自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的功能、基礎(chǔ)及其熱點(diǎn)管窺

摘要：作為我國生態(tài)文明制度創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是衡量自然資源資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制是否完善、監(jiān)管是否到位、管理是否高效的主要依據(jù)，也是國土資源管理不可或缺的工具。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表不僅是全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的抓手，還能夠促進(jìn)國土資源資產(chǎn)管理綜合戰(zhàn)略的實(shí)施，并且可以準(zhǔn)確評價(jià)自然資源和國土規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展和實(shí)施效果，促進(jìn)實(shí)施自然資源實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，創(chuàng)新資源資產(chǎn)管理模式；一脈相承于資源環(huán)境核算的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是我國資源環(huán)境核算發(fā)展的新階段。歷經(jīng)“借鑒、建構(gòu)、實(shí)踐”的資源環(huán)境核算本土化理論探索，為編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表奠定了扎實(shí)的核算理論基礎(chǔ)。同時(shí)，“政策有支持、數(shù)據(jù)有支撐、地方有積極性”的良好基礎(chǔ)，可切實(shí)保障編制工作能夠深入推進(jìn)；自然資源資產(chǎn)負(fù)債表核算理論與技術(shù)在取得共識的同時(shí)，有關(guān)“資產(chǎn)與負(fù)債的概念界定、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表與資源環(huán)境審計(jì)的關(guān)系、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表功能摸索”等問題的討論也日漸熱烈。推進(jìn)下一步編制工作，不單需要在“理論解釋、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一、制度設(shè)計(jì)”上開展更為深入地研究，還需以“運(yùn)用為導(dǎo)向”，結(jié)合資源管理信息平臺建設(shè)、服務(wù)自然資源資產(chǎn)管理及支撐資源日常管理的信息需要，探索開發(fā)與利用負(fù)債表信息的新思路，以“可用、能用、實(shí)用”倒逼編制工作深入推進(jìn)。

關(guān)鍵字：自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；編制基礎(chǔ)；國土資源管理；離任審計(jì)

當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制國家試點(diǎn)工作雖已步人尾聲，但不論是官方機(jī)構(gòu)還是民間科研團(tuán)體，對這一“新事物”的認(rèn)識還未達(dá)成一致。理解的誤差往往會導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的功能被隨意“縮小或放大”。事實(shí)上，“小用途”或“大籮筐”等表征凌亂的背后皆有深刻的根源——對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表功能的認(rèn)識“不準(zhǔn)確”。作為自然資源管理體制改革的一項(xiàng)重要舉措，編制自然資源負(fù)債表不能“閉著眼睛過河”，也不能為編制而編制，要有的放矢，要明確功能，要明晰基礎(chǔ)。

一、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的目的與意義

（一）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是生態(tài)文明制度創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容

黨的十八大報(bào)告提出，“生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀。給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”。如此高屋建瓴的生態(tài)意識在中共黨史上前所未有。它不僅使生態(tài)建設(shè)躋身于包括“黨建”在內(nèi)的九大任務(wù)之列，而且站在了“關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)”的位置上。《報(bào)告》還強(qiáng)調(diào)“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”?！秷?bào)告》為此在評價(jià)建設(shè)上有針對性地指出，“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制”。

為落實(shí)貫徹十八大生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)精神，十八屆三中全會《決議》明確提出，“要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”?！稕Q議》將編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為自然資源管理體制改革的重要內(nèi)容，不僅關(guān)注了現(xiàn)有自然資源資產(chǎn)管理缺乏“協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性、制度性”的問題，還注意到在現(xiàn)有政治生態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)干部賦有的自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任與義務(wù)。2015年4月25日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》對上述問題做出來說明?！兑庖姟吩凇敖∪兛己酥贫取敝?，提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)”。值得思考的是，此處有關(guān)負(fù)債表的文件描述，還未對負(fù)債表與離任審計(jì)之間的關(guān)系作以詳細(xì)論述。

2015年09月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，分別在“生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)”與“完善生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度”中對“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的功能予以了說明”。其中，在生態(tài)文明改革的目標(biāo)中，提出到2020年“構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價(jià)不全面、責(zé)任落實(shí)不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題”。在“完善生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度”中，為負(fù)債表設(shè)置了“建立生態(tài)文明目標(biāo)體系、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”的編制基礎(chǔ)，并將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制作為一個(gè)核算技術(shù)環(huán)節(jié)，用于“對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。《方案》明確提到，“在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和合理考慮客觀自然因素基礎(chǔ)上，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評價(jià)指標(biāo)體系。以領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)轄區(qū)自然資源資產(chǎn)變化狀況為基礎(chǔ)，通過審計(jì)，客觀評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任情況，依法界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用”。

2015年11月18日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》。該項(xiàng)方案對負(fù)債表編制的指導(dǎo)思想、編制原則做了詳細(xì)說明，也可從中獲得負(fù)債表的編制定位?！斗桨浮诽岢?，“按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，全面加強(qiáng)自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查和監(jiān)測基礎(chǔ)工作，堅(jiān)持邊改革實(shí)踐邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步建立健全自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度”。并在試點(diǎn)目標(biāo)的要求中提到，“通過探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推動(dòng)建立健全科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，努力摸清自然資源資產(chǎn)的家底及其變動(dòng)情況，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源提供信息基礎(chǔ)、監(jiān)測預(yù)警和決策支持”。同時(shí)，在試點(diǎn)工作原則中就整體設(shè)計(jì)原則中指出，“將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制納入生態(tài)文明制度體系，與資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等重大制度相銜接。按照生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律和有機(jī)聯(lián)系，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)主要自然資源的資產(chǎn)負(fù)債核算”。

至此，從自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的政策背景、任務(wù)提出及相關(guān)工作銜接等內(nèi)容所作的“遞進(jìn)式”闡釋中可知：自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為生態(tài)文明制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不僅是開展自然資源資產(chǎn)確權(quán)、調(diào)查、監(jiān)測、用途管制的抓手，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源的信息支撐，還是實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要依據(jù)，是我國生態(tài)文明制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容。

（二）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是國土資源管理不可或缺的工具

通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可以消除國土資源管理中的“孤島”現(xiàn)象，消解資源開發(fā)只計(jì)經(jīng)濟(jì)效益、不計(jì)環(huán)境代價(jià)的錯(cuò)誤意識，彌合國土資源管理工作中全面反映自然資源資產(chǎn)管理狀況的信息“短板”，解決自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任評價(jià)“無抓手”的問題。在自然資源管理體制改革中，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制作為基礎(chǔ)性工作之一，可以彌補(bǔ)完善體制不足，有助于自然資源配置和生態(tài)國土建設(shè)的實(shí)施。

第一，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的抓手，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制能夠促進(jìn)國土資源資產(chǎn)管理綜合戰(zhàn)略的實(shí)施。編制集自然資源資產(chǎn)調(diào)查、監(jiān)測、核算及評價(jià)信息為一體的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，可以及時(shí)反映一定期間全民所有自然資源資產(chǎn)質(zhì)量及其管理狀況，促進(jìn)各級管理責(zé)任主體貫徹以“國土安全和諧、資源持續(xù)利用”為目標(biāo)的國家可持續(xù)發(fā)展國土資源戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“建立科學(xué)、多元、安全的資源供應(yīng)及保護(hù)體系”，形成安全、和諧、富有競爭力的自然資源和國土空間開發(fā)格局，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。

第二，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制能夠準(zhǔn)確評價(jià)自然資源和國土規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展和實(shí)施效果。啟動(dòng)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，可為統(tǒng)籌各類產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，對資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國土綜合整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃在空間上的整合優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)“重構(gòu)國土資源空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”的生態(tài)國土規(guī)劃要求，解決“資源能源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化加劇、區(qū)域和城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大、陸海開發(fā)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理等突出問題”，落實(shí)《全國國土規(guī)劃綱要》工作，提供“自然資源資產(chǎn)損益及其生態(tài)環(huán)境損益信息”支撐。為各級政府和公眾準(zhǔn)確評價(jià)自然資源和國土規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展和實(shí)施效果提供可靠工具和依據(jù)。

第三，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制能夠創(chuàng)新自然資源管理模式。開展以“易落實(shí)、有抓手、銜接強(qiáng)”見長的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，可促進(jìn)整合“不動(dòng)產(chǎn)登記、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、空間規(guī)劃、用途管制、離任審計(jì)、差異考核”等自然資源管理工作環(huán)節(jié)，消解我國自然資源管理部門分割，自然資源與環(huán)境保護(hù)管理分割的管理模式帶來的弊病，倒逼厘清資源資產(chǎn)監(jiān)管部門、使用部門和環(huán)境保護(hù)部門的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力，實(shí)施自然資源統(tǒng)一監(jiān)管，創(chuàng)新資源資產(chǎn)管理模式。

第四，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是衡量自然資源資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制是否完善，監(jiān)管是否到位、高效的主要依據(jù)。通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制，可利用其“事前預(yù)警、事中診斷、事后評判”的評價(jià)功能，服務(wù)國土資源評價(jià)機(jī)制和政績考核機(jī)制的建設(shè)。它是健全完善土地和礦產(chǎn)等自然資源要素市場配置體系，加快轉(zhuǎn)變國土資源利用管理方式，提高資源配置的質(zhì)量和效益的“評價(jià)指揮棒”。

二、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的理論基礎(chǔ)

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表不是無源之木，也非憑空生成。事實(shí)上，我國政府一直重視“摸清資源家底”的工作，并為此開展了不少資源環(huán)境核算的探索工作。

（一）我國資源環(huán)境核算的研究歷程

首先，消化起步階段。早在1981年，于光遠(yuǎn)、金鑒明、孫仲連等學(xué)者就對資源價(jià)格嚴(yán)重背離其價(jià)值的不合理的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行了反思和探討，不過當(dāng)時(shí)尚未達(dá)到對資源展開核算的高度。1987年，李金昌等翻譯了美國世界資源研究所雷佩托（Repetto）博士的《關(guān)于自然資源核算與折舊問題》、《挪威的自然資源核算與分析》等研究報(bào)告，由此引發(fā)了國內(nèi)對資源核算的關(guān)注。此后，李金昌等又撰寫了《實(shí)行資源核算與折舊很有必要》、《資源核算應(yīng)列入國民經(jīng)濟(jì)核算體系》、《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源空心化現(xiàn)象》等系列文章，探討資源核算的意義與重要性，呼吁要盡早開展這項(xiàng)工作。1988年國務(wù)院技術(shù)發(fā)展研究中心得到美國福特基金會的資助，成立了資源核算及其納入國民經(jīng)濟(jì)體系課題組。為了更好地開展該項(xiàng)研究工作，1989年國務(wù)院技術(shù)發(fā)展研究中心在伊春舉辦了國際自然資源核算培訓(xùn)班，眾多專家從不同方面介紹了世界各國自然資源核算研究的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這對增益我國有關(guān)科技工作者的知識，促進(jìn)國際交流，進(jìn)一步消化吸收資源核算思想，普及資源核算理論發(fā)揮了重要作用。

其次，理論建設(shè)階段。1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會召開后，我國政府于1994年正式批準(zhǔn)《中國21世紀(jì)議程》，強(qiáng)調(diào)要建立環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合核算體系。之后，國土資源部（地礦部）、國家統(tǒng)計(jì)局、林業(yè)局、國家環(huán)境保護(hù)總局、國務(wù)院發(fā)展中心等部門組織開展了一系列課題研究，比如完成了“中國典型生態(tài)區(qū)生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失及其計(jì)算方法”、“資源核算及其納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系研究”等課題。這一階段，李金昌、何賢杰、鐘兆修、孔繁文、高振剛等學(xué)者共同完成的《資源核算論》是開創(chuàng)性的。它構(gòu)建了資源核算的理論框架，研究了資源價(jià)值與價(jià)格問題，確立了資源價(jià)值基本理論和計(jì)算公式，確定了資源核算流程圖，開展了水資源、土地資源、森林資源、草地資源、礦產(chǎn)資源核算理論的研究工作，研究內(nèi)容涉及資源實(shí)物量和價(jià)值量核算的方法和理論。

第三，實(shí)踐嘗試階段。以2004年原國家環(huán)保總局和國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合開展的“綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算”研究項(xiàng)目為標(biāo)志，我國資源環(huán)境核算已步人實(shí)踐期。例如，土地資源核算：以歐陽志云、陳仲新、谷樹忠、郭中偉、謝高地、閔文慶、霍雅勤、莊大昌、孫玲等學(xué)者基于試點(diǎn)核算，在土地資源核算理論、核算體系與核算方法上積累了大量本土經(jīng)驗(yàn)。礦產(chǎn)資源核算：自孫仲連、何賢杰先生提出核算思路之后，李裕偉、陳建宏、劉海濱、許家林、徐泓、孟凡利等學(xué)者，在“資源經(jīng)濟(jì)”與“環(huán)境會計(jì)”的研究視野下，對礦產(chǎn)資源實(shí)物量（儲量）與價(jià)值量上進(jìn)行了試算，積累了實(shí)在經(jīng)驗(yàn)；在森林資源核算方面：繼2004年啟動(dòng)第一期中國森林資源核算研究后，國家林業(yè)局與國際統(tǒng)計(jì)局于2013年聯(lián)合繼續(xù)深入開展了中國森林資源核算研究，現(xiàn)已初步完成中國森林資源核算模式的建構(gòu)工作。水資源核算：自1988年水資源核算及其納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系研究”課題組（主持人韓國剛、于連生）提出水資源實(shí)物量核算、水資源價(jià)值量核算、水資源水質(zhì)核算等核算理論框架之后，胡昌暖、姜文來、沈大軍、高敏雪、游進(jìn)軍、馬忠等學(xué)者結(jié)合試點(diǎn)核算，在提升水資源價(jià)值理論與核算方法方面做出了較大的貢獻(xiàn)。回顧我國資源環(huán)境核算的研究進(jìn)程，雖然我國的自然資源核算比發(fā)達(dá)國家起步晚，自然資源核算理論方法不夠完善，尚未建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的核算體系。但我國政府部門和科研機(jī)構(gòu)在借鑒學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家自然資源核算理論和方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際情況進(jìn)行有中國特色的探索，積累了豐富的數(shù)據(jù)資料，為開展自然資源與環(huán)境的分類核算及綜合核算奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，前期嘗試所生成的反思性經(jīng)驗(yàn)，也為構(gòu)建我國本土化資源環(huán)境核算體系提供了寶貴的歷史性參照。

（二）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是我國資源環(huán)境核算發(fā)展的新階段

一脈相承于資源環(huán)境核算的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，是我國資源環(huán)境核算發(fā)展的新階段。

第一，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是整體性核算的新嘗試。當(dāng)前我國資源環(huán)境核算研究成果不多，研究對象局限于單一資源類別，研究領(lǐng)域也多集中在核算經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中資源環(huán)境成本對GDP的調(diào)整、微觀企業(yè)資源消耗及環(huán)境負(fù)外部性核算上，這就導(dǎo)致信息使用者無法從這些分門別類的研究成果中，把握一個(gè)區(qū)域資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算應(yīng)有的全貌。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表將特定區(qū)域內(nèi)礦、林木、水、土地等資源都作為核算對象，擴(kuò)展了核算邊界，融合了學(xué)科優(yōu)勢，整合了研究力量，規(guī)避了先前的單一不足。

第二，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是核算方法實(shí)現(xiàn)規(guī)范的一次突破。規(guī)范核算方法是資源環(huán)境核算實(shí)現(xiàn)突破的核心。目前，不僅資源資產(chǎn)價(jià)值量估價(jià)方法各異，而且相對容易的實(shí)物量核算表式也仍未達(dá)成一致：在實(shí)物量核算方法規(guī)范上，如何確立一套“規(guī)范的、切合需要的、與部門管理數(shù)據(jù)銜接的、可操作性強(qiáng)的”核算方法是當(dāng)前迫切需要解決的問題；在價(jià)值量估價(jià)方法上，不同估價(jià)方法對同一資源資產(chǎn)進(jìn)行估價(jià)也很可能產(chǎn)生不同的結(jié)果。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表正是力圖通過規(guī)范核算技術(shù)方法，建立“效度強(qiáng)、信度高、可操作”的核算體系，進(jìn)而打破這一制約資源環(huán)境核算的技術(shù)瓶頸。

第三，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是資源環(huán)境核算在運(yùn)用層面的創(chuàng)新。學(xué)術(shù)研究具有先天的實(shí)踐品性，如何讓研究成果“落地”是資源環(huán)境核算亟須反思的問題。我國資源環(huán)境核算雖已完成了從“外來借鑒”到“本土化”的過程，但研究成果在運(yùn)用領(lǐng)域卻無甚起色。這其中既存在研究理論與方法不成熟的原因，也有配套制度不完善、運(yùn)用性設(shè)計(jì)不強(qiáng)的緣故。具有明確功能定位的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，聯(lián)接了核算成果與各類資源資產(chǎn)管理與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的繩索，在理論設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)用前景上克服了“由核算到實(shí)踐”的難題。

三、穩(wěn)步推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作的實(shí)踐基礎(chǔ)

順利開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，不僅要有扎實(shí)的研究積累，還需要有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（一）政策支持力度大

良好的政策環(huán)境為深入推進(jìn)編制工作提供了十足的保障。自十八屆三中全會以來，黨中央、國務(wù)院高度重視自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，成立了負(fù)債表編制領(lǐng)導(dǎo)小組，由國家統(tǒng)計(jì)局、國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、國家審計(jì)署、國家林業(yè)局、水利部、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門共同參與。先后下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）的通知》（發(fā)改環(huán)資[2013]2420號）、《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》（國辦發(fā)[2015]82號）、《關(guān)于及時(shí)啟動(dòng)、扎實(shí)開展已出臺改革舉措落實(shí)情況督察工作的通知》（中改辦發(fā)[2016]6號），確定了試點(diǎn)的時(shí)間表、路線圖與保障措施，建立了聯(lián)席會議制度等，諸多制度設(shè)計(jì)給予了編制工作充分支持。

（二）部門數(shù)據(jù)有基礎(chǔ)

近年來，國土資源部、林業(yè)部、水利部、環(huán)保部等資源管理部門根據(jù)資源資產(chǎn)管理需要，積累了大量的實(shí)物量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，為開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。比如：國土資源部的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)、年度土地資源存量數(shù)據(jù)、土地資源利用變更登記數(shù)據(jù)、土地整治數(shù)據(jù)、全國礦產(chǎn)儲量匯總表、全國礦產(chǎn)儲量套改數(shù)據(jù)通報(bào)、全國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況統(tǒng)計(jì)年報(bào)、礦產(chǎn)資源綜合利用“三率”數(shù)據(jù)、地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)等；國家林業(yè)局的全國森林資源清查匯總資料、林業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒、各年度植樹造林及封山育林、災(zāi)害損失等資料；水利部的中國水資源公報(bào)、中國水資源監(jiān)測匯總資料、年度水資源利用及變動(dòng)數(shù)據(jù)資料；環(huán)保部的河流環(huán)境監(jiān)測、大氣污染數(shù)據(jù)、固體廢棄物污染數(shù)據(jù)等。

（三）地方有積極性

根據(jù)已經(jīng)開展的國家自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)情況來看，各試點(diǎn)地區(qū)對開展編制工作持積極態(tài)度。在參與積極性上，除北京懷柔區(qū)、河北省、赤水市、湖州市、延安市、呼倫貝爾市、天津薊縣、婁底市八個(gè)試點(diǎn)外，湖北省、安徽省、江西省、北京市等地區(qū)都主動(dòng)開展了試編工作；在組織工作上，各地高度重視試編工作，成立了編制負(fù)債表試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和指導(dǎo)小組，由?。ㄊ校┱饕?fù)責(zé)同志掛帥，建立了由國土資源、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、審計(jì)等部門“一把手”具體負(fù)責(zé)的工作制度；在執(zhí)行力上，各參編單位以試點(diǎn)為契機(jī)，積極開展自然資源確權(quán)登記、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、自然資源監(jiān)測工程等業(yè)務(wù)工作，并對試編過程中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)空缺等問題，實(shí)施了補(bǔ)充調(diào)查，保障了數(shù)據(jù)質(zhì)量。

四、當(dāng)前自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的熱點(diǎn)問題

（一）“資產(chǎn)”與“負(fù)債”內(nèi)涵的爭論

目前，初具形態(tài)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在理論方面獲得共識的同時(shí)，也存有不少爭議。爭議主要聚焦于兩個(gè)問題：

其一，“非經(jīng)濟(jì)”的自然資源能否作為資產(chǎn)核算對象。一類觀點(diǎn)認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合“國家所有（控制）、貨幣可計(jì)量、預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益三個(gè)原則”。比如：肖序等認(rèn)為，“在自然資源資產(chǎn)核算范圍內(nèi)，并不是自然資源都能被確認(rèn)為自然資源資產(chǎn)。如土地資源資產(chǎn)按其用途可分為耕地資源、林地資源、牧草地、建筑用地、城鎮(zhèn)工礦用地等，但未開發(fā)利用的土地由于未給政府帶來經(jīng)濟(jì)利益流人而不予確認(rèn)為土地資源資產(chǎn)”。高志輝也提出“資產(chǎn)確定應(yīng)遵守‘國家所有（控制）、貨幣可計(jì)量、預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益三個(gè)原則。以水資源為例，如果不能帶來經(jīng)濟(jì)利益的水是不被認(rèn)定為資產(chǎn)的”，“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)部分還包含自然資源資產(chǎn)以外的非自然資源資產(chǎn)”。另一類觀點(diǎn)認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)是“稀缺性、有用性（經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益）及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源”，將資產(chǎn)的概念聚焦于自然資源，包含了未進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資源類型。自然資源資產(chǎn)是“稀缺性、有用性（經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益）及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源”，將資產(chǎn)的概念聚焦于自然資源，包含了未進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資源類型。事實(shí)上，僅僅考察有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源，那么勢必會偏移負(fù)債表應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)的“生態(tài)賬”。以土地資源為例，如果將未開發(fā)利用的土地不確認(rèn)為土地資源資產(chǎn)，就會導(dǎo)致忽略未利用地中生態(tài)用地（尤其是宜林地）的資產(chǎn)流失。同樣，如只將可商品化的水資源作為資產(chǎn)，也會削弱水資源的資產(chǎn)總量。因此，在資產(chǎn)確定上，不僅要關(guān)注資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還必須考察具有社會價(jià)值、生態(tài)價(jià)值的自然資源。

其二，“負(fù)債”是資源損耗還是管理約束？當(dāng)前理論界對負(fù)債的界定主要有“負(fù)債即資源損耗與環(huán)境、生態(tài)損失”、“超出資源管理紅線之外的過度消耗為負(fù)債”兩種。上述思路無疑在負(fù)債表初探歷程中具有積極的理論價(jià)值，同時(shí)也有可商榷之處：其一，若將負(fù)債確認(rèn)為資源損耗與環(huán)境、生態(tài)損失，那么在處理單項(xiàng)資源資產(chǎn)負(fù)債表與自然資源資產(chǎn)負(fù)債總表時(shí)，能否嚴(yán)格區(qū)別單項(xiàng)資源開發(fā)與整體資源開發(fā)之間導(dǎo)致的“環(huán)境與生態(tài)損失”。如若不能，必然產(chǎn)生負(fù)債交叉重疊的現(xiàn)象，進(jìn)而出現(xiàn)因核算技術(shù)而增加“負(fù)債額”；其二，主張將資源管理紅線作為核定負(fù)債的單一（或主要）條件，即某類資源開（采）發(fā)量超出這類資源管理涉及的“定額”之外的“量”作為負(fù)債。這種“負(fù)債觀”恰當(dāng)?shù)匕盐樟速Y源管理與生態(tài)責(zé)任賬之間的聯(lián)系，尤其是在水資源與耕地資源資產(chǎn)負(fù)債表核算上較為實(shí)用，也頗具可行性。值得注意的是，在礦產(chǎn)資源管理政策上，政府除了可對企業(yè)“開發(fā)利用方案”、“礦產(chǎn)開發(fā)三率”有一定的要求外，礦產(chǎn)資源開采量的多少是企業(yè)合法的市場行為，政府無法干預(yù)。為此，本文認(rèn)為“負(fù)債是集生態(tài)自然資源的損耗，及因自然資源開發(fā)利用導(dǎo)致的環(huán)境代價(jià)與超出資源管理紅線的過度‘量為一體的信息賬戶”。如此考慮，尊重了不同類別資源的自然屬性與現(xiàn)行管理制度，強(qiáng)調(diào)了導(dǎo)致負(fù)債產(chǎn)生的“資源開采原因”，關(guān)照了資源開發(fā)與環(huán)境代價(jià)之間的因果聯(lián)系，銜接了負(fù)債表服務(wù)資源管理的功能定位，增強(qiáng)了負(fù)債表信息的使用信度與效度。

（二）負(fù)債表與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)關(guān)系的討論

試點(diǎn)地區(qū)對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)之間的聯(lián)系一直較為敏感。這樣的“思想包袱”也為“填報(bào)數(shù)據(jù)有顧忌、領(lǐng)導(dǎo)牽頭有壓力、推進(jìn)開展有阻力”等問題埋下了隱患。針對“是否掛鉤”的問題，各方也有不同的理解。比如自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作指導(dǎo)小組的意見是，“通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推動(dòng)建立健全科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，努力摸清自然資源資產(chǎn)的‘家底及其變動(dòng)情況，為推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)，有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源提供信息支撐”；具有社會普遍性、代表性的觀點(diǎn)是，“編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表就是為了對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”；國家審計(jì)署的意見是，“對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)所需信息較為復(fù)雜，并非單一依賴于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”。其實(shí)，不同理解的背后存在著更為深刻的兩個(gè)原因。

第一，公眾并不清楚自然資源資產(chǎn)負(fù)債表能否直接支撐對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作。審計(jì)部門依據(jù)《審計(jì)法》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》、《地方人民政府組織法第五十九條》對主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施自然資源資產(chǎn)審計(jì)。該項(xiàng)審計(jì)的重點(diǎn)是自然資源的開發(fā)利用和保護(hù)情況，它關(guān)注的主要信息是“國家自然資源戰(zhàn)略的制定和實(shí)施情況、自然資源政策的貫徹落實(shí)情況、政府對自然資源管理的有效性、與自然資源有關(guān)的重大活動(dòng)、重要自然資源的利用績效”?？梢?，反映“數(shù)量與質(zhì)量、存量與流量”的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表并非是開展審計(jì)所需信息的全部，而是在于“提供審計(jì)線索”。

第二，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度有待完善。目前，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的前期工作主要聚焦于技術(shù)摸索，而對編制制度的重視程度還不夠。由此，在編制責(zé)任主體缺乏制度約束的情況下，必會出現(xiàn)填報(bào)責(zé)任人的主觀想法直接影響填報(bào)信息質(zhì)量的問題。在試點(diǎn)調(diào)研中出現(xiàn)的地方數(shù)據(jù)“兩本臺賬”正是這個(gè)問題的典型表現(xiàn)。編制制度建設(shè)關(guān)系到“能否明確信息供給鏈條責(zé)任、能否實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)、能否保證負(fù)債表信息的客觀性與嚴(yán)肅性”，建立以“督促責(zé)任意識、明確責(zé)任主體、規(guī)范編制流程”為基礎(chǔ)內(nèi)容的編制制度是十分迫切的。

（三）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表“大有可為”的探討

如何開發(fā)與利用自然資源資產(chǎn)負(fù)債表信息，實(shí)現(xiàn)其“大有可為”的功能，是當(dāng)前政府與社會普遍重視的問題。一直以來，對這個(gè)問題的思考頗為炙熱。比如：有從宏觀評價(jià)的角度，提出“從自然資源資產(chǎn)、負(fù)債角度來評估特定區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境的健康程度”；有從資源開發(fā)利用的角度，認(rèn)為“通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表研究不同類別自然資源資產(chǎn)、負(fù)債的變化，可以看出區(qū)域內(nèi)自然資源開發(fā)利用的歷史演變”；有從提升資源管理能力的角度，認(rèn)為“借負(fù)債表編制工作逐步推進(jìn)的契機(jī)，倒逼實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境實(shí)物量動(dòng)態(tài)監(jiān)測、信息平臺整合、資源質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等工作的開展”?？梢?，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表本身作為“資源、環(huán)境信息的富礦”有著“大有可為”的潛力。不過，如何實(shí)現(xiàn)“大有可為”卻是一個(gè)難題。就國土資源管理而言，開發(fā)與利用好負(fù)債表信息主要有以下幾方面的思路：

第一，以資源管理信息平臺建設(shè)為目的。以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作為契機(jī)，推進(jìn)土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)環(huán)境等資源數(shù)量與質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)測進(jìn)程，加速土地、地下水、礦產(chǎn)、海洋資源、地質(zhì)環(huán)境“統(tǒng)一管理信息平臺”的建設(shè)，打破部門數(shù)據(jù)無法共享的阻隔，提升國土資源綜合管理信息的支撐能力。

第二，以服務(wù)自然資源資產(chǎn)管理工作為目的。開發(fā)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表蘊(yùn)含的“數(shù)量與質(zhì)量、存量與流量、實(shí)物與價(jià)值”資源資產(chǎn)核算信息，切實(shí)支撐“資源監(jiān)測、不動(dòng)產(chǎn)登記、自然資源資產(chǎn)有償使用、資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警、生態(tài)紅線劃定、國土規(guī)劃”等工作的開展。

第三，以支撐資源管理日常工作為目的。以土地、礦產(chǎn)、地下水、地表水、濕地、林木等資源核算信息為內(nèi)容的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，包含了資源開發(fā)利用的歷史情況，這為開展地政與礦政管理提供了便捷的信息支撐。比如，土地資產(chǎn)負(fù)債表信息可服務(wù)土地整治工作、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、占補(bǔ)平衡、地質(zhì)災(zāi)害防治等具體工作；礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表信息可提供礦產(chǎn)資源年度儲量、消耗、資源評價(jià)、綜合利用、礦山建設(shè)環(huán)境代價(jià)等信息，為礦政管理提供依據(jù)。

當(dāng)前，在國家自然資源資產(chǎn)負(fù)債表指導(dǎo)小組的組織與實(shí)施下，以國家試點(diǎn)為先行，在編制理論、核算技術(shù)與機(jī)制構(gòu)建上已取得了積極成果。作為一項(xiàng)極具創(chuàng)新性的工作，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表仍面臨諸多困境。為此，亟須深刻反思試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，厘清自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)，切實(shí)推進(jìn)該項(xiàng)工作得以深入開展。

[作者簡介：姚霖，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員。]

（責(zé)任編輯 朱凱）