落實(shí)“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”措施分析——以合肥市為例

汪春

（合肥工業(yè)大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230009）

落實(shí)“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”措施分析——以合肥市為例

汪春

（合肥工業(yè)大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230009）

為落實(shí)“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”的城市道路布局理念，需要從法律法規(guī)、規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃實(shí)施策略等方面，根據(jù)老城區(qū)、新城區(qū)的不同特點(diǎn)因地制宜研究實(shí)施路徑。從分析實(shí)施難點(diǎn)著手，從法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)修訂層面提出相關(guān)意見，并針對(duì)老城區(qū)和新城區(qū)不同特點(diǎn)，系統(tǒng)提出老城區(qū)和新城區(qū)落實(shí)“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”的實(shí)施路徑，為各地試點(diǎn)試行提供技術(shù)參考。

開放街區(qū)；街區(qū)制；道路網(wǎng)；規(guī)劃

0　引　言

中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出：優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念。在此背景下，解決城市道路存在的深層次問題，面臨千載難逢的機(jī)遇?！兑庖姟诽岢觯?020年，城市建成區(qū)平均路網(wǎng)密度提高到8km/km2，道路面積率達(dá)到15%[1]。《意見》中所提出的道路網(wǎng)指標(biāo)與合肥市現(xiàn)狀指標(biāo)差異較大，與現(xiàn)行規(guī)范相比也有較大提升。合肥市需要及早研究、局部試點(diǎn)，探索貫徹和落實(shí)中央文件精神的有效舉措，逐步推動(dòng)街區(qū)制道路網(wǎng)絡(luò)形成。

1　《意見》中街區(qū)制路網(wǎng)規(guī)劃理念解讀

1.1《意見》中街區(qū)制路網(wǎng)相關(guān)內(nèi)容[1]

優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級(jí)明確新建街區(qū)面積，推動(dòng)發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級(jí)配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)。打通各類“斷頭路”，形成完整路網(wǎng)，提高道路通達(dá)性。科學(xué)、規(guī)范設(shè)置道路交通安全設(shè)施和交通管理設(shè)施，提高道路安全性。到2020年，城市建成區(qū)平均路網(wǎng)密度提高到8km/km2，道路面積率達(dá)到15%。積極采用單行道路方式組織交通。加強(qiáng)自行車道和步行道系統(tǒng)建設(shè)，倡導(dǎo)綠色出行。合理配置停車設(shè)施，鼓勵(lì)社會(huì)參與，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步緩解停車難問題。

1.2街區(qū)規(guī)模

《意見》中提出分梯級(jí)明確新建街區(qū)面積，但對(duì)街區(qū)規(guī)模沒有具體表述，因此造成對(duì)打開已建成封閉小區(qū)和單位大院的諸多誤讀。根據(jù)《意見》要求，到2020年，城市建成區(qū)平均路網(wǎng)密度提高到8km/km2，據(jù)此推算，道路中心線間距約250m，如果按道路紅線寬度平均為20～50m計(jì)算，街區(qū)尺度約為200～230m。另外根據(jù)成都市小街區(qū)規(guī)劃研究成果，根據(jù)功能需求，街區(qū)單元尺度不宜大于200m×200m，街區(qū)單元規(guī)模為3.33hm2左右。綜合以上可知，街區(qū)單元尺度以200～250m為宜。

1.3街區(qū)開放及服務(wù)對(duì)象

對(duì)交通而言，問題的關(guān)鍵是地塊尺度，而非封閉本身。從交通角度而言，并非所有封閉小區(qū)都有必要開放。對(duì)原本尺度適宜的封閉小區(qū)，開放與否對(duì)交通幾乎沒有影響；對(duì)于占地較大的小區(qū)，如果處于自然界限邊界（河道、鐵路），對(duì)城市交通阻礙不大，也沒必要完全開放。因此，對(duì)于已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，要優(yōu)先選擇沿街長(zhǎng)度300m以上、內(nèi)部有貫通性道路、打開后能減少繞行距離、有顯著效果的封閉小區(qū)和大院進(jìn)行試點(diǎn)開放。

開放街區(qū)和小街區(qū)的主要作用是將非機(jī)動(dòng)車交通、集散交通、短距離交通從主干路系統(tǒng)分流出來，通過微循環(huán)支路網(wǎng)承擔(dān)，提升公交線網(wǎng)通達(dá)性和站點(diǎn)覆蓋率，提升步行、自行車交通網(wǎng)絡(luò)的連通性、便捷性，均衡道路交通流分布，改善交通微循環(huán)組織。因此，開放街區(qū)主要服務(wù)對(duì)象應(yīng)該是綠色交通（步行道、自行車道、社區(qū)公交道等形式），開放街區(qū)是綠色交通加大密度、優(yōu)化調(diào)整交通方式結(jié)構(gòu)的大好機(jī)會(huì)。

2　窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)實(shí)施措施分析

住建部在《意見》出臺(tái)后，召開新聞發(fā)布會(huì)對(duì)《意見》進(jìn)行解讀。在解讀中指出，“逐步”就是要有計(jì)劃，要有輕重緩急，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能簡(jiǎn)單地理解為“拆圍墻”。要實(shí)施逐步打開封閉小區(qū)和單位大院的城市，要考慮到各種實(shí)際情況，考慮到各種利益關(guān)系，依法依規(guī)處理好各種利益關(guān)系和居民的訴求，切實(shí)保障居民的合法權(quán)益。因此，落實(shí)和推行《意見》，要新舊有別、因地制宜、循序漸進(jìn)、逐步更新，在城市新區(qū)和舊城區(qū)采用不同的實(shí)施措施。

2.1新城區(qū)實(shí)施措施

（1）避免大尺度規(guī)劃和開發(fā)模式

新區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中約束條件較少，建設(shè)初期為了快速積聚人氣和體現(xiàn)新區(qū)城市化特征，優(yōu)先選擇開發(fā)超大型社區(qū)，極易出現(xiàn)“寬?cǎi)R路、大街區(qū)”。因此在新區(qū)規(guī)劃上，思維觀念要從貪大求闊轉(zhuǎn)向精品城市，多從提高街道活力、市民宜居尺度方面著手，在城市中心區(qū)盡量避免規(guī)劃尺度超過250m的街區(qū)。在道路網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)中，在同等道路面積率下，重點(diǎn)提高道路網(wǎng)密度，減少和避免6車道以上寬?cǎi)R路。對(duì)于城市快速路和交通性主干路等服務(wù)長(zhǎng)距離機(jī)動(dòng)交通的道路，可以優(yōu)先選擇單向二幅路方式，將多車道的寬?cǎi)R路分解成兩條機(jī)動(dòng)車單向、慢行交通雙向的小尺度道路，在滿足機(jī)動(dòng)交通要求的同時(shí)增加慢行交通網(wǎng)絡(luò)密度。

（2）開展道路控制性詳細(xì)規(guī)劃

建議參照城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃的城市規(guī)劃體系，在現(xiàn)行道路網(wǎng)規(guī)劃、道路施工圖設(shè)計(jì)之間增加道路控制性詳細(xì)規(guī)劃階段，彌合道路規(guī)劃與施工圖設(shè)計(jì)之間的斷層。通過道路控制性詳細(xì)規(guī)劃，可充分考慮道路的功能定位和用地要求，對(duì)斷面、交叉口、公共交通站點(diǎn)等要素進(jìn)行控制，并對(duì)道路網(wǎng)規(guī)劃中不合理部分提出調(diào)整意見。通過道路控制性詳細(xì)規(guī)劃，可從系統(tǒng)角度大大優(yōu)化道路功能，提升道路建成后通行效率，達(dá)到事半功倍的效果。

（3）優(yōu)化并嚴(yán)格執(zhí)行《規(guī)范》（或各地控規(guī)通則）

現(xiàn)行規(guī)范（或各地控規(guī)通則）指標(biāo)要求與“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”要求不相適應(yīng)甚至相矛盾，應(yīng)及時(shí)加以調(diào)整。在車道數(shù)和車道寬度方面，在快速路和主干路中應(yīng)嚴(yán)格限制6車道以上道路，禁止8車道以上（含輔道）道路，在次干路中應(yīng)禁止6車道以上道路，在滿足交通安全前提下，適當(dāng)降低生活性道路車道寬度下限值，進(jìn)一步降低道路紅線寬度。在道路網(wǎng)密度指標(biāo)方面，應(yīng)按用地性質(zhì)大幅提高道路密度；在城市道路面積率方面，根據(jù)城市規(guī)模和用地特征，適當(dāng)提高道路面積率，新增加道路面積主要為城市支路和慢行交通空間；在交叉口渠化設(shè)計(jì)方面，降低設(shè)計(jì)速度從而減小交叉口轉(zhuǎn)彎半徑；在建筑退讓方面，適當(dāng)降低生活性主干路、次干路和支路的建筑后退道路紅線距離，減少退距，增加街道空間緊湊感，從而增加街道活力。

2.2舊城區(qū)實(shí)施措施

（1）優(yōu)先保障綠色交通路權(quán)

全面梳理舊城區(qū)道路功能，結(jié)合公共交通、慢行交通流量現(xiàn)狀，合理分配道路路權(quán)。對(duì)以生活功能為主的城市道路，公共交通和慢行交通是主體交通方式，在路權(quán)分配上應(yīng)優(yōu)先加以保障，真正實(shí)現(xiàn)由“以車為本”向“以人為本”轉(zhuǎn)變?？蛇x擇通過壓縮機(jī)動(dòng)車道寬度、減少機(jī)動(dòng)車道數(shù)量等方式，設(shè)置具有專用路權(quán)的非機(jī)動(dòng)車道和人行道。對(duì)于公交斷面客流大的雙向6車道及以上道路，堅(jiān)持施劃公交專用道。逐步推行交通寧靜化措施，提升慢行交通過街設(shè)施數(shù)量和品質(zhì)，盡量避免建設(shè)對(duì)行人不友好的大型交叉口。

（2）逐步推行超大街區(qū)開放

舊城區(qū)已經(jīng)建成了大型居住小區(qū)、機(jī)關(guān)單位、學(xué)校等超大街區(qū)，是推行“窄馬路、密路網(wǎng)”的主要阻礙。要通過研究和尋求開放超大街區(qū)的法理依據(jù)和技術(shù)途徑，制定相對(duì)應(yīng)的地方法規(guī)，通過機(jī)關(guān)單位和學(xué)校試點(diǎn)逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再推行大型住宅小區(qū)開放。當(dāng)超大街區(qū)向機(jī)動(dòng)交通開放困難較大時(shí)，優(yōu)先考慮對(duì)公共交通、慢行交通開放，并推行公園、廣場(chǎng)等公共空間向慢行交通開放，提升舊城區(qū)慢行交通網(wǎng)絡(luò)密度和可達(dá)性。結(jié)合開放超大街區(qū)，完善城市微循環(huán)系統(tǒng)，增加路網(wǎng)連通性。

（3）精細(xì)化交通設(shè)計(jì)

舊城區(qū)道路基礎(chǔ)設(shè)施已基本建成，在城市管理上要轉(zhuǎn)變“重建輕管”的管理理念，向“建管并重，重在管理”轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有的道路條件下，通過推行精細(xì)化交通設(shè)計(jì)和精品道路建設(shè)，保障慢行交通通行空間和通行品質(zhì)，減少機(jī)非干擾，在局部區(qū)域推行“以人為本”的交通寧靜化設(shè)計(jì)，推行增加街道活力的公共空間設(shè)計(jì)，完善慢行交通過街設(shè)施等措施，增加道路宜人屬性，減輕和避免開放街區(qū)帶來的負(fù)面影響。

2.3實(shí)施難點(diǎn)

（1）法律和地方法規(guī)層面

物權(quán)法規(guī)定“（小區(qū)）建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有”，這就要求政府在打開封閉住宅小區(qū)、實(shí)現(xiàn)小區(qū)內(nèi)部道路公共化的過程中，依法進(jìn)行權(quán)屬劃分，處理好經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葯?quán)益分割問題。從法律層面來講，如何確定道路綠地和收益分配模式，以及小區(qū)原有停車庫的使用權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)及管理責(zé)任等，都是焦點(diǎn)所在。

另外，對(duì)于“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”，需要在全國(guó)或地方性城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法規(guī)上加以明確和落實(shí)，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門在項(xiàng)目審批時(shí)有法可依。

（2）規(guī)范制定和執(zhí)行層面

《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50220－1995）、《城市道路工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（CJJ37－2012）等相關(guān)規(guī)范，在道路網(wǎng)密度、道路面積率、車行道寬度、交叉口轉(zhuǎn)彎半徑等方面，與“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”要求不相適應(yīng)甚至相矛盾，而這些規(guī)范是現(xiàn)行規(guī)劃與設(shè)計(jì)必須執(zhí)行的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃和設(shè)計(jì)單位普遍對(duì)照?qǐng)?zhí)行，如果相關(guān)規(guī)范沒有同步修訂并盡早出臺(tái)，各地在落實(shí)“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”時(shí)缺乏依據(jù)。另外，對(duì)于規(guī)劃類規(guī)范和地方編制標(biāo)準(zhǔn)，各地在執(zhí)行時(shí)往往超越規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，約束力不強(qiáng)。如《安徽省縣城規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》（DB34－T1950－2013）規(guī)定縣城道路寬度應(yīng)不超過45m[2]，但各地在執(zhí)行時(shí)往往難以落實(shí)，大馬路普遍存在，規(guī)范和地方標(biāo)準(zhǔn)未能得到有效執(zhí)行。

（3）支路網(wǎng)與主干路銜接方法

現(xiàn)行規(guī)劃和管理上，對(duì)主干路強(qiáng)調(diào)控制交叉口間距來保證主干路通行能力，現(xiàn)行規(guī)范也強(qiáng)調(diào)支路與主干路優(yōu)先采用右進(jìn)右出方式進(jìn)行控制，弱化支路與主干路銜接，因此主干路成為支路體系的物理屏障，使得支路體系難以網(wǎng)絡(luò)化，人為造成大量盡端路，使得大量短距離交通仍然需要通過主干路進(jìn)行轉(zhuǎn)換，大大降低支路網(wǎng)分流非機(jī)動(dòng)車交通、集散交通、短距離交通的作用。

（4）建成區(qū)城市肌理

建成區(qū)現(xiàn)狀為樹枝狀、盡端路較多，存在大量錯(cuò)位支路，難以通過住宅小區(qū)或單位大院開放實(shí)現(xiàn)貫通。另外，封閉式小區(qū)、單位大院為了營(yíng)造景觀效果，內(nèi)部道路一般呈環(huán)狀布局，線形較為曲折，貫通性道路較少，方向性不明顯，增加了從小區(qū)內(nèi)部穿行的行駛距離，從而降低了對(duì)慢行交通的吸引力。

3　合肥市推行街區(qū)制路網(wǎng)實(shí)施措施

3.1修訂《合肥市控制性詳細(xì)規(guī)劃通則（試行版）》

《合肥市控制性詳細(xì)規(guī)劃通則（試行版）》是合肥市城市規(guī)劃管理和規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要依據(jù)，需要及時(shí)修訂，將《意見》中規(guī)定的“窄馬路、密路網(wǎng)、開放式街區(qū)”精神通過具體指標(biāo)、控制措施在《合肥市控制性詳細(xì)規(guī)劃通則（試行版）》中進(jìn)行落實(shí)，使得合肥市在《意見》落實(shí)上做到有法可依，并為新建城區(qū)和新建項(xiàng)目落實(shí)街區(qū)制提供規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)有力保障。

3.2選定合適區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)

在建成區(qū)和城市新區(qū)分別選擇試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”試點(diǎn)。

建成區(qū)方面，根據(jù)合肥市城市發(fā)展特點(diǎn)和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，一環(huán)以內(nèi)區(qū)域大型封閉街區(qū)較少，城市道路網(wǎng)密度較高，進(jìn)一步提升道路網(wǎng)絡(luò)密度和連通度，拆遷量較大，短期內(nèi)難以實(shí)施，需要結(jié)合城市更新逐步推進(jìn)。南一環(huán)至南二環(huán)區(qū)域大型封閉式小區(qū)和單位大院較多，道路網(wǎng)密度低，支路網(wǎng)缺乏，且區(qū)域內(nèi)主干路在早晚高峰交通擁堵明顯，選擇作為試點(diǎn)區(qū)域。通過打開封閉小區(qū)和單位大院等措施，可以短期內(nèi)提升支路網(wǎng)密度和完善支路網(wǎng)體系。因此，建議選取南一環(huán)、長(zhǎng)江西路、西二環(huán)、南二環(huán)、東二環(huán)、裕溪路所圍合的區(qū)域作為本次試點(diǎn)區(qū)域，總面積約39.5km2，見圖1。

圖1　建成區(qū)試點(diǎn)區(qū)域示意圖

在試點(diǎn)區(qū)域范圍內(nèi)，通過編制實(shí)施方案，提出“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”實(shí)施途徑。實(shí)施方案包括但不限于以下內(nèi)容：

（1）從交通角度分析需要開放的住宅小區(qū)、單位大院，并提出實(shí)施方法和配套管理措施。

（2）構(gòu)建完善支路網(wǎng)體系，細(xì)致梳理支路網(wǎng)與主干路銜接控制措施，確保支路網(wǎng)在分流非機(jī)動(dòng)車交通、短距離交通方面的作用。

（3）構(gòu)建完善步行和自行車網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)發(fā)揮住宅小區(qū)、單位大院內(nèi)部道路在慢行系統(tǒng)中的作用。

（4）構(gòu)建完善社區(qū)公交網(wǎng)絡(luò)，充分利用新開放的內(nèi)部道路開通社區(qū)公交，提高公共交通覆蓋率，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)公共交通站點(diǎn)500m全覆蓋。

（5）編制分年度建設(shè)計(jì)劃，并納入每年城市大建設(shè)計(jì)劃中，確保規(guī)劃順利實(shí)施。

城市新區(qū)方面，建議選擇濱湖新區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)域，在地塊出讓、道路設(shè)計(jì)、方案審批等方面探索新建城區(qū)“窄馬路、密路網(wǎng)、開放街區(qū)”實(shí)施措施。

4　研究結(jié)論

（1）新城區(qū)和老城區(qū)應(yīng)因地制宜采取不同措施。

（2）需要優(yōu)先在法律和地方法規(guī)層面明確和落實(shí)，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門在項(xiàng)目審批時(shí)有法可依。

（3）需要對(duì)相應(yīng)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)加以修訂，以適應(yīng)和推動(dòng)街區(qū)制路網(wǎng)發(fā)展。

（4）分別在老城區(qū)和新城區(qū)選定合適區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)。

[1]中共中央,國(guó)務(wù)院.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見[Z].2016.

[2]DB34－T1950－2013,安徽省縣城規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)[S].

U491.1+3

B

1009-7716（2016）11-0001-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2016.11.001

2016-07-16

汪春（1983-），男，安徽樅陽人，工程師，從事城市交通規(guī)劃、智能交通設(shè)計(jì)工作。