產(chǎn)業(yè)政策的“去”與“留”

于興華

取消不當(dāng)?shù)男袠I(yè)政策，減少政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為和力度，破除企業(yè)對市場的壟斷，給予市場參與主體均等的機(jī)遇、權(quán)益、身份

站在改革攻堅(jiān)的十字路口，中國已經(jīng)不得不做出選擇。產(chǎn)業(yè)政策作為一種政府間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，在歷史轉(zhuǎn)折期曾經(jīng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，在市場意識已經(jīng)普及的今天，在中小企業(yè)、民營企業(yè)已經(jīng)撐起中國經(jīng)濟(jì)半邊天的今天，產(chǎn)業(yè)政策該“去”還是“留”？中國要如何打造更具活力的市場經(jīng)濟(jì)？是保護(hù)著一畝三分地的固有利益，還是打破藩籬迎來更具活力的市場繁榮？

論壇主題之二“市場公平競爭與反壟斷高級國際研討會”上，與會學(xué)者就如何破除壟斷、打造更具活力的中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)表了看法。

理想中的市場

我們需要一個什么樣的市場？只有回答好這個問題才能明確市場改革的方向。

在我國，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的存在時間與改革開放的時間大概相等，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的機(jī)制仍然會有一定的影響和遺留，尤其是在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，遺留下來很多弊端。

在國有經(jīng)濟(jì)占主體的時代背景下，中國的產(chǎn)業(yè)政策自然為政府干預(yù)市場開了“口子”。

上世紀(jì)90年代，國有經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的主體，占比在70%以上，財(cái)稅政策尚未改革，民營經(jīng)濟(jì)還未達(dá)到一定的活躍程度，所以，在涉及基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)的領(lǐng)域，國有企業(yè)一直占據(jù)主導(dǎo)地位，因此，要滿足社會需求，扶持和發(fā)展國有企業(yè)是必然途徑。“九十年代中后期“政府主導(dǎo)、依托國企、產(chǎn)業(yè)政策、大規(guī)模投資”的組合發(fā)揮了重要的作用，使我國以較快的時間走過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追趕期。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕的前期，產(chǎn)業(yè)政策的正面效應(yīng)應(yīng)當(dāng)肯定?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記陳清泰表示。

現(xiàn)在，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，中國在各個領(lǐng)域的開放程度有所提高，但是，政府通過干預(yù)產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法仍然存在，以致開始影響到經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。

全國人大財(cái)經(jīng)委員會副主任彭森指出，為了保持平衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，必須以改革為根本手段，清除不利于生產(chǎn)要素供給和合理配置的體制障礙，實(shí)現(xiàn)新舊動能的轉(zhuǎn)換，培育新的可持續(xù)的增長動能。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉教授表示，競爭是市場制度的靈魂，要讓市場能夠保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定、有效率的增長，主要發(fā)揮兩個功能：一是有效地配置資源；二是在經(jīng)濟(jì)活動中形成對委托人和代理人共榮的激勵機(jī)制。這兩個功能都要通過競爭形成的價格信號來實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)在，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已經(jīng)到了非改不可的地步，曾經(jīng)以出口、投資、消費(fèi)這“三駕馬車”拉動的經(jīng)濟(jì)增長模式已經(jīng)到了拐點(diǎn)，必須建立有活力的市場機(jī)制，才能激發(fā)中國經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在活力。

國家工商總局副局長王江平認(rèn)為，用競爭政策催生新動力，應(yīng)該說最有潛力、最有效率，“過去我們有一種誤區(qū)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的新動力往往都是來自新興產(chǎn)業(yè)，所以我們規(guī)劃了六大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。十幾年過去了，這些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)該說乏善可陳，反而是突破了制度束縛的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)給我們帶來了新經(jīng)濟(jì)的希望。應(yīng)該說互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)在中國受到的這種束縛是相對比較少的，也沒有人去規(guī)劃它，但是它現(xiàn)在成為了我們經(jīng)濟(jì)的希望?！?/p>

國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局局長張漢東表示，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段，市場經(jīng)濟(jì)不斷成熟，應(yīng)該更多依靠競爭政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

經(jīng)過多年的改革開放，我們已經(jīng)明確，目標(biāo)是建立一個開放的市場、競爭充分的市場、公平有效的市場。

如何實(shí)現(xiàn)理想市場？

一個有效的市場機(jī)制的確立需要多方面的配合。就中國而言，市場作用被弱化的原因在于，不當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策造成了市場的壟斷，而法治的弱勢造成了權(quán)益被保護(hù)不到位，違反法律的成本太低導(dǎo)致不正當(dāng)競爭。

要建設(shè)一個理想的市場，需要從因果關(guān)系入手，明確該做和不該做的邊界。凱恩克勞斯經(jīng)濟(jì)研究基金會執(zhí)行主任林至人認(rèn)為，要破除壟斷、提高市場競爭活力“應(yīng)該有一整個的改革制度、框架，也即頂層設(shè)計(jì)?！?/p>

首先明確產(chǎn)業(yè)政策的邊界。明確邊界，不代表政府干預(yù)不對、產(chǎn)業(yè)政策不好。通常，產(chǎn)業(yè)政策分為垂直產(chǎn)業(yè)政策和水平產(chǎn)業(yè)政策。

“垂直產(chǎn)業(yè)政策的目的是支持和振興特定的區(qū)域、行業(yè)或企業(yè)，水平產(chǎn)業(yè)政策是一種普適性的產(chǎn)業(yè)政策，用于向創(chuàng)新投資、研發(fā)、跨行業(yè)等特殊經(jīng)濟(jì)活動提供無差別的支持。它覆蓋更多的行業(yè)，而不是有歧視。”牛津大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授Derek Morris認(rèn)為，“盡管垂直產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期和復(fù)蘇過程中能產(chǎn)生一些成效，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是這些成效是非常有限的。” 中國當(dāng)前處在一個關(guān)鍵時間點(diǎn)上，因?yàn)橹袊谶M(jìn)行從“粗放型增長”到“集約型增長”的過渡，從垂直產(chǎn)業(yè)政策到水平產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變非常關(guān)鍵。

盡管如此，這并不代表垂直產(chǎn)業(yè)政策在中國就要被完全拋棄。與歐美國家相比，中國處于并且仍將長期處于發(fā)展中國家，并且中國長期是一個農(nóng)業(yè)國家，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，這就決定了在某些不適合民營企業(yè)投資的領(lǐng)域，國家主導(dǎo)的垂直產(chǎn)業(yè)政策仍會存在，國企仍然會被作為一個積極的“壟斷者”而存在，比如航空航天業(yè)。

陳清泰認(rèn)為，在投資規(guī)模大、短期不能產(chǎn)生行業(yè)平均利潤、具有后發(fā)追趕性質(zhì)的行業(yè)、有可能產(chǎn)生市場前景的行業(yè)、市場失靈效果明顯的產(chǎn)業(yè)，國家的產(chǎn)業(yè)政策仍然是需要的，國企仍然是需要發(fā)揮主導(dǎo)性作用的。

破除壟斷要有“破”有“立”。在今天的市場競爭中，某些大型企業(yè)、特大型企業(yè)的壟斷地位的確阻礙了行業(yè)的進(jìn)步、降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，這是在反壟斷的過程中必須要“破”的地方，這些企業(yè)不全是國企、央企，甚至還有外企、民企。

Derek Morris認(rèn)為，企業(yè)所有制并不是造成國企和民企效率的重要原因，而是由于二者面臨的市場環(huán)境不同，“如果國有企業(yè)在面對市場競爭時，能和私有企業(yè)處在同樣的環(huán)境中，就能夠?qū)崿F(xiàn)全面競爭。國有企業(yè)就會被迫采取運(yùn)營利潤最大化的戰(zhàn)略，如此一來就能夠和私有企業(yè)一樣煥發(fā)活力?！?/p>

同樣的道理適合幾乎所有的企業(yè)，這些能夠在行業(yè)實(shí)現(xiàn)壟斷的企業(yè)由于各種各樣的保護(hù)和支持，最明顯的莫過于地方保護(hù)，因此才造成了效率的低下和業(yè)績上的裹足不前。

因此，一方面破除壟斷不僅要靠立法，我國也頒布了《反壟斷法》，全國上下大大小小的會議也在強(qiáng)調(diào)政府要減少干預(yù)、讓市場在資源配置中起主導(dǎo)作用，但是，效果不甚了了，另一方面，要鼓勵競爭，保護(hù)參與競爭者的合法權(quán)益。

王江平認(rèn)為，“中國經(jīng)濟(jì)迫切需要新的動力，因?yàn)槲覀兤惹行枰岣咧袊?jīng)濟(jì)全要素的效率，我們迫切需要提高有效供給。這一切都是競爭政策的職責(zé)所在，中國經(jīng)濟(jì)競爭政策盡管時間不長，還需要豐富，還需要不斷地完善”。競爭政策催生新動力主要從四個緯度來看，一個是效率動力，一個是創(chuàng)新動力，一個是信用動力，還有一個是品牌動力。

通過鼓勵競爭，使更多的企業(yè)參與進(jìn)來，產(chǎn)生新的產(chǎn)品、新的商業(yè)模式，使市場參與者重視信用、重視品牌，市場競爭參與者身份平等、機(jī)遇均等，同時，其權(quán)益也要受到保護(hù)，這是充分的市場競爭所能夠帶來的顯而易見的好處。

對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)競爭法中心主任黃勇認(rèn)為，特別是要注重私權(quán)的保護(hù)，這一點(diǎn)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展這么多年的一個重要的規(guī)律，創(chuàng)新沒有私權(quán)的保護(hù)，就沒有創(chuàng)新的動力。

通過取消不當(dāng)?shù)男袠I(yè)政策，減少政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為和力度，破除企業(yè)對市場的壟斷，給予市場參與主體均等的機(jī)遇、權(quán)益、身份，對于保證公平競爭、激發(fā)中國經(jīng)濟(jì)活力具有重要意義。