淺議如何加強(qiáng)政府采購(gòu)管理

陳玉惠

[摘 要] 目前，我國(guó)政府采購(gòu)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題是：在采購(gòu)主體方面，采購(gòu)專業(yè)人才匱乏、依法采購(gòu)觀念淡薄;在采購(gòu)范圍和規(guī)模方面，擴(kuò)張趨勢(shì)明顯，但整體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)力度較低;在采購(gòu)環(huán)境方面，缺乏公平公正的有效競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境;在采購(gòu)監(jiān)督方面，信息公開滯后、監(jiān)督職責(zé)不明、預(yù)算執(zhí)行不到位。其改進(jìn)措施是：強(qiáng)化依法采購(gòu)觀念，打造專業(yè)采購(gòu)隊(duì)伍;擴(kuò)大政府采購(gòu)服務(wù)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力;堅(jiān)持公平公正原則，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境;落實(shí)監(jiān)管部門職責(zé)，創(chuàng)新采購(gòu)監(jiān)管方式。

[關(guān)鍵詞] 政府采購(gòu);財(cái)政資金;監(jiān)管

[中圖分類號(hào)] F810[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

The Approach to Strengthening Management of Government Procurement

CHEN Yuhui

Abstract： There are problems for the management of China's government procurement now， including shortage of personnel with specialty， weak consciousness of procurement according to law， an obvious trend of procurement expansion with a poor economic contribution， and lack of a fair and just environment for efficient competition. In addition， as to supervision over the procurement， there are delayed information publication， undefined responsibilities and incomplete budget enforcement. The improvement approach is proposed， including strengthening the consciousness of legal procurement， building professional teams， widening government procurement coverage for services to create new powers for economic growth， persevering to the principle of fairness and justice in building an efficient competition environment， putting duties of the regulatory authorities into practice with innovation of supervision pattern.

Key words： government procurement， fiscal fund， supervision

一、引言

政府采購(gòu)作為行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要重要活動(dòng)，一直備受重視，從2003年出臺(tái)并于2014年修訂的政府采購(gòu)法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)已逐步建立起對(duì)政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督體系，結(jié)合采購(gòu)政策、采購(gòu)程序和采購(gòu)過(guò)程等方面對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。但是，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)的持續(xù)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，各級(jí)政府在面臨財(cái)政收入減少的壓力下，存在著利用政府采購(gòu)“暗度陳倉(cāng)”，變相套取財(cái)政資金的行為，同時(shí)，政府采購(gòu)過(guò)程中也存在諸多管理漏洞，從而使政府采購(gòu)成為一些地方政府的“謀利”手段。因此，深入透徹地分析我國(guó)政府采購(gòu)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性的進(jìn)行糾正，能夠有效發(fā)揮出政府采購(gòu)在提高公共服務(wù)水平、強(qiáng)化宏觀調(diào)控和活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等方面的積極作用。

二、我國(guó)政府采購(gòu)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）在采購(gòu)主體方面，采購(gòu)專業(yè)人才匱乏、依法采購(gòu)觀念淡薄

政府采購(gòu)是一項(xiàng)重大的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在采購(gòu)過(guò)程中需要采購(gòu)人員根據(jù)市場(chǎng)情況對(duì)采購(gòu)對(duì)象、供應(yīng)商選擇等方面做出合理判斷，根據(jù)采購(gòu)需求，考慮商品類、服務(wù)類和工程類的不同特征，并結(jié)合我國(guó)政府采購(gòu)目錄的范圍限定和限額標(biāo)準(zhǔn)，選取不同的采購(gòu)方式。但是，在集中采購(gòu)的方式下，我國(guó)政府采購(gòu)多由財(cái)政部門主管、公共資源交易中心和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，鑒于時(shí)間和成本的限制，采購(gòu)人員在缺乏對(duì)市場(chǎng)行情和供應(yīng)商的調(diào)研和了解的情況下，對(duì)供需狀況無(wú)法做出合理判斷，議價(jià)能力較低，導(dǎo)致在供應(yīng)商的選取和合同簽訂時(shí)處于被動(dòng)地位，造成財(cái)政資金的浪費(fèi);此外，我國(guó)政府采購(gòu)人員對(duì)采購(gòu)政策和法規(guī)缺乏及時(shí)的了解和學(xué)習(xí)，解讀不深刻，在實(shí)際采購(gòu)工作中，脫離采購(gòu)法律法規(guī)的限制，在采購(gòu)方式和采購(gòu)流程上未能嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致采購(gòu)管理效率低下、管理標(biāo)準(zhǔn)難以有效執(zhí)行。

（二）在采購(gòu)范圍和規(guī)模方面，擴(kuò)張趨勢(shì)明顯，但整體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)力度較低

政府采購(gòu)范圍廣、規(guī)模大，小到辦公用品的購(gòu)買大到鐵路、公路、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，除了商品采購(gòu)，還包括對(duì)服務(wù)和工程項(xiàng)目的購(gòu)買，輻射我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的三大產(chǎn)業(yè)，在拉動(dòng)內(nèi)需、保護(hù)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有重要意義。但是，相比外國(guó)政府采購(gòu)的范圍，我國(guó)政府采購(gòu)范圍的潛力未能有效釋放，《政府集中采購(gòu)目錄》對(duì)采購(gòu)內(nèi)容作了詳細(xì)劃分和限額規(guī)定，主要集中于發(fā)揮自身提供職能服務(wù)作用的辦公用品、專用設(shè)備和服務(wù)項(xiàng)目，以及基礎(chǔ)實(shí)施等工程建設(shè)，對(duì)涉及國(guó)家利益和公共服務(wù)的覆蓋范圍不全面，在推動(dòng)政府采購(gòu)服務(wù)的進(jìn)程中缺乏對(duì)范圍劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整，限制了政府采購(gòu)作為一種經(jīng)濟(jì)手段對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的影響范圍;此外，在采購(gòu)規(guī)模上，我國(guó)政府采購(gòu)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2015年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模首次突破20萬(wàn)億，具體為21070.5億元，比上年增加21.8%，其中占比最大的服務(wù)類項(xiàng)目比上年增加了72.9%，但政府采購(gòu)在GDP的比重僅為3.1%，與國(guó)際10%的占比仍有較大差距，尤其是對(duì)服務(wù)類項(xiàng)目的采購(gòu)力發(fā)掘才剛剛起步，因此對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的貢獻(xiàn)力不足。

（三）在采購(gòu)環(huán)境方面，缺乏公平公正的有效競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

公平公正的采購(gòu)環(huán)境能夠有利于采購(gòu)活動(dòng)的有序開展，降低信息不對(duì)稱，保證采購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)效率，避免“暗箱操作”和財(cái)政資金的流失，同時(shí)，將政府采購(gòu)攤在“陽(yáng)光下”也便于監(jiān)管部門和社會(huì)大眾對(duì)其進(jìn)行有序監(jiān)督。2015年我國(guó)公開招標(biāo)的政府采購(gòu)金額為16413.5億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的77.9%，相比上年有所下降，但公開招標(biāo)仍是政府采購(gòu)的主要方式，公開招標(biāo)的流程一般為招標(biāo)邀請(qǐng)、資格審查、發(fā)放招標(biāo)文件、開標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、決標(biāo)及合同授予，且針對(duì)的是金額重大的政府采購(gòu)，采購(gòu)部門通過(guò)將招標(biāo)流程形式化、模糊招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)定投標(biāo)方等各種“小動(dòng)作”來(lái)攫取“大收益”，從中謀利;此外，地方政府為了擴(kuò)大地方財(cái)政，保護(hù)地方企業(yè)，設(shè)置投標(biāo)方準(zhǔn)入門檻，將不同的市場(chǎng)參與方置于不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，阻礙資源的合理配置和市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。

（四）在采購(gòu)監(jiān)督方面，信息公開滯后、監(jiān)督職責(zé)不明、預(yù)算執(zhí)行不到位

定期信息公開制度和方式、持續(xù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員以及科學(xué)的預(yù)算編制和執(zhí)行對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)管十分重要，只有通過(guò)權(quán)威的信息公開平臺(tái)和定期披露，監(jiān)管部門才能獲取政府采購(gòu)的信息，打擊借公謀私，規(guī)范政府采購(gòu)行為;同時(shí)結(jié)合財(cái)政預(yù)算，控制財(cái)政支出，確保財(cái)政資金得到合理利用。在我國(guó)，政府采購(gòu)信息平臺(tái)建設(shè)仍有滯后，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的政府部門缺乏相關(guān)的信息公開渠道，全方位監(jiān)督體系難以發(fā)力，信息公開的內(nèi)容、時(shí)間、方式缺少統(tǒng)一的規(guī)范，時(shí)效性差、內(nèi)容不全、方式粗糙等降低了信息使用的效率和質(zhì)量;政府采購(gòu)的監(jiān)管職責(zé)主要由財(cái)政部門承擔(dān)，同時(shí)其他行政監(jiān)督部門、審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)也承擔(dān)部分監(jiān)督職責(zé)，在監(jiān)督過(guò)程中，存在著職責(zé)不明導(dǎo)致相互推諉和監(jiān)督滯后導(dǎo)致資金流失的現(xiàn)象，難以震懾政府采購(gòu)中的違法違紀(jì)行為;預(yù)算作為財(cái)政部門監(jiān)督的一種手段，需要科學(xué)編制和嚴(yán)格執(zhí)行，在政府采購(gòu)過(guò)程中，由于缺乏對(duì)市場(chǎng)的調(diào)研和分析、對(duì)需求的預(yù)測(cè)不精準(zhǔn)以及未能考慮環(huán)境變化等，預(yù)算的編制和實(shí)際需求偏差較大，對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)管和考核失去科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

三、對(duì)政府采購(gòu)管理的改進(jìn)措施

（一）強(qiáng)化依法采購(gòu)觀念，打造專業(yè)采購(gòu)隊(duì)伍

在我國(guó)政府采購(gòu)法的指導(dǎo)下，立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定更加詳細(xì)具體的采購(gòu)法律，根據(jù)采購(gòu)對(duì)象的差異化細(xì)化法律指引，將法律法規(guī)的具體化與政府采購(gòu)的執(zhí)行工作相匹配，更精確的指引政府采購(gòu)行為;采購(gòu)主體應(yīng)該改變模式化的采購(gòu)思維，將政府采購(gòu)從“買東西”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?chuàng)造價(jià)值”的過(guò)程，依照法律規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)流程，確保財(cái)政資金的使用落到實(shí)處;鑒于采購(gòu)的頻繁和金額的重大，政府部門應(yīng)結(jié)合采購(gòu)需求，打造專業(yè)的采購(gòu)人才隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人員的培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)采購(gòu)法律法規(guī)和相關(guān)政策，引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)豐富的采購(gòu)人才，定期進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，廣泛收集市場(chǎng)信息，深入了解供應(yīng)商，多方位、多角度比對(duì)，擇優(yōu)而選，提高對(duì)市場(chǎng)的敏感度，結(jié)合市場(chǎng)變化趨勢(shì)，提升對(duì)采購(gòu)商品、服務(wù)和工程質(zhì)量的品鑒和判斷能力。

（二）擴(kuò)大政府采購(gòu)服務(wù)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力

我國(guó)政府采購(gòu)仍有上升的空間，尤其是對(duì)服務(wù)類的采購(gòu)需求，能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。擴(kuò)大政府采購(gòu)服務(wù)，可以從以下幾點(diǎn)出發(fā)：第一，補(bǔ)充政府采購(gòu)目錄中對(duì)采購(gòu)服務(wù)范圍的劃分，明確采購(gòu)目錄在采購(gòu)范圍上的指導(dǎo)作用，并允許各地各級(jí)采購(gòu)部門根據(jù)自身需求將相關(guān)品類納入采購(gòu)范圍，量入而出、量需而購(gòu);第二，結(jié)合預(yù)算編制，在結(jié)合以前年度經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)行情變化、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整要求等，科學(xué)分析預(yù)算年度的服務(wù)采購(gòu)需求和價(jià)格水平，提高相關(guān)預(yù)算的準(zhǔn)確性，在執(zhí)行中，實(shí)行定期分析差異，總結(jié)原因，糾正采購(gòu)服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題;第三，創(chuàng)新政府采購(gòu)服務(wù)的方式，引進(jìn)政府間采購(gòu)服務(wù)外包機(jī)制，推進(jìn)采購(gòu)服務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，借鑒相關(guān)采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)，降低采購(gòu)成本，同時(shí)，給予采購(gòu)部門在公共服務(wù)采購(gòu)合同上的自主權(quán)，提高采購(gòu)效率，規(guī)范和推廣PPP模式，提高對(duì)中長(zhǎng)期項(xiàng)目的投資能力，發(fā)揮政府采購(gòu)與社會(huì)資本合作在減輕財(cái)政壓力、擴(kuò)展政府采購(gòu)邊界上的積極作用。

（三）堅(jiān)持公平公正原則，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

政府采購(gòu)作為市場(chǎng)的需求方，應(yīng)在選擇供給方上去行政化，尊重市場(chǎng)力量，結(jié)合我國(guó)采購(gòu)法的具體實(shí)施條例，在選擇承接主體時(shí)，通過(guò)公開招標(biāo)平臺(tái)引進(jìn)承接主體，打破地區(qū)限制，改變地區(qū)保護(hù)的落后意識(shí)，上級(jí)部門加強(qiáng)對(duì)下級(jí)采購(gòu)部門的監(jiān)督和指導(dǎo)，樹立全局意識(shí)，促進(jìn)財(cái)政資金跨區(qū)流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)資源的合理配置;在采購(gòu)方式上，靈活采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等方式，落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化、程式化的采購(gòu)流程，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵采購(gòu)節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督和考評(píng)，尤其是在公開招標(biāo)過(guò)程中，引進(jìn)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)，形成有力的外部監(jiān)督，確保依據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)公平選擇投標(biāo)方，嚴(yán)防以權(quán)謀私、內(nèi)幕交易等擾亂政府采購(gòu)市場(chǎng)的違法行為;建立承接方信用記錄，結(jié)合承接方提供商品、服務(wù)和工程的質(zhì)量，對(duì)承接主體的業(yè)務(wù)能力和信譽(yù)情況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)弄虛作假、騙取財(cái)政資金的“關(guān)系戶”列入承接主體黑名單，提高違約成本，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（四）落實(shí)監(jiān)管部門職責(zé)，創(chuàng)新采購(gòu)監(jiān)管方式

財(cái)政部門承擔(dān)政府采購(gòu)監(jiān)督的主要職責(zé)，應(yīng)發(fā)揮帶頭職責(zé)，改變松懈的監(jiān)管觀念，確保財(cái)政資金的使用得到適當(dāng)?shù)膶徟?，?xì)化各層級(jí)財(cái)政部門對(duì)本級(jí)采購(gòu)主體的監(jiān)督職責(zé)，建立起從采購(gòu)預(yù)算制定、采購(gòu)方式確定、承接對(duì)象選擇和采購(gòu)事后評(píng)價(jià)全過(guò)程的監(jiān)督;同時(shí)，完善審計(jì)部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門對(duì)政府采購(gòu)的事后監(jiān)督機(jī)制，建立嚴(yán)格的懲處機(jī)制，不定期審計(jì)和監(jiān)察政府采購(gòu)活動(dòng)，提高監(jiān)督的不可預(yù)見(jiàn)性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)過(guò)程中存在的違法行為，嚴(yán)肅懲治并進(jìn)行公開披露。在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)時(shí)代，政府采購(gòu)可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和公開信息平臺(tái)，定期披露政府采購(gòu)的相關(guān)信息，公布招標(biāo)信息、采購(gòu)結(jié)果和失信名單，放大社會(huì)大眾和新聞媒介的監(jiān)督作用，同時(shí)，結(jié)合基層政府信息公開的渠道和方式，將政府采購(gòu)信息及時(shí)予以公布，確?；鶎尤罕妼?duì)采購(gòu)主體的采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行必要了解，推進(jìn)政府采購(gòu)流程的公開化，提高政府采購(gòu)信息的透明度。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”的發(fā)展趨勢(shì)下，擴(kuò)大政府采購(gòu)的規(guī)模和范圍，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)的管理，能夠發(fā)揮出政府購(gòu)買力在有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)節(jié)能減排和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面上的推動(dòng)作用，同時(shí)，擴(kuò)大基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過(guò)采購(gòu)主體和監(jiān)管部門的內(nèi)外兼修，能夠改善政府采購(gòu)中存在的低效率和資金流失等不良行為，提高政府的公信力和服務(wù)能力，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整保駕護(hù)航。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]郁萍萍.芻議政府采購(gòu)管理中的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2016（9）

[2]王艷杰.我國(guó)政府采購(gòu)管理與監(jiān)督問(wèn)題研究[J].時(shí)代金融，2016（18）

[3]李翠萍.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何規(guī)范政府采購(gòu)管理[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2016（14）

[責(zé)任編輯：王鳳娟]