棚改和貨幣化安置的那些事兒

宋慧芳

2018-2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬套，以此兌現(xiàn)改造1億人居住棚戶區(qū)的承諾。

棚戶區(qū)改造是體現(xiàn)以人民為中心發(fā)展思想的重大民生工程，是推動新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。5月24日，李克強(qiáng)召開國務(wù)院常務(wù)會議提及未來3年棚改目標(biāo)，《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者對此進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，此次會議共有三大看點：第一，定調(diào)了棚改有利于“有效投資消費”和去庫存，過去8年已經(jīng)完成8000萬人的棚改量；第二，今年務(wù)必完成600萬套棚改，并提出了2018-2020年的3年計劃，再改造1500萬套，相比于此前的650萬套和600萬套略有減少；第三，相比于1月份李克強(qiáng)提出的進(jìn)一步提高棚改貨幣化安置比例，本次增加了“在商品住房庫存量大、市場房源充足的市縣”的提法。會議提到要兌現(xiàn)改造1億人居住棚戶區(qū)的承諾，按照當(dāng)前的進(jìn)度，將在2020年完成。

居者有其屋下的必經(jīng)之路

棚戶區(qū)是歷史形成的產(chǎn)物。大量棚戶區(qū)房屋建于我國工業(yè)化初期。這些簡易房屋建筑密集、結(jié)構(gòu)簡單、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套，很多存在消防安全隱患。隨著時間的推移，這些房屋嚴(yán)重破損，多數(shù)已成為危房。并且棚戶區(qū)所在城市財政狀況普遍不佳，依靠當(dāng)?shù)刎斄ν度敫脑斓哪芰τ邢蓿慌飸魠^(qū)所在企業(yè)多數(shù)已破產(chǎn)、改制，企業(yè)無力承擔(dān)房屋改造責(zé)任；棚戶區(qū)居民很多是下崗職工，經(jīng)濟(jì)條件不允許對房屋進(jìn)行翻新、改造。

2008年以來，作為提高城市化率的關(guān)鍵一環(huán)，棚戶區(qū)改造（簡稱“棚改”）成為重大民生工程和發(fā)展工程。在一系列棚改政策的推動下，棚改速度從2012年的300萬套/年上升到2016年的600萬套/年，基本超額完成當(dāng)年目標(biāo)，存量棚戶區(qū)下降至2200萬套。我國的棚戶區(qū)改造的補(bǔ)償模式由之前的實物安置為主轉(zhuǎn)為貨幣安置為主，疊加我國房地產(chǎn)市場在2014年之后存在庫存過剩問題，棚改貨幣化安置比例在隨后幾年大幅提升。

在長江證券分析師趙偉看來，棚戶區(qū)改造的初衷在于解決居民住房困難、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)；近年來通過加大貨幣化安置力度，棚改逐漸成為化解商品房庫存的重要手段。

棚戶區(qū)改造是我國住房保障體系的重要組成部分，通過對“城中村”、城鎮(zhèn)危舊房等簡易房屋集中區(qū)域進(jìn)行改造，不僅有助于解決居民住房困難、改善居民居住條件，也有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，2008年至今已幫助約950萬農(nóng)民就地轉(zhuǎn)化為市民，提高全國城鎮(zhèn)化率約0.7個百分點。2015年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》，提出積極推進(jìn)棚戶區(qū)改造貨幣化安置，即對棚戶區(qū)改造采用貨幣化補(bǔ)償而非實物安置，棚改居民可以直接獲得補(bǔ)償款，并在商品房市場自主購置住房。

成本和資金來源的創(chuàng)新模式

2013年，國務(wù)院印發(fā)針對棚戶區(qū)改造的25號文，將2013年的棚改目標(biāo)由此前提出的304萬戶降低為232萬戶。其下調(diào)的主要原因，即是棚改巨大的資金壓力。資金來源是棚改繞不過的難題。一直以來，棚改依托中央、省、市（縣）三級財政統(tǒng)籌，資金壓力大，特別是市（縣）一級，本身財政收入非常有限，對棚改的投入捉襟見肘。待改造的棚戶區(qū)多數(shù)為位置偏遠(yuǎn)、市場化運作難的“硬骨頭”。新預(yù)算法實施后，棚改融資機(jī)制亟待創(chuàng)新，也一定程度上加劇了“融資難”。

再加上，現(xiàn)實中被征收人的合法產(chǎn)權(quán)面積通常小于實際居住面積，如果選擇1：1的貨幣化安置，所得補(bǔ)償金額不足以購買相同居住面積的商品房，影響貨幣化安置的積極性，所以實際操作中，貨幣化安置成本要高于實物安置。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者了解，單位產(chǎn)權(quán)面積的貨幣化補(bǔ)償一般相當(dāng)于周邊市場價的1.3倍，從這個角度計算，貨幣化安置成本相當(dāng)于實物安置成本的1.3倍。

國務(wù)院第95次常務(wù)會議上，對解決棚改融資問題，提出了相應(yīng)的政策措施。一是創(chuàng)新融資體制機(jī)制，推動政府購買棚改服務(wù)方式，鼓勵多種所有制企業(yè)成為棚改實施主體，開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)可依據(jù)政府購買棚改服務(wù)協(xié)議對棚改實施給予貸款。二是鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)加大對符合條件的實施主體給予貸款支持。三是進(jìn)一步加大中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財政支持力度。此外，還要鼓勵商業(yè)銀行、企業(yè)等社會主體積極參與。

趙偉表示，現(xiàn)行條件下，棚改貨幣化資金主要來自PSL、地方財政、PPP等渠道，其中，PSL對棚改支持力度較大。央行自2014年4月創(chuàng)設(shè)抵押補(bǔ)充貸款（PSL），主要是為開發(fā)性金融支持棚戶區(qū)改造提供長期穩(wěn)定、成本適當(dāng)?shù)馁Y金額度，其模式是央行向國開行等政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放PSL，國開行再向地方政府提供專項貸款以支付棚改居民相關(guān)貨幣化安置費用，待土地拍賣后以土地收入進(jìn)行償還。自2014年12月首次發(fā)放以來，通過PSL平均每月提供793億元貸款；截止今年4月，PSL期末余額已接近2.3萬億元，對棚改貨幣化形成較有力支撐。此外，地方財政資金和PPP模式對棚改貨幣化也有一定支持，2015年地方財政棚改支出達(dá)1287億元，同比增長47.9%，增速逐年提升；截止今年3月，全國保障性安居工程PPP入庫項目已達(dá)521個，總投資額8670億元，占PPP項目總投資額近6%。

對庫存、杠桿的影響

住建部和國開行都直接表示過將因城施策做好棚改與去庫存的銜接。要在三、四線城市也包括縣城進(jìn)一步推進(jìn)棚改貨幣化安置。棚改貨幣化安置到底能帶來多少商品房去庫存？

趙偉表示，棚改貨幣化對年內(nèi)地產(chǎn)銷售（特別是三線及以下城市）將形成一定支撐；中性情境下，深化棚改貨幣化將拉動全國全年商品房住宅銷售增速近5個百分點。2016年棚改建設(shè)606萬套，貨幣化安置比例48.5%，消化商品房住宅庫存面積約2.5億平方米，可測算棚改貨幣化對應(yīng)商品房住宅面積約為85平方米/套。比較近年棚改建設(shè)計劃及實際執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)棚改建設(shè)往往超額5%左右完成；考慮到今年前4個月已開工改造棚戶區(qū)219萬套，占年度目標(biāo)任務(wù)600萬套的36%，較去年同期提高3個百分點，預(yù)計年內(nèi)指標(biāo)完成情況將較為樂觀，預(yù)計今年棚改將如期完成600萬套。

中性情境下，假設(shè)今年棚改貨幣化安置比例達(dá)60%（2015、2014年分別為48.5%和29.9%），對應(yīng)消化商品房住宅庫存面積約30600萬平方米，對全年商品房住宅銷售增速的拉動為4.8個百分點；假設(shè)棚改貨幣化80%投向三線及三線以下城市，對三線及以下城市商品房住宅銷售增速的拉動將達(dá)5.6個百分點。

此外，考慮到2018-2020年棚改力度與近兩年相比并沒有顯著下滑（平均每年500萬套），而棚改貨幣化比例仍有較大提升空間，無論是今年還是未來3年，棚改貨幣化對地產(chǎn)銷售、進(jìn)而對地產(chǎn)投資仍有較大支撐作用。

與此同時，在華泰證券分析師謝皓宇看來，當(dāng)前棚改充當(dāng)了政府部門加杠桿、企業(yè)部門降杠桿的工具。首先，由棚改來作為去庫存的工具，將不會帶來居民加杠桿，同時，由于棚改的資金來源最終依然為央行，因此，可以算做定向?qū)鞘袑捤?，例如，我們?00萬套、套均100平方米、每平方米5000元計算，相當(dāng)于往市場投放2.5萬億元資金，考慮貨幣乘數(shù)，最大可以放大到近10萬億元的M2。其次，在這一過程當(dāng)中，由于貨幣投放帶來房價上漲，因此不會造成居民降杠桿，同時，庫存消化并不來自于居民出資，因此也不會導(dǎo)致居民加杠桿。最終，將體現(xiàn)為政府部門加杠桿、企業(yè)部門降杠桿。