農(nóng)業(yè)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變背景下糧食價格支持政策的改革思路

張照新，徐雪高，彭超

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810）

農(nóng)業(yè)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變背景下糧食價格支持政策的改革思路

張照新，徐雪高，彭超

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100810）

價格支持政策是糧食政策的重要工具，以最低收購價和臨時收儲為主要措施的價格支持政策對于我國糧食持續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。但這種“價補合一”的價格支持政策也帶來糧食供需結(jié)構(gòu)失衡、財政負擔沉重、下游加工企業(yè)陷入困境等諸多問題。對于我國糧食安全狀況和糧價與農(nóng)民收入關(guān)系的傳統(tǒng)認識是我國糧食價格支持政策改革陷入困局的癥結(jié)所在。當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新的階段，農(nóng)業(yè)面臨的主要矛盾由總量不足向結(jié)構(gòu)失衡轉(zhuǎn)變，規(guī)模經(jīng)營主體成為重要供給主體。在此背景下，我國糧食安全政策應(yīng)由以總量安全為核心向結(jié)構(gòu)安全為核心轉(zhuǎn)變，收入保障政策要由單純關(guān)注種糧收益水平向重點關(guān)注種糧專業(yè)戶收入轉(zhuǎn)變，糧食市場調(diào)控方式則應(yīng)由直接入市收購向更加充分發(fā)揮市場主體作用轉(zhuǎn)變。為此，應(yīng)從降低價格支持水平、完善儲備體系、探索目標價格保險、提高糧食產(chǎn)業(yè)組織化水平等角度深化我國糧食價格政策改革，加快構(gòu)建糧食安全保障體系和種糧農(nóng)戶收入保障體系。

糧食價格；最低收購價；臨時收儲；糧食安全；糧食結(jié)構(gòu)安全；糧食市場調(diào)控方式；糧食儲備體系

進入21世紀以來，以最低收購價和臨時收儲為主要內(nèi)容的糧食價格支持政策有效促進了我國糧食持續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)民連續(xù)增收，但也帶來國內(nèi)糧食供求結(jié)構(gòu)失衡、財政負擔加重、下游加工企業(yè)經(jīng)營受困等諸多問題，深化改革勢在必行。自2014年起，我國政府開始以大豆和棉花為突破口，探索“價補分離、市場定價”的改革思路，但也遭遇到政策操作難度大、政策效果未達預(yù)期等問題。如何突破現(xiàn)有困局，成為糧食價格支持政策改革的重大課題。

國內(nèi)學(xué)者對此進行了眾多的研究和討論。譚硯文等（2014）［1］在肯定糧食價格支持政策促進了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收效果的同時，也指出了其所存在的不利影響，如阻礙市場機制，加重財政負擔等。針對未來糧食價格改革方向，徐雪高等（2013）［2］提出了實行目標價格的方案和思路；黃季焜等（2015）［3］對棉花目標價格改革情況進行跟蹤研究；盧凌宵等（2015）［4］也對目標價格改革的成效進行了分析和探討；程國強（2016）［5］則對我國糧價價格支持政策改革的內(nèi)在邏輯和改革走向進行了研究和探討?？傮w來看，這些研究大多是對糧食價格支持政策本身效果和問題的研究，從我國農(nóng)業(yè)發(fā)展階段變化對我國糧食價格改革思路的探討相對較少。實際上，國家的糧食價格支持政策主要是圍繞糧食安全和農(nóng)民收入兩個目標制定的，而這兩個政策目標與一個國家或者地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展進程有密切聯(lián)系。因此，研究糧食價格支持政策改革，有必要從國家農(nóng)業(yè)發(fā)展階段性變化的角度，探討改革方向和總體思路。本文在梳理原有糧食價格支持政策的基礎(chǔ)上，擬考察我國農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的面臨的主要矛盾、組織方式等方面的變化，提出糧食價格支持政策目標調(diào)整的方向，探討糧食價格支持政策改革思路。

一、我國現(xiàn)行糧食價格支持政策的形成及困局

2004年以來，以最低收購價和臨時收儲為主要內(nèi)容的糧食價格支持政策，成為我國強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要內(nèi)容。但伴隨著價格支持水平的不斷提高，我國糧食價格支持政策存在的弊端也愈發(fā)明顯，嚴重制約了我國農(nóng)業(yè)競爭力提升。

（一）糧食價格支持政策的出臺與演變

進入21世紀之初，在糧食大幅減產(chǎn)、城鄉(xiāng)居民收入差距加大的背景下，國家實施了“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的重大戰(zhàn)略，出臺了水稻和小麥的最低收購價政策，隨后又出臺了玉米和大豆的臨時收儲政策，構(gòu)建了主要糧食品種的價格支持政策體系。

1.糧食價格支持政策的出臺背景

1996年，我國糧食總產(chǎn)突破5億噸大關(guān)，1998—1999年連續(xù)2年保持在5億噸以上。此后，受農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整和糧食保護價政策效果不佳的雙重影響，糧食產(chǎn)量連年下滑。2003年，我國糧食總產(chǎn)降至4.3億噸，供需缺口達到5 500萬噸，國家糧食庫存降到歷史低點。同時，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)的農(nóng)民收入增長困難。1997—2002年，農(nóng)民年人均收入只增長了3.9％，僅為城市居民的一半，農(nóng)民的種糧積極性大為降低（趙陽、張征，2016）［6］。

為防止“谷賤傷農(nóng)”，我國在對種糧農(nóng)民直接補貼的同時，開始強化對糧食市場的調(diào)控。2004年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》決定，“為保證市場供應(yīng)、保護農(nóng)民利益，必要時可由國務(wù)院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格”。2004年，針對早秈稻上市后出現(xiàn)的價格回落，國家在江西、湖南、湖北、安徽4省實施最低收購價。2006年，針對小麥價格下跌，國家在河北、江蘇、安徽、山東、河南、湖北6個小麥主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價政策，由此形成了稻谷和小麥的價格支持政策。2008年，受全球金融危機影響，國際糧價大幅下跌，我國糧食市場也受到?jīng)_擊，價格大幅下跌，出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”。為保護農(nóng)民收益，我國當年在東北三省和內(nèi)蒙古啟動了玉米、大豆臨時收儲政策。由此，臨時收儲政策逐步演變成為國家支持玉米和大豆價格的主要方式。

2.糧食價格支持政策的主要做法和內(nèi)容

最低收購價政策和臨時收儲政策是在糧食流通市場化、收購主體多元化基礎(chǔ)上實施的價格調(diào)控措施，其政策目標均是保持糧食價格的合理水平，穩(wěn)定和促進糧食生產(chǎn)。

最低收購價政策出臺之初，價格水平是根據(jù)生產(chǎn)成本加合理收益來確定的。2004—2007年，稻谷、小麥最低收購價沒有變化，基本遵循了這個原則。2008年起，為了促進農(nóng)民增收，國家不斷提高最低收購價格水平。每50公斤小麥和粳稻的最低收購價格由2007年的72元和75元分別提高到2014年的118元（白麥、三等）和155元，分別上漲了63.9％和106.7％。①由此，政府確定的“最低收購價”逐步成為市場最高價，政策目標也由防止“谷賤傷農(nóng)”變成提高價格促進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。2015年和2016年，在國際市場價格大幅度下跌和國內(nèi)高庫存的背景下，國家小麥和稻谷最低收購價維持了2014年的價格水平。為了保證目標的實現(xiàn)，中儲糧采取敞開收購的方式，執(zhí)行最低收購價政策。

臨時收儲政策的初衷是政府根據(jù)糧食市場供求情況，擇機入市收購，讓市場價格回升到合理水平，其收購數(shù)量由國家發(fā)改委等部門確定。如2008年11月，國家發(fā)改委先后6次下達玉米和大豆的收儲任務(wù)。在2009年以后的運行過程中，為了有效保護農(nóng)民利益，臨時收儲政策年年啟動，價格也連年上升，且敞開收購，操作方式與最低收購價政策基本相同。玉米和大豆臨時收儲價格由2008年的每噸1 500元和3 700元提高到2014年的每噸2 200元和4 600元，分別提高了46.7％和24.3％。②雖然和小麥、稻谷的最低收購價格相比，臨時收儲的目標價格上漲幅度不大，但與國際市場價格連續(xù)下跌形成了鮮明的對比。

（二）糧食價格支持政策的成效

從近十年的發(fā)展看，糧食收儲政策較好地實現(xiàn)了政策目的，有效保障了國家糧食安全和農(nóng)民種糧收益，在特定歷史階段，該政策是成功的。

1.促進了我國糧食持續(xù)增產(chǎn)

在糧食價格政策的帶動下，農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)積極性大幅度回升，我國糧食產(chǎn)量連創(chuàng)新高，成為農(nóng)業(yè)的一個亮點。2015年，我國糧食再獲豐收，實現(xiàn)“十二連增”，全國糧食產(chǎn)量達到創(chuàng)紀錄的6.21億噸，比2003年增長了44.3％。其中，稻谷、小麥、玉米產(chǎn)量分別達到2.08億噸、1.30億和2.25億噸，分別比2003年增長了29％、50.3％ 和90.3％。③

2.有效促進了農(nóng)民增收

在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中，家庭經(jīng)營收入占40％左右，在糧食主產(chǎn)區(qū)這一比例更高。近十年來，糧食收儲價逐年提高，對農(nóng)民增收的貢獻明顯。“十二五”期間，國有糧食部門累計托市收購糧食8 460億斤，通過價格托底、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價等措施，帶動農(nóng)民增收2 510億元，有效保護了種糧農(nóng)民利益。④

（三）糧食價格支持政策帶來的問題與矛盾

收儲政策在促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的同時，也帶來了一些問題，不但影響了我國農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，還給國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展帶來了負面影響。

1.庫存持續(xù)增加，財政負擔沉重

近年來，隨著國內(nèi)外糧食價差加大，國內(nèi)主要糧食品種收儲量不斷增加，拍賣成交率始終處于低位，導(dǎo)致中儲糧及其委托收購公司庫滿為患，財政負擔越來越沉重。同時，由于糧食順價銷售難，導(dǎo)致糧食陳化問題突出。陳化糧不能作為口糧而只能作飼料用，虧損巨大。

2.農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，供需結(jié)構(gòu)失衡

隨著收儲價格成為市場“最高價”，中儲糧及其委托的糧食購銷公司成為糧食市場的重要主體。對于農(nóng)民來說，臨時收儲成為糧食銷售的重要渠道。但由于臨時收儲的標準主要是一般性質(zhì)量標準，集中在水分含量、破損率、雜質(zhì)率上，而對于下游加工環(huán)節(jié)所要求的品質(zhì)標準難以進一步要求，從而導(dǎo)致農(nóng)民在選擇品種時，更傾向于追求高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)，而不是提升品質(zhì)。與此同時，隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的提高，消費者對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的要求越來越高，優(yōu)質(zhì)化、專用化需求日益增加，從而導(dǎo)致糧食的品種結(jié)構(gòu)、品質(zhì)結(jié)構(gòu)失衡矛盾越發(fā)凸顯。

3.原料成本高企，產(chǎn)區(qū)加工企業(yè)陷入困境

隨著糧食托市收購價格不斷提高，產(chǎn)區(qū)糧食加工企業(yè)的生產(chǎn)成本也不斷增加。尤其是東北產(chǎn)區(qū)的大豆、玉米加工企業(yè)，在與沿海以進口大豆、玉米為原料的加工企業(yè)的競爭中處于明顯劣勢。特別是中小加工企業(yè)，更是陷入困境。盡管受進口配額限制，進口玉米數(shù)量不大，但玉米加工企業(yè)卻面臨進口替代品的激烈競爭。肉類產(chǎn)品和青霉素等玉米深加工產(chǎn)品生產(chǎn)成本抬升，由過去的出口逆轉(zhuǎn)為進口，既擠壓了同類產(chǎn)品的國內(nèi)市場，也在一定程度上替代了國內(nèi)玉米消費（程國強，2016）［5］。

總體來看，國家價格支持政策不僅影響了糧食產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且也對整個糧食產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展帶來嚴重影響，弱化了我國糧食產(chǎn)業(yè)的市場競爭力，同時導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)，尤其是東北地區(qū)糧食加工企業(yè)發(fā)展的停滯。

二、農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性變化及糧食價格支持政策的調(diào)整思路

我國糧食價格政策暴露出的矛盾和問題，是其與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展階段性變化不相適應(yīng)的必然結(jié)果。對于我國糧食安全狀況和糧價對于農(nóng)民收入影響的傳統(tǒng)認識，則是我國糧食價格政策改革陷入困局的主要癥結(jié)所在。實際上，隨著我國農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的變化，我國糧食供需關(guān)系和生產(chǎn)組織方式已經(jīng)發(fā)生顯著變化，糧食安全的重點已經(jīng)轉(zhuǎn)變，糧價與農(nóng)民收入的關(guān)系也與過去有很大不同。要在準確把握新階段我國農(nóng)業(yè)特征的基礎(chǔ)上，調(diào)整糧食價格支持政策目標和具體支持方式。

（一）我國農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了階段性重大變化

隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的深入發(fā)展，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)加快推進，農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備和科技水平大幅度提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化規(guī)模化水平快速提高，國內(nèi)外市場一體化程度大大加深，農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新時期，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要矛盾和問題已經(jīng)明顯改變。

1.農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大幅度提高，我國真正走出了產(chǎn)不足需的階段

長期以來在人多地少資源匱乏的基本國情下，提高糧食產(chǎn)量和解決國人吃飯問題是中國糧食的頭等大事。20世紀80年代初的農(nóng)村改革激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增加，1998年和1999年我國糧食總產(chǎn)跨過萬億斤大關(guān)，實現(xiàn)了主要農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡。由此國家做出了“農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡、豐年有余”的重大判斷，并且提出了農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策思路。但由于當時供給關(guān)系比較脆弱，加上價格連續(xù)下跌，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量持續(xù)下滑，供求關(guān)系一度緊張。2004年以來，隨著國家調(diào)整工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，大幅度增加農(nóng)業(yè)投入，農(nóng)業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比例明顯提高，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率、農(nóng)業(yè)綜合機械化率穩(wěn)步提升，為我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。2013年，我國糧食總產(chǎn)突破6億噸，并且連續(xù)兩年保持在6億噸以上。但受人口增速明顯放緩和消費升級的影響，作為基本需求的糧食消費，尤其是口糧消費趨于穩(wěn)定。從供需兩個角度看，我國出現(xiàn)供給全面短缺的可能性已經(jīng)很小。

2.城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)升級，結(jié)構(gòu)性失衡成為農(nóng)產(chǎn)品供需的主要矛盾

隨著城鄉(xiāng)居民收入的提高，尤其是城市中產(chǎn)階層的壯大，高品質(zhì)、多元化、個性化的農(nóng)產(chǎn)品需求成為增長的主要領(lǐng)域。然而由于我國現(xiàn)有的收儲政策、價格支持政策更多是以保數(shù)量而非保質(zhì)量的措施，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量充足，但優(yōu)質(zhì)、個性化產(chǎn)品明顯不足，從而導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)出現(xiàn)巨大偏差。這也是導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)失衡的主要原因。

3.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建加速，專業(yè)化、規(guī)模化生產(chǎn)主體在農(nóng)產(chǎn)品供給中的比重快速提高

隨著農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不斷增加，由此也涌現(xiàn)出了一大批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社。尤其是2013年，中央提出培育新型經(jīng)營主體、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重大部署，針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持政策不斷增加，進一步加快了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展速度。和傳統(tǒng)農(nóng)戶相比，這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模大，專業(yè)化和市場化程度高，已經(jīng)成為農(nóng)產(chǎn)品商品化供給的骨干力量。

4.國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場一體化程度不斷深化，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)由保障供給向提升農(nóng)業(yè)競爭力轉(zhuǎn)變

隨著我國農(nóng)業(yè)對外開放深度和廣度的不斷擴大，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場融合程度日益提高。2001年我國加入世貿(mào)組織后，對油料、油脂實行單一關(guān)稅管理。近年來，我國廣泛開展區(qū)域經(jīng)濟合作，目前已與20多個國家和地區(qū)簽訂了自貿(mào)協(xié)定，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平不斷降低，部分產(chǎn)品實現(xiàn)零關(guān)稅。未來隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，我國擴大對外開放的趨勢不會改變，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平將不斷降低，以糧食為代表的大宗農(nóng)產(chǎn)品進口量仍將呈增加趨勢。在這種背景下，我國農(nóng)業(yè)必然直面國際進口產(chǎn)品的競爭。因此，未來如何增強農(nóng)業(yè)競爭力將成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要矛盾。

（二）我國糧食價格支持政策改革思路探討

農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，根源于我國經(jīng)濟發(fā)展階段的重大轉(zhuǎn)變。2015年，我國人均GDP超過7 800美元，已由一個發(fā)展中國家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€上中等收入國家。國際上的研究表明，處于不同發(fā)展階段的國家，農(nóng)業(yè)的任務(wù)和面臨的主要矛盾不同。在低收入階段，糧食需求不斷增加，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率相對較低，糧食產(chǎn)不足需，農(nóng)業(yè)的主要任務(wù)是增加生產(chǎn)保障供給；在中高收入階段，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平較高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅度提升，糧食消費需求彈性下降，需求趨于穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)主要任務(wù)是調(diào)整結(jié)構(gòu)提升競爭力。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)面臨的任務(wù)和主要矛盾已經(jīng)由“增加生產(chǎn)，保障供給”向“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升競爭力”轉(zhuǎn)變。在我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)由窮人經(jīng)濟向規(guī)模經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的大背景下（蔡昉、王艷美，2016）［7］，我國糧食產(chǎn)業(yè)政策目標也必須隨之轉(zhuǎn)變。

1.國家糧食安全的核心應(yīng)由?？偭抗┙o向應(yīng)急戰(zhàn)略儲備轉(zhuǎn)變

生產(chǎn)能力及其波動性是決定一個國家糧食安全水平的關(guān)鍵因素。隨著農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的大幅度提升，我國已經(jīng)走出糧食全面短缺階段，糧食總量安全已經(jīng)基本得到有效保障。同時，在國內(nèi)外經(jīng)濟一體化程度日益加深和我國綜合國力大大增強的背景下，國際環(huán)境惡化引起惡意全面貿(mào)易禁運的可能性也大幅度降低，糧食總量短缺的風(fēng)險已經(jīng)微乎其微。因此糧食安全政策應(yīng)逐步弱化對糧食總量目標管理和考核，不再一味追求提高總產(chǎn)，充分發(fā)揮市場對生產(chǎn)的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用，允許糧食產(chǎn)量和價格正常波動。

在取消總量目標管理的同時，應(yīng)擴大戰(zhàn)略儲備增強危機應(yīng)對能力。由于糧食產(chǎn)品的特殊性，區(qū)域性、時段性的供給不足也可能帶來價格暴漲暴跌，甚至引發(fā)政治危機和動蕩。因此政府應(yīng)擴大戰(zhàn)略儲備規(guī)模，對區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性供應(yīng)不足進行危機干預(yù)，保障市場供應(yīng)，防止引發(fā)社會問題。此外，應(yīng)借鑒國際上保障糧食安全的經(jīng)驗，把貧困地區(qū)人口的糧食有效供給作為糧食安全的一個重要關(guān)注點，通過消費券、價格補貼等方式，讓貧困人口能夠獲得足夠的食品和營養(yǎng)。

2.糧食價格政策支持重點應(yīng)由促進傳統(tǒng)農(nóng)民增收轉(zhuǎn)向增強種糧大戶的抗風(fēng)險能力

對于普通農(nóng)戶而言，農(nóng)業(yè)收入尤其是種糧收入在收入中比重不高。2015年，農(nóng)民種糧收入人均1 097.6元，占農(nóng)民家庭經(jīng)營收入的26.8％，占農(nóng)民人均純收入的10.5％⑤。以提高糧食價格來促進傳統(tǒng)農(nóng)戶增收的效果越來越不明顯。與此同時，由于種糧收入比重的降低，兼業(yè)戶在糧食生產(chǎn)決策中，更多從勞動力優(yōu)化配置和自身口糧需求的角度考慮種植決策，價格對在其種植決策的影響程度大大降低。但對種糧大戶而言，由于糧食生產(chǎn)是其主要收入來源，種糧收益的高低直接影響其生產(chǎn)的積極性。隨著土地流轉(zhuǎn)比例的提高，種糧大戶在糧食生產(chǎn)中所占比重將不斷提高，成為我國商品化糧食供給的骨干力量。因此應(yīng)把糧食價格支持政策關(guān)注的重點轉(zhuǎn)向種糧大戶。但要看到，種糧大戶的土地絕大部分都來自土地流轉(zhuǎn)，通過提高糧食價格或者種植補貼所帶來的收益，絕大部分都會轉(zhuǎn)化為地租，種糧大戶難以真正從價格支持或者直接補貼中收益。因此，應(yīng)更多從保險、信貸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面強化對種糧大戶的支持，增強他們的抗風(fēng)險能力。

3.利用市場機制推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整

隨著我國走出農(nóng)產(chǎn)品全面短缺階段，結(jié)構(gòu)性失衡成為供需主要矛盾，必然要求發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，促進供需有效銜接。一方面，通過市場定價，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化資源配置。另一方面，減少政府直接收儲，讓市場主體成為購銷主體，推動生產(chǎn)者和下游加工、流通環(huán)節(jié)直接對接，發(fā)展優(yōu)質(zhì)專用品種，加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和競爭力。目前我國試點的大豆和棉花目標價格改革以及油菜和玉米生產(chǎn)補貼正是通過價補分離，實現(xiàn)市場定價，發(fā)揮市場主體的主導(dǎo)作用。

三、未來糧食價格政策改革方案探討

當前，深化糧食價格政策改革，就是要適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的變化，改革現(xiàn)有政策保供給和保收入雙重目標所帶來的矛盾，重點通過調(diào)整價格支持水平和調(diào)控方式，完善糧食價格形成機制，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，在構(gòu)建糧食安全政策保障體系和種糧農(nóng)民受益保障體系的同時，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，提升農(nóng)業(yè)市場競爭力。

（一）降低目標價格水平，取消直接入市收購

現(xiàn)有的臨時收儲政策和最低收購價政策，嚴重影響了市場調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，抬高了糧食的流通成本，已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，因此應(yīng)在退出臨時收儲政策的基礎(chǔ)上，進一步深化最低收購價制度改革，完善糧食價格形成機制。

先說學(xué)術(shù)權(quán)力行政化。我國社會的“官本位”意識濃厚，這種“官本位”觀念也滲透到了高校的學(xué)術(shù)管理中，影響到了學(xué)術(shù)管理中的行政權(quán)力的正當行使。在學(xué)術(shù)管理中，許多行政人員唯官是從，習(xí)慣于按照官的指示辦事，而很少考慮學(xué)術(shù)發(fā)展的客觀規(guī)律。隨之而來的是服務(wù)意識淡薄，行政人員自身定位不準，對學(xué)術(shù)管理中學(xué)術(shù)人員應(yīng)有的主體地位和學(xué)術(shù)權(quán)力的主導(dǎo)地位認識有限，服務(wù)不到位。各種委員會的設(shè)置缺乏明確的章程，任務(wù)不明，職責不清，這說明我國許多高校的學(xué)術(shù)機構(gòu)在人員構(gòu)成上具有明顯的行政化傾向。

1.將小麥和水稻的最低收購價降至生產(chǎn)成本水平

目前小麥和水稻的最低收購價遠高于市場均衡價格，導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)機制不能發(fā)揮作用，因此應(yīng)逐步降低小麥和水稻的最低收購價水平。在確定最低收購價格時，要真正遵循生產(chǎn)的物質(zhì)費用原則，使“最低價”名副其實。同時，要從我國糧食價格與產(chǎn)量關(guān)系進行深入研究，研究不同品種價格的波動區(qū)間，科學(xué)合理確定最低收購價價格水平，讓最低收購價成為托底價格，充分發(fā)揮市場機制對供求的調(diào)節(jié)作用。

2.以批發(fā)市場公開操作取代目前直接向農(nóng)民收購的調(diào)控方式

現(xiàn)有最低收購制度下，政府以中儲糧系統(tǒng)為依托，在全國各地直接向農(nóng)戶收購，層級多、成本高，也抑制了市場購銷主體的發(fā)育。應(yīng)逐步取消現(xiàn)有的基層收儲系統(tǒng)，改由中儲糧省級公司在大型批發(fā)市場上公開操作，進行市場調(diào)控，從而在產(chǎn)地培育市場化的糧食購銷主體，鼓勵加工企業(yè)直接與農(nóng)民建立訂單合同，發(fā)展優(yōu)質(zhì)專用品種。

（二）完善糧食儲備系統(tǒng)，構(gòu)建糧食安全保障體系

按照新糧食安全觀的要求，要以水稻和小麥為重點，以防止區(qū)域性、時段性糧食供應(yīng)不足為核心構(gòu)建糧食儲備體系，防止糧食供給危機，維護糧食市場的合理運行和社會穩(wěn)定。

1.完善糧食市場分級儲備體系

一方面，要借鑒國際上保障糧食安全的通行做法，合理確定我國糧食戰(zhàn)略儲備規(guī)模和水平。另一方面，應(yīng)合理界定國家和地方儲備的任務(wù)和職責。特別是在當前地方財力緊張的環(huán)境下，應(yīng)由中央政府承擔大部分糧食戰(zhàn)略儲備的任務(wù)和費用，減少地方財政壓力。這樣也更加有利于儲備任務(wù)的落實。

2.合理布局儲備體系

鑒于今后糧食供應(yīng)危機可能更多發(fā)生在銷區(qū)和部分糧食生產(chǎn)不能自給的偏遠地區(qū)，國家應(yīng)調(diào)整儲備體系的布局，改變目前糧食儲備主要集中在產(chǎn)區(qū)的做法，將國家儲備庫更多布局在大中城市郊區(qū)和缺乏糧食自給能力的偏遠山區(qū)，確保這些區(qū)域的糧食市場穩(wěn)定供給。

3.建立貧困人口和低保群體的食品價格補貼制度

應(yīng)借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，建立對低收入群體的食品價格補助政策，根據(jù)食品價格波動，進行階段性的補助政策。在城市，重點對享受低保的家庭，給予食品價格補助；在農(nóng)村糧食不能自給地區(qū)，對貧困戶實行糧食價格補助，降低食品價格波動對這些群體的影響。

（三）探索目標價格保險政策，增強規(guī)?；图Z戶的抗風(fēng)險能力

由于我國糧食生產(chǎn)主體的分化，改變傳統(tǒng)籠統(tǒng)保障農(nóng)民種糧收益的政策目標，將以家庭農(nóng)場為主體的規(guī)?；N糧戶作為重點群體，出臺目標價格保險政策，增強種糧專業(yè)戶的抗風(fēng)險能力。

1.完善目標價格政策

現(xiàn)行的目標價格政策改革雖然實行了價補分離，但是在政策設(shè)計上仍然兼顧了保障收入和穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的雙重目標，目標價格制定不科學(xué)，而且補貼以當年種植面積為依據(jù)進行發(fā)放，大大增加了操作難度。未來國家應(yīng)科學(xué)制定目標價格水平，同時以歷時三年的平均種植面積為依據(jù)進行補貼。這樣既可以降低政策操作難度，又可以讓農(nóng)民根據(jù)當前市場價格進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，真正發(fā)揮市場對資源配置的調(diào)節(jié)作用。

2.出臺糧食目標價格保險政策，增強規(guī)模種糧戶的抗風(fēng)險能力

針對規(guī)模種糧戶對糧食價格比較敏感、抗風(fēng)險能力弱的問題，可以考慮結(jié)合天氣指數(shù)、市場平均價格兩個方面的因素，構(gòu)建種糧收益指數(shù)保險，將目前的農(nóng)業(yè)保險由自然風(fēng)險擴展到市場風(fēng)險，為規(guī)模種糧戶構(gòu)建風(fēng)險防范體系。在政策操作上，一方面合理目標價格水平，目的是彌補糧食價格大幅度下跌時種糧專業(yè)戶的虧損，為其構(gòu)建收入安全網(wǎng)；另一方面，合理確定政府保險保費補貼水平，既要激勵農(nóng)戶參與，同時也要農(nóng)戶負擔合理水平，比如由政府補貼60％～70％，種糧戶承擔30％～40％。為了減少政策操作難度，可以由農(nóng)戶自行申報種植面積，保險公司根據(jù)申報面積進行保費收繳，提供風(fēng)險保障。

（四）提高糧食產(chǎn)業(yè)組織化水平，構(gòu)建糧食市場價格內(nèi)在穩(wěn)定機制

供需信息不對稱是造成糧食市場價格大幅度波動的重要原因。提高糧食生產(chǎn)和流通的規(guī)?；?，推動供需雙方的有效對接，可以更加充分地發(fā)揮市場需求對生產(chǎn)的引導(dǎo)作用，減少糧食價格的非正常波動。

1.積極培育種糧專業(yè)戶，提高糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?/p>

和傳統(tǒng)農(nóng)戶相比，種糧專業(yè)戶更關(guān)注市場變化，及時根據(jù)消費者需求變化調(diào)整生產(chǎn)決策。因此，現(xiàn)有各項糧食生產(chǎn)支持政策應(yīng)向種糧專業(yè)戶傾斜，逐步提高我國糧食生產(chǎn)的組織化水平。

2.積極培育糧食購銷組織，提高糧食流通的組織化水平

加快修訂糧食流通的法律法規(guī)，取消對農(nóng)村經(jīng)紀人、購銷大戶從事糧食流通的限制，形成充分競爭的糧食流通市場，提高糧食流通效率。鼓勵和支持糧食購銷企業(yè)發(fā)展壯大，增強我國糧食流通體系的競爭力。

3.推動糧食企業(yè)與上游基地開展產(chǎn)銷對接，提高糧食產(chǎn)業(yè)縱向一體化水平

鼓勵糧食加工企業(yè)、流通企業(yè)與農(nóng)戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社進行產(chǎn)銷對接，按照加工需求發(fā)展優(yōu)質(zhì)專用品種，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，減少農(nóng)戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社的市場風(fēng)險。

4.充分發(fā)揮各類糧食協(xié)會（聯(lián)盟）的作用，減少糧食價格的非正常波動

各類糧食協(xié)會（聯(lián)盟）一方面可以通過供需信息發(fā)布，有效引導(dǎo)糧食生產(chǎn)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進產(chǎn)需銜接；另一方面，可以發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用，減少各類市場主體的搶購、囤積行為，促進糧食市場的穩(wěn)定和有序。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家發(fā)改委2007—2015年公布的小麥和水稻最低收購價格整理而得。

②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家發(fā)改委歷年公布的玉米和大豆的臨時收儲價格整理而得。

③數(shù)據(jù)來源：根據(jù)農(nóng)業(yè)部歷年農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料整理而得。

④資料來源：國家糧食局局長任正曉2016年1月8日在糧食流通工作會議上的講話。

⑤數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)部固定觀察點2015年度農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營情況調(diào)查內(nèi)部分析報告。

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Reform Orientation of Grain Price Support Policy under Transformation of Agricultural Development Stage in China

ZHANG Zhaoxin，XU Xuegao&PENG Chao
（Research Centre for Rural Economy，Ministry of Agriculture，Beijing 100810，China）

Price support policy is an important instrument in grain policy.With Minimum Purchase Price System（MPPS）and Temporary Purchase Policies（TPP），China's grain support policies have played an essential role in continuous growth in grain production and farmer's income.However，such“price and subsidy unification”policies have incurred many problems：the imbalance of grain supply and demand structure，heavy financial burden，and dilemma of downstream processing industry，etc.The traditional recognition of China's grain safety and the relationship between grain prices and farmers'incomes is the problem in China's grain price support policy reform which is in a dilemma.Currently，China's agricultural development is in the new stage and the main challenge for China's agriculture turns to the imbalance of supply and demand structure instead of aggregate inadequacy，and the scale famers become important supplier.Under the background，China's grain safety policy should focus on structure safety rather than total supply，and income safeguard policy should pay attention to the scale farmers'incomes instead of sheer concern about grain harvest.The grain market regulation should change from direct market acquisition to fully playing a role as market body.Accordingly，China's grain price policy reform should be deepened by lowering the level of price support，improving the reserve system，exploring the insurance of target price，improving the organination level of grain industry，etc.to construct the safeguard systems for grain safety and grain farmers'income.

grain price；minimum purchase price；temporary purchase；food security；structure safety of grain；regulation of grain market；grain reserve system

F323.7

A

1009--6116（2016）04--0033--07

10.16299/j.1009-6116.2016.04.005

（本文責編鄧艷）

2016--05--10

農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)研究課題“農(nóng)產(chǎn)品流通體系轉(zhuǎn)型研究”（20140401）。

張照新（1969—），男，山東汶上人，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員，博士，研究方向：農(nóng)業(yè)體制機制變革；

徐雪高（1981—），男，江蘇宜興人，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員、產(chǎn)業(yè)與技術(shù)研究室副主任，博士，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品市場；本文通信作者；

彭 超（1982—），男，山東煙臺人，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員、農(nóng)村固定觀察點管理辦公室管理處副處長，博士，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品市場、稻米產(chǎn)業(yè)。