chǎng)，低技術(shù)、低成本的監(jiān)理企業(yè)驅(qū)逐高技術(shù)、高成本監(jiān)理企業(yè)，出現(xiàn)了逆向選擇問(wèn)題。另一方面，監(jiān)理服務(wù)的指導(dǎo)價(jià)格只能限制監(jiān)理服務(wù)的名義價(jià)格，卻不能有效約束監(jiān)理服務(wù)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格，于是在監(jiān)理市場(chǎng)中普遍出現(xiàn)了陰陽(yáng)合同、掛靠等問(wèn)題，對(duì)監(jiān)理行業(yè)的整體信譽(yù)產(chǎn)生了重大影響。

伴隨著我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，房地產(chǎn)商自身技術(shù)和管理實(shí)力迅速地得到了增強(qiáng)，具備了獨(dú)立開(kāi)展項(xiàng)目管理工作的能力。但是，政府的條例和規(guī)定必須要求他們另行委托社會(huì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)實(shí)施建設(shè)監(jiān)理，某些業(yè)主會(huì)無(wú)視政府指導(dǎo)價(jià)而惡意壓低監(jiān)理企業(yè)中標(biāo)價(jià)，而低價(jià)中標(biāo)的監(jiān)理企業(yè)勢(shì)必只能提供低水平服務(wù)，市場(chǎng)規(guī)律無(wú)法調(diào)節(jié)價(jià)格，周而復(fù)始，最終陷入惡性循環(huán)。

由此可見(jiàn)，政府指導(dǎo)價(jià)對(duì)于監(jiān)理行業(yè)非但沒(méi)有真正起到保護(hù)作用，反而弱化了市場(chǎng)淘汰機(jī)制，使得這一新陳代謝機(jī)制不能正常發(fā)揮其作用，監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展也就無(wú)從談起了。

2.3 監(jiān)理責(zé)權(quán)不平衡限制監(jiān)理行業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展

在監(jiān)理制度設(shè)計(jì)初始階段，監(jiān)理是一種提供專業(yè)化、科學(xué)化的高端服務(wù)行業(yè)，監(jiān)理人員應(yīng)該具有較高的工資水平和社會(huì)地位。但是，我國(guó)監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展卻逐漸偏離這一設(shè)想。2002 年，我國(guó)建設(shè)主管部門印發(fā)了《房屋建筑工程旁站監(jiān)理管理辦法（試行）》，對(duì)旁站監(jiān)理工作內(nèi)容、程序及職責(zé)作了詳細(xì)規(guī)定，使得社會(huì)人士錯(cuò)誤地認(rèn)為旁站是監(jiān)理的一項(xiàng)重要工作。一旦監(jiān)理人員淪為承包商的現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)負(fù)責(zé)人，承擔(dān)部分不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，那么其行為很容易偏離管理機(jī)構(gòu)的初衷[10]，其實(shí)質(zhì)性地位也自然會(huì)降低。實(shí)際上，監(jiān)理“三控兩管一協(xié)調(diào)”權(quán)利的行使始終不能完全得到保障。

《建筑法》《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《建筑工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的安全生產(chǎn)責(zé)任都是本著“誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行界定，所以工程承包單位是整個(gè)工程安全的首要負(fù)責(zé)人[11]?！督ㄖā返诹艞l規(guī)定：“工程監(jiān)理單位若與建設(shè)單位或者建筑施工企業(yè)串通構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。此規(guī)定并沒(méi)有對(duì)建設(shè)單位和施工單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任加以說(shuō)明，反而將監(jiān)理單位當(dāng)作政府職能的延伸，賦予過(guò)重的責(zé)任。其實(shí)，監(jiān)理單位受業(yè)主委托開(kāi)展監(jiān)理工作，屬于委托與被委托的合同關(guān)系，政府要求監(jiān)理作為第三方承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)理責(zé)權(quán)的不平衡，嚴(yán)重限制了監(jiān)理市場(chǎng)化的發(fā)展。

在監(jiān)理制度強(qiáng)制實(shí)行之初，我國(guó)施工企業(yè)生產(chǎn)和管理水平較低，工程質(zhì)量安全事故時(shí)有發(fā)生，監(jiān)理提供的技術(shù)咨詢服務(wù)為業(yè)主實(shí)施安全生產(chǎn)和創(chuàng)造市場(chǎng)價(jià)值起到了巨大作用。但是，施工企業(yè)和業(yè)主單位經(jīng)逐年發(fā)展，自身的現(xiàn)場(chǎng)管理能力都有了極大的提高，而監(jiān)理單位的技術(shù)咨詢服務(wù)為業(yè)主提供的幫助也逐漸呈現(xiàn)出其局限性，唯有再接受并承擔(dān)過(guò)重的責(zé)任，才能繼續(xù)發(fā)揮其市場(chǎng)價(jià)值。

3 監(jiān)理制度沒(méi)有取得預(yù)期效果的原因

我國(guó)監(jiān)理制度由政府主導(dǎo)實(shí)施，監(jiān)理制度發(fā)展產(chǎn)生路徑依賴問(wèn)題，沒(méi)有取得良好制度效果。以下從政府職能和監(jiān)理行業(yè)職責(zé)兩個(gè)方面加以分析。

3.1 政府職能

我國(guó)監(jiān)理制度變遷出現(xiàn)路徑依賴問(wèn)題，在很大程度上是受政府政策影響。時(shí)任建設(shè)部總工程師姚兵認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府職責(zé)不清，行政干預(yù)還在起作用[12]。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，一方面政府職能由“經(jīng)濟(jì)干預(yù)型”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型”，強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控，政府向市場(chǎng)、企業(yè)放權(quán)；另一方面，針對(duì)頻繁的工程質(zhì)量安全事故，政府以強(qiáng)制監(jiān)理制度間接干預(yù)建筑市場(chǎng)，使得監(jiān)理行業(yè)承擔(dān)了政府職能轉(zhuǎn)型時(shí)期加強(qiáng)建筑市場(chǎng)監(jiān)管的“臨時(shí)代理人”角色。時(shí)任建設(shè)部副部長(zhǎng)干志堅(jiān)也認(rèn)為，監(jiān)理制度是一種起制衡作用的科學(xué)管理制度。監(jiān)理制度從設(shè)計(jì)之初，就被定義為“政府助手”，而不是從社會(huì)需求考慮。由于受傳統(tǒng)文化思想等非正式規(guī)則約束，我國(guó)服務(wù)型政府的意識(shí)還沒(méi)有形成[13]，政府職能始終沒(méi)有脫離行政干預(yù)的路徑依賴，越位承擔(dān)了本應(yīng)由市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織行使的職能，監(jiān)理制度也成為了政府職能的延伸，失去了其準(zhǔn)確的定位，發(fā)展滯后不言而喻。

3.2 監(jiān)理行業(yè)分擔(dān)政府責(zé)任

政府在強(qiáng)制推行監(jiān)理，同時(shí)給予監(jiān)理企業(yè)價(jià)格保護(hù)，也提出了監(jiān)理承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任的要求。建設(shè)工程與社會(huì)利益息息相關(guān)，在當(dāng)時(shí)連續(xù)發(fā)生了一系列重大工程質(zhì)量安全事故，使得政府需要監(jiān)理行業(yè)分擔(dān)社會(huì)公共安全的責(zé)任?？紤]政府人員相對(duì)較少，且對(duì)工程建設(shè)不專業(yè)、不熟悉，處于信息劣勢(shì)[14]，必然將部分工程質(zhì)量安全的非市場(chǎng)管理職能壓在監(jiān)理企業(yè)的頭上。所以，監(jiān)理單位有助于政府部門從微觀繁雜的工程管理事務(wù)中解脫出來(lái)，把精力投入到建設(shè)市場(chǎng)的宏觀管理上[15]。從《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中可以看到，監(jiān)理企業(yè)承擔(dān)了部分建筑工程安全生產(chǎn)的法定責(zé)任，而非市場(chǎng)委托責(zé)任，一旦發(fā)生重大生產(chǎn)事故，監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員必須首先被問(wèn)責(zé)的。《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》中強(qiáng)調(diào)，企業(yè)執(zhí)業(yè)的原因在于企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的能力比個(gè)人承擔(dān)責(zé)任的能力強(qiáng)，政府需要借助這樣能力更強(qiáng)的組織來(lái)分擔(dān)責(zé)任。

4 結(jié) 語(yǔ)

實(shí)施具有中國(guó)特色的強(qiáng)制監(jiān)理制度，在一定程度上產(chǎn)生了積極的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是，脫離市場(chǎng)的監(jiān)理行業(yè)如何實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展，是每一個(gè)監(jiān)理人以及相關(guān)人員都要反思的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，監(jiān)理行業(yè)只有回歸市場(chǎng)定位，才能真正得到轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展的步伐才能更加強(qiáng)健，真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。