產(chǎn)業(yè)政策的“去”與“留”

于興華

取消不當(dāng)?shù)男袠I(yè)政策，減少政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為和力度，破除企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的壟斷，給予市場(chǎng)參與主體均等的機(jī)遇、權(quán)益、身份

站在改革攻堅(jiān)的十字路口，中國(guó)已經(jīng)不得不做出選擇。產(chǎn)業(yè)政策作為一種政府間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，在歷史轉(zhuǎn)折期曾經(jīng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，在市場(chǎng)意識(shí)已經(jīng)普及的今天，在中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)撐起中國(guó)經(jīng)濟(jì)半邊天的今天，產(chǎn)業(yè)政策該“去”還是“留”？中國(guó)要如何打造更具活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)？是保護(hù)著一畝三分地的固有利益，還是打破藩籬迎來(lái)更具活力的市場(chǎng)繁榮？

論壇主題之二“市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷高級(jí)國(guó)際研討會(huì)”上，與會(huì)學(xué)者就如何破除壟斷、打造更具活力的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)表了看法。

理想中的市場(chǎng)

我們需要一個(gè)什么樣的市場(chǎng)？只有回答好這個(gè)問(wèn)題才能明確市場(chǎng)改革的方向。

在我國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的存在時(shí)間與改革開放的時(shí)間大概相等，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的機(jī)制仍然會(huì)有一定的影響和遺留，尤其是在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，遺留下來(lái)很多弊端。

在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主體的時(shí)代背景下，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策自然為政府干預(yù)市場(chǎng)開了“口子”。

上世紀(jì)90年代，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體，占比在70%以上，財(cái)稅政策尚未改革，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)還未達(dá)到一定的活躍程度，所以，在涉及基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)的領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)一直占據(jù)主導(dǎo)地位，因此，要滿足社會(huì)需求，扶持和發(fā)展國(guó)有企業(yè)是必然途徑?！熬攀甏泻笃凇罢鲗?dǎo)、依托國(guó)企、產(chǎn)業(yè)政策、大規(guī)模投資”的組合發(fā)揮了重要的作用，使我國(guó)以較快的時(shí)間走過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追趕期。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕的前期，產(chǎn)業(yè)政策的正面效應(yīng)應(yīng)當(dāng)肯定?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記陳清泰表示。

現(xiàn)在，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，中國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域的開放程度有所提高，但是，政府通過(guò)干預(yù)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法仍然存在，以致開始影響到經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任彭森指出，為了保持平衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，必須以改革為根本手段，清除不利于生產(chǎn)要素供給和合理配置的體制障礙，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換，培育新的可持續(xù)的增長(zhǎng)動(dòng)能。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉教授表示，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)制度的靈魂，要讓市場(chǎng)能夠保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定、有效率的增長(zhǎng)，主要發(fā)揮兩個(gè)功能：一是有效地配置資源；二是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中形成對(duì)委托人和代理人共榮的激勵(lì)機(jī)制。這兩個(gè)功能都要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格信號(hào)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)在，中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已經(jīng)到了非改不可的地步，曾經(jīng)以出口、投資、消費(fèi)這“三駕馬車”拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已經(jīng)到了拐點(diǎn)，必須建立有活力的市場(chǎng)機(jī)制，才能激發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在活力。

國(guó)家工商總局副局長(zhǎng)王江平認(rèn)為，用競(jìng)爭(zhēng)政策催生新動(dòng)力，應(yīng)該說(shuō)最有潛力、最有效率，“過(guò)去我們有一種誤區(qū)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的新動(dòng)力往往都是來(lái)自新興產(chǎn)業(yè)，所以我們規(guī)劃了六大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。十幾年過(guò)去了，這些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)該說(shuō)乏善可陳，反而是突破了制度束縛的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)給我們帶來(lái)了新經(jīng)濟(jì)的希望。應(yīng)該說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)受到的這種束縛是相對(duì)比較少的，也沒(méi)有人去規(guī)劃它，但是它現(xiàn)在成為了我們經(jīng)濟(jì)的希望。”

國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局局長(zhǎng)張漢東表示，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷成熟，應(yīng)該更多依靠競(jìng)爭(zhēng)政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

經(jīng)過(guò)多年的改革開放，我們已經(jīng)明確，目標(biāo)是建立一個(gè)開放的市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)、公平有效的市場(chǎng)。

如何實(shí)現(xiàn)理想市場(chǎng)？

一個(gè)有效的市場(chǎng)機(jī)制的確立需要多方面的配合。就中國(guó)而言，市場(chǎng)作用被弱化的原因在于，不當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策造成了市場(chǎng)的壟斷，而法治的弱勢(shì)造成了權(quán)益被保護(hù)不到位，違反法律的成本太低導(dǎo)致不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

要建設(shè)一個(gè)理想的市場(chǎng)，需要從因果關(guān)系入手，明確該做和不該做的邊界。凱恩克勞斯經(jīng)濟(jì)研究基金會(huì)執(zhí)行主任林至人認(rèn)為，要破除壟斷、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力“應(yīng)該有一整個(gè)的改革制度、框架，也即頂層設(shè)計(jì)。”

首先明確產(chǎn)業(yè)政策的邊界。明確邊界，不代表政府干預(yù)不對(duì)、產(chǎn)業(yè)政策不好。通常，產(chǎn)業(yè)政策分為垂直產(chǎn)業(yè)政策和水平產(chǎn)業(yè)政策。

“垂直產(chǎn)業(yè)政策的目的是支持和振興特定的區(qū)域、行業(yè)或企業(yè)，水平產(chǎn)業(yè)政策是一種普適性的產(chǎn)業(yè)政策，用于向創(chuàng)新投資、研發(fā)、跨行業(yè)等特殊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供無(wú)差別的支持。它覆蓋更多的行業(yè)，而不是有歧視。”牛津大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授Derek Morris認(rèn)為，“盡管垂直產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期和復(fù)蘇過(guò)程中能產(chǎn)生一些成效，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是這些成效是非常有限的。” 中國(guó)當(dāng)前處在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上，因?yàn)橹袊?guó)正在進(jìn)行從“粗放型增長(zhǎng)”到“集約型增長(zhǎng)”的過(guò)渡，從垂直產(chǎn)業(yè)政策到水平產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變非常關(guān)鍵。

盡管如此，這并不代表垂直產(chǎn)業(yè)政策在中國(guó)就要被完全拋棄。與歐美國(guó)家相比，中國(guó)處于并且仍將長(zhǎng)期處于發(fā)展中國(guó)家，并且中國(guó)長(zhǎng)期是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，這就決定了在某些不適合民營(yíng)企業(yè)投資的領(lǐng)域，國(guó)家主導(dǎo)的垂直產(chǎn)業(yè)政策仍會(huì)存在，國(guó)企仍然會(huì)被作為一個(gè)積極的“壟斷者”而存在，比如航空航天業(yè)。

陳清泰認(rèn)為，在投資規(guī)模大、短期不能產(chǎn)生行業(yè)平均利潤(rùn)、具有后發(fā)追趕性質(zhì)的行業(yè)、有可能產(chǎn)生市場(chǎng)前景的行業(yè)、市場(chǎng)失靈效果明顯的產(chǎn)業(yè)，國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策仍然是需要的，國(guó)企仍然是需要發(fā)揮主導(dǎo)性作用的。

破除壟斷要有“破”有“立”。在今天的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，某些大型企業(yè)、特大型企業(yè)的壟斷地位的確阻礙了行業(yè)的進(jìn)步、降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，這是在反壟斷的過(guò)程中必須要“破”的地方，這些企業(yè)不全是國(guó)企、央企，甚至還有外企、民企。

Derek Morris認(rèn)為，企業(yè)所有制并不是造成國(guó)企和民企效率的重要原因，而是由于二者面臨的市場(chǎng)環(huán)境不同，“如果國(guó)有企業(yè)在面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，能和私有企業(yè)處在同樣的環(huán)境中，就能夠?qū)崿F(xiàn)全面競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)有企業(yè)就會(huì)被迫采取運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)最大化的戰(zhàn)略，如此一來(lái)就能夠和私有企業(yè)一樣煥發(fā)活力。”

同樣的道理適合幾乎所有的企業(yè)，這些能夠在行業(yè)實(shí)現(xiàn)壟斷的企業(yè)由于各種各樣的保護(hù)和支持，最明顯的莫過(guò)于地方保護(hù)，因此才造成了效率的低下和業(yè)績(jī)上的裹足不前。

因此，一方面破除壟斷不僅要靠立法，我國(guó)也頒布了《反壟斷法》，全國(guó)上下大大小小的會(huì)議也在強(qiáng)調(diào)政府要減少干預(yù)、讓市場(chǎng)在資源配置中起主導(dǎo)作用，但是，效果不甚了了，另一方面，要鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)參與競(jìng)爭(zhēng)者的合法權(quán)益。

王江平認(rèn)為，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)迫切需要新的動(dòng)力，因?yàn)槲覀兤惹行枰岣咧袊?guó)經(jīng)濟(jì)全要素的效率，我們迫切需要提高有效供給。這一切都是競(jìng)爭(zhēng)政策的職責(zé)所在，中國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)政策盡管時(shí)間不長(zhǎng)，還需要豐富，還需要不斷地完善”。競(jìng)爭(zhēng)政策催生新動(dòng)力主要從四個(gè)緯度來(lái)看，一個(gè)是效率動(dòng)力，一個(gè)是創(chuàng)新動(dòng)力，一個(gè)是信用動(dòng)力，還有一個(gè)是品牌動(dòng)力。

通過(guò)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，使更多的企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，產(chǎn)生新的產(chǎn)品、新的商業(yè)模式，使市場(chǎng)參與者重視信用、重視品牌，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與者身份平等、機(jī)遇均等，同時(shí)，其權(quán)益也要受到保護(hù)，這是充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所能夠帶來(lái)的顯而易見的好處。

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法中心主任黃勇認(rèn)為，特別是要注重私權(quán)的保護(hù)，這一點(diǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這么多年的一個(gè)重要的規(guī)律，創(chuàng)新沒(méi)有私權(quán)的保護(hù)，就沒(méi)有創(chuàng)新的動(dòng)力。

通過(guò)取消不當(dāng)?shù)男袠I(yè)政策，減少政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為和力度，破除企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的壟斷，給予市場(chǎng)參與主體均等的機(jī)遇、權(quán)益、身份，對(duì)于保證公平競(jìng)爭(zhēng)、激發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)活力具有重要意義。