地方政府生態(tài)治理的行為偏差與行為塑造

唐玉青 金太軍

(1. 中共蘇州市委黨校， 江蘇蘇州 215011； 2. 蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院， 江蘇蘇州 215006)

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地方政府生態(tài)治理的行為偏差與行為塑造

唐玉青1金太軍2

(1. 中共蘇州市委黨校， 江蘇蘇州 215011； 2. 蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院， 江蘇蘇州 215006)

生態(tài)威脅、公眾環(huán)境維權(quán)等正與日俱增，地方政府具有不可回避和推卸的生態(tài)治理責(zé)任。然而，因理念的滯后、責(zé)任的缺失、能力的有限，地方政府生態(tài)治理的行為出現(xiàn)了明顯的偏差。因此，主動(dòng)調(diào)試地方政府生態(tài)治理的行為，塑造地方政府生態(tài)治理的意愿，引領(lǐng)社會(huì)力量廣泛參與，這些都是地方政府生態(tài)治理的重要途徑。

地方政府； 生態(tài)治理； 行為偏差； 行為塑造

發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)的到來，它在快速推進(jìn)工業(yè)化與城市化發(fā)展的同時(shí)，使人類不得不面臨自身生存環(huán)境日益惡化的困憂，日趨惡化的環(huán)境狀況喚起了公眾對(duì)于環(huán)境狀況的深切關(guān)心。面對(duì)頻發(fā)的生態(tài)危機(jī)，社會(huì)公眾環(huán)境維權(quán)的訴求與日俱增，政府也發(fā)出了強(qiáng)有力的聲音。李克強(qiáng)總理指出：“治理污染、保護(hù)環(huán)境，事關(guān)人民群眾健康和可持續(xù)發(fā)展，必須強(qiáng)力推進(jìn)，下決心走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境改善雙贏之路。”[1]顯然，地方政府作為地方治理的主體具有不可回避和推卸的責(zé)任，必須自覺承擔(dān)起生態(tài)治理的義務(wù)。

一、背景依據(jù)：地方政府生態(tài)治理的生成空間

生態(tài)環(huán)境問題具有“跨域”的特點(diǎn)，在生態(tài)治理過程中，地方政府搭便車是一種自然而然的選擇，生態(tài)治理投入巨大而短期內(nèi)收益較少，大多數(shù)地方政府一般不會(huì)主動(dòng)地去承擔(dān)起生態(tài)治理的責(zé)任。當(dāng)前，在綠色發(fā)展理念下，中央政府實(shí)行了一些切實(shí)可行的生態(tài)文明制度建設(shè)，在內(nèi)外壓力下，地方政府逐漸走上了生態(tài)治理之路。

(一)生態(tài)威脅：地方政府生態(tài)治理的源頭

在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入深水期，工業(yè)發(fā)展所帶來的生態(tài)威脅，讓許多地方都不得不面臨自然資源日益枯竭、生態(tài)環(huán)境不斷惡化的處境，“由于我們的社會(huì)人口越來越稠密，由于生產(chǎn)日益牽涉到有毒物質(zhì)的生產(chǎn)工藝，溢出效應(yīng)已經(jīng)從微小的麻煩發(fā)展成為巨大的威脅。”[2]不可否認(rèn)，在經(jīng)濟(jì)不斷加速的同時(shí)，我國也進(jìn)入了環(huán)境高危時(shí)期，并隨之進(jìn)入了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。而在這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里我們?cè)谧非蠊I(yè)文明的同時(shí)造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。在最近十年里，中國各地均出現(xiàn)了生態(tài)問題的發(fā)展規(guī)模、損害后果、污染程度等日趨擴(kuò)大趨勢(shì)。

生態(tài)污染區(qū)域及程度的擴(kuò)大，壓縮了各地的生存空間，使地方政府面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。生態(tài)危機(jī)的加劇，迫使公眾自發(fā)走上環(huán)境維權(quán)與環(huán)境抗?fàn)幍牡缆罚纾航鹕辰h(huán)境公益維權(quán)運(yùn)動(dòng)，廈門、大連、寧波、昆明的PX事件，浙江海寧市“9·17”環(huán)境污染群體抗?fàn)幨录?、江蘇啟東“7.28事件”和四川什剎事件等。審視當(dāng)下生態(tài)危機(jī)的實(shí)然圖景，我們不難發(fā)現(xiàn)，公民賴以生存的水源和空氣都受到了不等程度的污染，其污染狀況直逼公民的生存安全，受污染侵害的公民不得不拿起自己手中的“武器”，嚴(yán)峻的生態(tài)威脅迫使地方政府不得不進(jìn)行生態(tài)治理。

誠然，生態(tài)問題具有跨域的特點(diǎn)，這個(gè)特點(diǎn)導(dǎo)致地方政府采取集體行動(dòng)治理生態(tài)有很大的難度，因?yàn)楦鞯胤秸睦硇孕袨椋瑫?huì)導(dǎo)致其采取“搭便車”的方式來對(duì)待生態(tài)治理。但是，當(dāng)前的生態(tài)污染的廣度和深度嚴(yán)重威脅著地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，地方政府也都認(rèn)識(shí)到?jīng)]有了藍(lán)天和白云，現(xiàn)有的發(fā)展又算得什么。

(二)公眾訴求：地方政府生態(tài)治理的動(dòng)力

污染隨處可見。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，面臨更加嚴(yán)重的污染威脅。如果說20世紀(jì)80年代以前是為了糧食和土地而抗?fàn)?，那么，在?jīng)過艱難的制度變革取得了“溫飽”之后，進(jìn)入1990年代，在土地之外，越來越多的小農(nóng)開始被迫為水和空氣而抗?fàn)帯3]面對(duì)環(huán)境污染，本應(yīng)發(fā)出自己聲音、表達(dá)自己利益的受害公民，在與屬地政府、污染企業(yè)博弈的過程中，面對(duì)經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致的多元價(jià)值觀叢生和社會(huì)利益分化的現(xiàn)實(shí)，受害公民的話語權(quán)嚴(yán)重失衡。話語與權(quán)利不可分，真正的權(quán)利是通過“話語”來實(shí)現(xiàn)的，“話語”不僅是施展權(quán)利的工具，而且還是掌握權(quán)利的關(guān)鍵。[4]在當(dāng)代西方社會(huì)，利益表達(dá)有著較為完善的制度化途徑，主要有內(nèi)部游說、外部游說、影響選舉、法院訴訟等。不可否認(rèn)，利益表達(dá)是政治過程的邏輯起點(diǎn)，以利益集團(tuán)為利益表達(dá)的組織載體，是西方社會(huì)的基本的社會(huì)現(xiàn)象，也是政治生活的重要因素。

眾所周知，我國傳統(tǒng)的利益表達(dá)渠道分為兩種，即體制內(nèi)表達(dá)渠道和體制外表達(dá)渠道。體制內(nèi)表達(dá)是指官方認(rèn)可的制度化和程序化的表達(dá)。[5]當(dāng)前，我國公民體制內(nèi)表達(dá)渠道主要有人民代表大會(huì)、信訪制度、政治協(xié)商、大眾傳播媒介、群眾自治組織、行政領(lǐng)導(dǎo)接待制度，如市長接待日、書記信箱等不同渠道。不可否認(rèn)，體制內(nèi)利益表達(dá)是在國家規(guī)定途徑和程序內(nèi)、為國家和政府所認(rèn)可的方式，然而，其本應(yīng)發(fā)揮的作用在中國現(xiàn)行的政治體制和社會(huì)環(huán)境中是微乎其微的。[6]因此，從各地的實(shí)踐來看，人們更傾向于采取信訪的方式捍衛(wèi)權(quán)利，往往是從地方到中央一級(jí)一級(jí)地上訪，而較少走法律途徑。大眾傳播媒介，在以其獨(dú)特的技術(shù)特性而成為公民利益表達(dá)渠道的同時(shí)，也因?yàn)槠浼夹g(shù)特性而使虛擬網(wǎng)絡(luò)的風(fēng)險(xiǎn)日益實(shí)體化，進(jìn)而涉及政治領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)，諸如虛擬政治動(dòng)員、網(wǎng)絡(luò)政治集結(jié)、大規(guī)?！芭P室抗議”等現(xiàn)象的日益普遍。[7]各地的群眾自治制度，雖取得了一定的成績，但是很大技術(shù)問題需要解決，從價(jià)值觀中就可以看到其服務(wù)的限度；各地方政府的市長接待日與書記信箱，是近幾年開始創(chuàng)辦的，但市長與書記的數(shù)量畢竟是遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于上訪者的數(shù)量，即使見到市長與書記后，公眾問題能否引起共鳴？即使得到市長、書記的批示，執(zhí)行部門對(duì)批示的理解和執(zhí)行效率與公眾的期待是否一致？一個(gè)個(gè)問題都是未知數(shù)。

所謂體制外表達(dá)是指“零散的個(gè)人或少數(shù)人通過非正規(guī)渠道(如拉關(guān)系、集體性行動(dòng))進(jìn)行的利益表達(dá)”[8]。非法上訪對(duì)訪民有一定的困難，為了引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門的重視，選擇在兩會(huì)、黨代會(huì)等國家重大政治活動(dòng)期間進(jìn)行上訪，常常還會(huì)造成社會(huì)的秩序干擾。而近些年隨著生態(tài)威脅的加劇，公眾就環(huán)境問題迫于無奈而采取集體上訪、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、圍堵工廠等方式，對(duì)企業(yè)和政府造成影響，其目的是維護(hù)自己的權(quán)益。

誠然，體制內(nèi)利益表達(dá)的狹隘與低效，單一制和科層制渠道淤積了太多的公眾環(huán)境訴求與利益表達(dá)。公眾環(huán)境訴求與利益表達(dá)在其他地方遇堵，只能以一種激烈的方式井噴，將外部訴求不暢積累的強(qiáng)大壓強(qiáng)從體制外表達(dá)的渠道慌不擇路地?cái)D入，進(jìn)而可能導(dǎo)致非法上訪或集體行動(dòng)促使地方政府進(jìn)行生態(tài)治理。而體制外的利益表達(dá)則出現(xiàn)了合法性的困境，“在中國，制度外的或?qū)剐缘恼涡袆?dòng)面臨嚴(yán)重的合法性困境，嚴(yán)格意義上的集體行動(dòng)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)因?yàn)殡y以制度化而缺乏存在的空間?！盵9]頻發(fā)的生態(tài)危機(jī)，在人們遇到的問題無法得到有效回應(yīng)和解決的條件下，容易引發(fā)群體性事件，進(jìn)而迫使地方政府生態(tài)治理。

(三)美麗中國：地方政府生態(tài)治理的責(zé)任

地方政府治理好區(qū)域內(nèi)的生態(tài)，建設(shè)美麗中國，是其不可回避和推卸的責(zé)任。事實(shí)上，在中華民族的傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)涵著豐富的生態(tài)文明思想，如墨子的“去無用之費(fèi)，圣王之道，天下之大利也”的“圣王節(jié)用”觀的傳統(tǒng)生態(tài)政治文化，就可以為各地建設(shè)生態(tài)政府提供重要思想資源；《周書》上“春三月，山林不登斧，以成草木之長。夏三月，川澤不入網(wǎng)罟，以成魚鱉之長”等古代生態(tài)保護(hù)政令法令，都充分展示了地方政府生態(tài)治理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

然而，從幾千年的文明古國邁向現(xiàn)代化的過程中，有些地方主要通過犧牲環(huán)境而換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。急劇增加的人口帶來的生存壓力，為發(fā)展致富而導(dǎo)致對(duì)自然的掠奪式開發(fā)，都變成了對(duì)自然也是對(duì)自己生存基礎(chǔ)的破壞性行動(dòng)。事實(shí)上，我國作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，理應(yīng)吸取西方國家工業(yè)化的教訓(xùn)，即避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的相伴而生，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的良性協(xié)調(diào)。然而，改革開放近40年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展被當(dāng)作是整個(gè)社會(huì)發(fā)展的惟一核心，而經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長不可避免地帶來了生態(tài)環(huán)境的破壞?！肮I(yè)化是把雙刃劍，在其身上具有兩面性：一方面，它讓我們發(fā)達(dá)起來了，人類取得了前所未有的成就，人類文明達(dá)到了頂峰；另一方面，生態(tài)破壞就像魔咒一樣伴隨著工業(yè)化國家，中國也未擺脫生態(tài)破壞的魔咒?！盵10]顯然，生態(tài)危機(jī)的產(chǎn)生與現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展模式理念有著必然關(guān)聯(lián)。

事實(shí)上，各地政府已自覺地?fù)?dān)當(dāng)了生態(tài)治理的責(zé)任。在1995年我國提出可持續(xù)發(fā)展概念后，相繼提出了科學(xué)發(fā)展觀(2003)，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)(2004)，和諧社會(huì)(2005)，創(chuàng)新型國家(2006)，生態(tài)文明(2007)，綠色經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)(2009)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式(2010)，綠色低碳發(fā)展(2011)，美麗中國(2012)等一系列生態(tài)價(jià)值觀。生態(tài)政治價(jià)值觀“必須以護(hù)生、可續(xù)、崇尚人類與自然雙雙安康的價(jià)值觀來取代目前這個(gè)破壞成性、權(quán)欲熏心的社會(huì)的價(jià)值觀”[11]?？梢哉f，一系列的綠色發(fā)展的生態(tài)價(jià)值觀提出，不僅從各地方政府執(zhí)政層面上建構(gòu)了調(diào)整和改變社會(huì)發(fā)展方式和社會(huì)行動(dòng)方式的觀念系統(tǒng)，而且也表明了生態(tài)價(jià)值觀逐步被各地政府意識(shí)形態(tài)化。正是因?yàn)榈胤秸鷳B(tài)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，各地政府不僅不會(huì)回避自己的責(zé)任，而且將會(huì)主動(dòng)地承擔(dān)更多的生態(tài)治理責(zé)任。

二、行為困境：地方政府生態(tài)治理的三重偏差

地方政府必須挑起生態(tài)治理重?fù)?dān)，然而，在生態(tài)治理過程中，因理念的滯后、責(zé)任的缺失、能力的有限等原因，地方政府生態(tài)治理的行為出現(xiàn)了明顯的偏差。

(一)理念滯后導(dǎo)致地方政府生態(tài)治理的行為偏差

事實(shí)上，自中國進(jìn)入快速發(fā)展的工業(yè)社會(huì)以來，執(zhí)政理念經(jīng)歷了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱、大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心等執(zhí)政理念階段，顯然，現(xiàn)階段我們要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心提升到以人為本的生態(tài)文明執(zhí)政理念階段。不可否認(rèn)，我們從未像今天這樣需要挖掘與展現(xiàn)我們的理論反思潛能：通過重新思考我們與周圍自然世界的關(guān)系，特別是人類作為其中一部分而不是主宰者所應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)倪m當(dāng)角色，來重新構(gòu)建一種可以使人類長久地在地球上生存的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)與文化。[12]觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，任何政治行為的驅(qū)動(dòng)，都必須具有相應(yīng)的價(jià)值觀念的指導(dǎo)，否則不可避免地使行動(dòng)形成多樣而凌亂的方向，從而引起社會(huì)的沖突和個(gè)人的混亂。正如丹尼爾·A·科爾曼所說：“物質(zhì)至上的價(jià)值觀今天無比強(qiáng)大，故此必須再三強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)花大力氣有意識(shí)地鑄造可望取而代之的新型價(jià)值觀。”[13]生態(tài)治理理念的滯后性使地方政府生態(tài)治理的行為出現(xiàn)了明顯的偏差，政府生態(tài)治理依賴科技、依賴道德取向，從而使生態(tài)治理呈現(xiàn)“用現(xiàn)象解釋現(xiàn)象”的困境。

地方政府生態(tài)治理過分地依賴科技，導(dǎo)致了一系列的行為偏差。隨著科學(xué)技術(shù)的大力發(fā)展，人們通過掌握的知識(shí)，進(jìn)行精準(zhǔn)的功利計(jì)算，奉行一種以“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的價(jià)值觀，認(rèn)為只要科學(xué)技術(shù)進(jìn)步了，政府生態(tài)治理就會(huì)迎刃而解。其理由是“長期以來的現(xiàn)代科學(xué)是高度分析性的，是遵循還原論的方法論準(zhǔn)則的，現(xiàn)代技術(shù)則是征服性的、擴(kuò)張性的?？砂堰@種科技簡(jiǎn)稱為征服性的科技”[14]。隨著科技的發(fā)展和人們科技知識(shí)的增長，地方政府在解決生態(tài)問題時(shí)傾向于依靠科技，將科技奉為圭臬，因?yàn)楝F(xiàn)有科技只有資金充裕就可直接“拿來”，并且馬上“見效”?！霸谶@種狂妄理念的誤導(dǎo)之下，人類在局部區(qū)域遵循客觀規(guī)定有效地改造著環(huán)境，但在全球范圍造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞。”[15]科技的過度張揚(yáng)導(dǎo)致了人與自然的沖突和人與人之間關(guān)系的惡化。事實(shí)上，地方政府越是依靠科技，生態(tài)治理卻越是呈現(xiàn)“整體惡化局部好轉(zhuǎn)”的局面；我們?cè)绞沁\(yùn)用手中的科學(xué)知識(shí)，反而得到相反的結(jié)果；我們掌握的科技能力越多，我們?cè)谏鷳B(tài)治理過程中遇到麻煩的可能性反而越多。我們?cè)绞且揽靠萍歼M(jìn)行生態(tài)治理，反而得到了相反的結(jié)果，有時(shí)會(huì)把自己陷入困境，有時(shí)則會(huì)有更可怕的后果。這讓人們不得不重新審視地方政府實(shí)現(xiàn)的政策措施及生態(tài)治理行為?？萍加^的生態(tài)治理引導(dǎo)人們更加深入地檢討地方政府的政治活動(dòng)。

政府生態(tài)治理過分地依賴道德取向，也導(dǎo)致了一系列的行為偏差。在地方政府生態(tài)治理過程中，通常會(huì)通過地方報(bào)紙、電視廣告、網(wǎng)絡(luò)等手段來宣傳保護(hù)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的做法。不可否認(rèn)，在一定程度上，在許多城市人們的環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)了，生態(tài)環(huán)境有了一些改善，在全國各地都已經(jīng)發(fā)展建立起了生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)村落、生態(tài)城市群等。然而，在各地局部取得重大成果的同時(shí)，并沒有阻止生態(tài)環(huán)境整體惡化的局面。審視生態(tài)治理過程中的道德取向，我們不難發(fā)現(xiàn)，道德取向的非強(qiáng)制性特點(diǎn)，它依靠人們自覺遵守。顯然，地方政府生態(tài)治理過程中道德取向有自身的局限性?！耙皇潜M管現(xiàn)代社會(huì)的制度高度發(fā)達(dá)，關(guān)系緊密，幾乎覆蓋了人類活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域，但是它們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨的時(shí)候無法有效應(yīng)對(duì)，難以承擔(dān)起事前預(yù)防和事后解決的責(zé)任；二是就人類環(huán)境來說，無法準(zhǔn)確界定幾個(gè)世紀(jì)以來環(huán)境破壞的責(zé)任主?！盵16]環(huán)境破壞的責(zé)任主體難以確定，必然會(huì)出現(xiàn)“有組織地不負(fù)責(zé)任”，沒有人會(huì)真正關(guān)心生態(tài)環(huán)境。顯然，各地的總體生態(tài)環(huán)境破壞未得到遏制，僅從道德取向治理生態(tài)環(huán)境會(huì)陷入尷尬局面。

(二)責(zé)任缺失導(dǎo)致地方政府生態(tài)治理的行為偏差

不可否認(rèn)，改革開放以來，人們乘上了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展列車的同時(shí)，也帶來了環(huán)境污染、生態(tài)破壞這一“孿生兄弟”?！皻v史提供了證明生態(tài)過程重要的許多例證。人類給他們的環(huán)境造成的巨大改變。他們不得不通過改變自己的社會(huì)結(jié)構(gòu)來適應(yīng)他們?cè)斐傻母淖?。否則，人們將會(huì)消亡。這種情況在人類居住的地球上的每一歷史時(shí)期和每一地域都已然發(fā)生?！盵17]顯然，環(huán)境污染已經(jīng)危及人類的生活和生存，它要求人們對(duì)施政者施加壓力，扭轉(zhuǎn)這一局面。誠然，如人們所愿，環(huán)境污染得到了部分改善，比如說，經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)的治理，倫敦的泰晤士河從烏黑發(fā)臭又變回了流水清清游魚可見的河流；英國倫敦也摘掉了“霧都”之帽等等。然而，當(dāng)我們正視現(xiàn)實(shí)，生態(tài)環(huán)境并沒有出現(xiàn)變好的拐點(diǎn)，也就是說，生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了“整體惡化，局部轉(zhuǎn)好”的局面。我們不經(jīng)要問為何會(huì)出現(xiàn)這樣一個(gè)局面？究竟是什么因素使得地方政府生態(tài)治理的行為出現(xiàn)了偏差？

自上世紀(jì)80年代以來，中央向地方的持續(xù)性權(quán)力下放逐步形成了地方政府的獨(dú)特利益視角和利益結(jié)構(gòu)，基于這一視角和利益結(jié)構(gòu)的地方政府把利益最大化作為公共事務(wù)的邏輯起點(diǎn)。因而，在利益多元化的今天，地方政府“經(jīng)濟(jì)人”角色決定了其追求本地利益最大化的行為導(dǎo)向，然而，本地利益最大化的表現(xiàn)在于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與否，這也是決定地方政府行政人員晉升的重要的考核指標(biāo)之一。如何實(shí)現(xiàn)GDP的高速增長和財(cái)政收入的相應(yīng)提高是地方政府政策取向和行為取向的基本著力點(diǎn)，而生態(tài)環(huán)境卻不在地方政府的考量之中，或僅占較小權(quán)重。[18]地方政府“在以經(jīng)濟(jì)增長為主要任期考核指標(biāo)的壓力型行政體制下，GDP 和稅收財(cái)源的增長成為地方官員的優(yōu)先選擇，從而導(dǎo)致他們?nèi)菀撞扇≈卦鲩L、輕環(huán)保的污染保護(hù)主義行為，并與追求利潤的企業(yè)家結(jié)成利益同盟”[19]。顯然，地方政府把發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)放在職責(zé)首位，進(jìn)行大量招商引資的項(xiàng)目，而忽視甚至忽略環(huán)境評(píng)估，更不用提地方政府生態(tài)治理責(zé)任。不可否認(rèn)，生態(tài)環(huán)境治理與GDP增長為主旨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在明顯的利益沖突，這種利益沖突直接折射在地方政府的不同結(jié)構(gòu)上，這種折射的重疊面大小直接決定地方政府的不同行為——真治理、底線策略和偽治理。

長期以來，在地方政府生態(tài)治理的過程中，我們往往會(huì)看到這樣一個(gè)局面：假設(shè)上級(jí)政府要求對(duì)某一河流進(jìn)行改善，而這河流處在兩省或者兩市的交界處，那么，問題出現(xiàn)了，出于理性經(jīng)濟(jì)人的考慮，地方政府官員是否會(huì)真正帶動(dòng)當(dāng)?shù)卣ジ纳七@一河流？如果是真治理，怎么會(huì)出現(xiàn)“整體惡化，局部轉(zhuǎn)好”的局面，上游的水清晰可見，下游的水烏黑渾濁？即便其中某一地方政府去實(shí)施了，可能出于對(duì)上級(jí)政府的壓力，也可能出于對(duì)當(dāng)?shù)毓姷膲毫?。“在層層施壓的條件下下級(jí)部門和官員必然會(huì)采取某些方式來逃避責(zé)任。一種是利用信息的收集和整理權(quán)，虛報(bào)數(shù)字來應(yīng)付上級(jí)部門的考核；另一種是利用規(guī)則和文件的制定權(quán)來改變自己與責(zé)任對(duì)象的關(guān)系，盡量要把自己要承擔(dān)的責(zé)任推卸給責(zé)任對(duì)象。這樣，一方面實(shí)現(xiàn)了形式上的‘依法行政’，另一方面也強(qiáng)化了自己掌握的權(quán)利?！盵20]顯然，這兩種方式就對(duì)應(yīng)了地方政府生態(tài)治理過程中的底線策略和偽治理。對(duì)于信息的可靠性、數(shù)據(jù)的真實(shí)性長期受到公眾的質(zhì)疑，而在生態(tài)治理過程中則為地方政府操縱數(shù)據(jù)預(yù)留了空間，在一定范圍內(nèi)則形成了底線策略甚至推卸、逃避責(zé)任的偽治理。

(三)能力有限導(dǎo)致地方政府生態(tài)治理的行為偏差

經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)時(shí)代，在工業(yè)文明的今天，人們似乎在物質(zhì)上得到了一定程度的滿足，人類取得了前所未有的成就，然而，生態(tài)環(huán)境破壞總是與工業(yè)文明結(jié)伴而行，中國也從未擺脫過生態(tài)環(huán)境破壞的窘境。事實(shí)上，在工業(yè)化進(jìn)程中，作為后發(fā)展的中國，總想避免重蹈西方國家“先污染、后治理”的覆轍，不可否認(rèn)，我們政府已經(jīng)自覺地?fù)?dān)當(dāng)了生態(tài)治理的責(zé)任，充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境破壞的嚴(yán)峻性。審視當(dāng)下地方政府生態(tài)治理的行為，我們不難發(fā)現(xiàn)，并非是政府治理能力的不足，而是政府在某些方面表現(xiàn)出強(qiáng)大的治理能力，以至于在另外一些方面未能顯現(xiàn)出其能力，也就是說，地方政府生態(tài)治理能力的不足，以致生態(tài)治理行為的偏差。

政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面表現(xiàn)出強(qiáng)大的治理能力，以致于一味追求GDP的高速增長和財(cái)政收入的提高，而忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)?！耙_處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長?！盵21]除了經(jīng)濟(jì)增長壓力外，地方政府必須承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)增長帶來的問題以及經(jīng)濟(jì)增長不能單獨(dú)解決的問題，比如環(huán)境破壞問題、社會(huì)差距拉大問題，政府的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理功能必須得到加強(qiáng)?！耙逍训卣J(rèn)識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認(rèn)識(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性，以對(duì)人民群眾、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和責(zé)任，真正下決心把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境?！盵22]顯然，地方政府生態(tài)治理能力的不足，使中央政府迫切意識(shí)到生態(tài)保護(hù)的重要性。

地方政府在限制人口、控制消費(fèi)方面表現(xiàn)出強(qiáng)大的治理能力，使中國急劇增長的人口得到了遏制，人們的消費(fèi)欲望有了控制。計(jì)劃生育政策的實(shí)施、限購限貸的房地產(chǎn)調(diào)控、“光盤行動(dòng)”等現(xiàn)象都充分說明了地方政府治理能力的強(qiáng)大性。顯然，強(qiáng)大的地方政府治理能力在一定程度上也可能會(huì)適得其反。地方政府生態(tài)治理能力不足的一個(gè)重要原因是，地方政府在上級(jí)政府強(qiáng)力的管制下，更大的“精力”“資源”用在于政府認(rèn)為重要的事情上，而生態(tài)治理常被看作是可以往后靠靠的“任務(wù)”，由此政府在生態(tài)治理行為的“偏差”就不難理解了。

三、行為塑造：地方政府生態(tài)治理的主動(dòng)調(diào)試

地方政府生態(tài)治理行為存著諸多偏差，主動(dòng)調(diào)試地方政府生態(tài)治理的行為，塑造地方政府生態(tài)治理的意愿，推動(dòng)多元主體參與地方政府生態(tài)治理，方能實(shí)現(xiàn)生態(tài)的良性發(fā)展。

(一)塑造地方政府生態(tài)治理的意愿：生態(tài)治理錦標(biāo)賽

不可否認(rèn)，生態(tài)環(huán)境如人們所愿得到了一定程度的改善，也就是說政府生態(tài)治理呈現(xiàn)“局部轉(zhuǎn)好”的局面。但是，各地的生態(tài)環(huán)境并沒有出現(xiàn)變好的拐點(diǎn)，在梳理案例時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，其根本原因是利益激勵(lì)所致，利益激勵(lì)能夠促使地方政府官員對(duì)自己所管轄的區(qū)域范圍的生態(tài)得到很好的治理，但對(duì)于全局性的生態(tài)治理問題往往避而不理。從人類社會(huì)實(shí)踐來看，在商品經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會(huì)中，利益激勵(lì)一直是政府經(jīng)濟(jì)行為模式的首要選擇。作為上級(jí)政府經(jīng)濟(jì)行為模式的利益激勵(lì)，其基本內(nèi)涵是：在尊重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律和客觀現(xiàn)實(shí)的前提下，國家或者上級(jí)政府利用下級(jí)政府的利益欲望和動(dòng)機(jī)，通過政權(quán)所派生出來的各種手段，有意識(shí)地創(chuàng)設(shè)和改變利益關(guān)系，借此激勵(lì)下級(jí)政府(省、市、縣、鄉(xiāng))自覺地依照國家宏觀管理的要求行事。唯有此，才能保證上級(jí)政府行為的有效性。不難看出，在利益激勵(lì)下，表面上上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制減弱了，但本質(zhì)上，上級(jí)政府卻能夠使下級(jí)政府更有效的貫徹執(zhí)行。如今如果將地方政府生態(tài)治理行為納入錦標(biāo)賽中，將極大的推動(dòng)和促進(jìn)地方政府從事生態(tài)治理行為。具體來說，可以采用如下系列措施：

首先，中央政府出臺(tái)生態(tài)治理錦標(biāo)賽的意愿。改革開放后，伴隨“放權(quán)讓利”改革舉措的逐步推進(jìn)，地方政府更多的是一個(gè)擁有自我主體意識(shí)的地方利益體，他們擁有更多地經(jīng)濟(jì)權(quán)、處置權(quán)、支配權(quán)與決策權(quán)等等。在國家公共權(quán)力和公共資源逐漸被分散到地方政府過程中，利益激勵(lì)高效地刺激了作為代理方的地方政府官員，因?yàn)橘x予了他們更多地行動(dòng)空間，他們能夠直接分享到地方經(jīng)濟(jì)的收益，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生態(tài)治理都有直接控制權(quán)和影響力。同時(shí)，又滿足國家宏觀經(jīng)濟(jì)增長的需要，為中國經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展注入了動(dòng)力。長期以來，以GDP為核心與標(biāo)準(zhǔn)的錦標(biāo)賽已經(jīng)產(chǎn)生了應(yīng)有的效果，各地方經(jīng)濟(jì)取得了卓越成果。同理，若中央政府出臺(tái)生態(tài)治理錦標(biāo)賽的標(biāo)準(zhǔn)，就能很快將地方政府的目光吸引到生態(tài)治理上來。當(dāng)前，從各地的現(xiàn)實(shí)來看，因中央重視生態(tài)文明建設(shè)，許多地方正在取得生態(tài)治理的一個(gè)又一個(gè)的成績?？梢哉f，生態(tài)政治價(jià)值觀是社會(huì)關(guān)系中各項(xiàng)變量深層的內(nèi)在關(guān)系，是事物發(fā)展短期和長期效應(yīng)之間的復(fù)雜關(guān)系，是戰(zhàn)略預(yù)測(cè)所需要的辯證思維。生態(tài)政治價(jià)值觀念是中央政府設(shè)計(jì)并出臺(tái)生態(tài)治理政治錦標(biāo)賽的前提。

其次，地方政府參與生態(tài)治理錦標(biāo)賽的意愿。出于對(duì)自身利益的考慮，只要是中央政府出臺(tái)的生態(tài)治理錦標(biāo)賽，不管其設(shè)計(jì)、構(gòu)想是否合理，地方政府核心行動(dòng)者都會(huì)自覺地依照其規(guī)則塑造其自身的行為，并努力向其接近靠攏，甚至是超額完成。比如，在全國的“十一五”規(guī)劃中，年均經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)設(shè)定為7.5%，而在全國31個(gè)省市公布的“十一五”規(guī)劃中，預(yù)計(jì)平均GDP增速卻是10.1%，最高的達(dá)13%，最低為8.5%，以至于國家發(fā)改委緊急發(fā)文要求各省市為GDP增長“減速”。[23]

再次，政治晉升體系的重組。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)績效成為地方政府的主要考核指標(biāo)之一。這不得不使地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)的追求和GDP的增長。因而，對(duì)于生態(tài)治理的考核，可以說是微乎其微，甚至是基本可以忽略不計(jì)。而生態(tài)問題的與日俱增，迫使中央政府不得不考慮環(huán)境問題。因此，有必要重組政治晉升體系，把生態(tài)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、生態(tài)安全指標(biāo)、生態(tài)社會(huì)指標(biāo)和生態(tài)政府指標(biāo)四個(gè)指標(biāo)納入其中，以此推動(dòng)地方政府生態(tài)治理的進(jìn)程。

最后，政治考核體系重組。在政治考核體系中，應(yīng)把“顯性”績效和“隱性”績效結(jié)合起來考慮。不應(yīng)在某地方政府官員任職期間，看到經(jīng)濟(jì)得到提高就得以晉升，而經(jīng)濟(jì)緩慢增長就得以不晉升，實(shí)施以經(jīng)濟(jì)一刀切的考核方式。因?yàn)樯鷳B(tài)治理的成本與收益是難以計(jì)量，加大對(duì)地方政府官員的“隱性”績效的考核，結(jié)合“顯性”績效，方能推動(dòng)地方政府的生態(tài)治理。

(二)塑造地方政府生態(tài)治理的途徑：引領(lǐng)社會(huì)參與

實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化，不僅需要強(qiáng)有力的地方政府治理中心，即以地方政府為主體的生態(tài)治理體系發(fā)揮主要作用，更需要政府引領(lǐng)全社會(huì)共同參與的生態(tài)治理。[24]顯然，政府是生態(tài)治理的主要責(zé)任承擔(dān)者，在生態(tài)治理中以政府單一中心采取的生態(tài)行動(dòng)取得了顯著的成效，然而，我們更能意識(shí)到以政府為單一中心的生態(tài)治理是無法承擔(dān)起日益嚴(yán)重的環(huán)境威脅。生態(tài)治理需要地方政府有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)，也需要政府引領(lǐng)更多的行動(dòng)主體參與，比如生態(tài)企業(yè)、生態(tài)公民的塑造。僅僅依靠政府進(jìn)行生態(tài)治理是遠(yuǎn)不夠的，我們要塑造企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)企業(yè)，公民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)公民，讓所有的公民和企業(yè)都參與到生態(tài)治理的行動(dòng)中去，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的廣泛參與，推進(jìn)國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化路徑。具體來說：

首先，地方政府引領(lǐng)生態(tài)政府的構(gòu)建。面對(duì)與日俱增的生態(tài)危機(jī)，人們的生態(tài)知識(shí)迅速發(fā)展及生態(tài)意識(shí)的覺醒，有必要對(duì)現(xiàn)行政府進(jìn)行改革創(chuàng)新，因此地方政府要將自己建設(shè)成為生態(tài)政府，以順應(yīng)政府理念變革的趨勢(shì)，響應(yīng)當(dāng)代政府的生態(tài)文明之舉。而生態(tài)政府的構(gòu)建，需要地方政府從重塑利益激勵(lì)機(jī)制和公共協(xié)商體制、選舉體制、社區(qū)自治體制幾個(gè)方面來完善。

其次，地方政府引領(lǐng)生態(tài)企業(yè)的塑造。企業(yè)生存的邏輯就是不斷追求利潤，不斷追求剩余價(jià)值。在現(xiàn)代性邏輯驅(qū)動(dòng)下的資本，就是對(duì)權(quán)力和財(cái)富的無限追逐，一般來說企業(yè)會(huì)認(rèn)為其價(jià)值就在于對(duì)財(cái)富、資源的占用和享受。而地方政府引領(lǐng)下的生態(tài)企業(yè)的塑造，并非是消除資本的邏輯，反而是通過資本的邏輯去塑造生態(tài)企業(yè)。當(dāng)然，企業(yè)的獲利沖動(dòng)與企業(yè)社會(huì)責(zé)任的淡薄，環(huán)境的無主性與環(huán)境責(zé)任的界定難題兩個(gè)方面是企業(yè)非環(huán)境道德行為的根源。解決問題的路徑，就是在地方政府引領(lǐng)下，變被動(dòng)為主動(dòng)，因此，我們引入生態(tài)資本化這一概念，通過生態(tài)資本商品化和生態(tài)資本化的市場(chǎng)經(jīng)營兩個(gè)方面去塑造生態(tài)企業(yè)，使企業(yè)能夠順利回歸生態(tài)角色。

再次，地方政府引領(lǐng)生態(tài)公民的塑造。在消費(fèi)主義價(jià)值觀主導(dǎo)下，人們對(duì)商品的需要是建立在符號(hào)和象征意義上；而消費(fèi)倫理的倡導(dǎo)要求人們可持續(xù)生存。因此，在地方政府引領(lǐng)下，從消費(fèi)主義到消費(fèi)倫理的轉(zhuǎn)變，是要實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體生活模式的轉(zhuǎn)型，這是地方政府塑造生態(tài)公民的重要途徑。顯然，地方政府引領(lǐng)生態(tài)公民的塑造，并非要消除消費(fèi)主義，而是通過反思消費(fèi)主義，建構(gòu)“消費(fèi)倫理”條件下的公民個(gè)體生活模式。地方政府要引領(lǐng)消費(fèi)倫理的重建，即引領(lǐng)人們?cè)诰唧w的消費(fèi)實(shí)踐中，反思消費(fèi)主義價(jià)值觀念和生活方式，構(gòu)建符合人發(fā)展需要的、符合社會(huì)發(fā)展的消費(fèi)倫理。換言之，消費(fèi)倫理就是要實(shí)現(xiàn)人與自我的節(jié)制，人與人的公平，人與自然的可持續(xù)消費(fèi)，地方政府的行為塑造中包括著消費(fèi)倫理的重建責(zé)任。

注釋：

[1] http://news.xinhuanet.com/politics/2016-03/05/c_1118241984.htm

[2] [美]薩繆爾森、諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上)，杜月升等譯，北京：中國發(fā)展出版社，1992年，第81頁。

[3] 張玉林：《政經(jīng)一體化開發(fā)機(jī)制與中國農(nóng)村的環(huán)境沖突———以浙江省的三起“群體性事件”為中心》， http: / /www. sachina. edu. cn / Htmldata / article /2007 /03 /1331. html.

[4] 王治河：《福柯》，長沙：湖南教育出版社，1999年，第183頁。

[5] 徐道穩(wěn)：《社會(huì)政策過程中的利益表達(dá)》，《學(xué)術(shù)論壇》2006年第7期。

[6] 通常我們可以看到，人民代表大會(huì)制度是體制內(nèi)公民利益表達(dá)的最主要的方式，無論從宏觀層面還是微觀層面，都關(guān)乎民生的重大利益問題，但實(shí)施的過程與早期的設(shè)想有很大差別，無法真正解決人民群眾的利益訴求；信訪制度是體制內(nèi)公民表達(dá)的最普通的渠道之一，自各級(jí)政府把信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系后，接訪截訪就成為個(gè)別地方政府的“非常之舉”，因此，在公眾心里更加堅(jiān)定了：信“上”不信“下”、信“訪”不信“法”、信“鬧”不信“理”的作怪心理。

[7] 媒介“可以釋放出難以形容的生產(chǎn)能量，但它也可能成為恐怖主義和江湖巨騙的工具，或是彌天大謊和惡意中傷的大本營”。見埃瑟·戴森：《數(shù)字化時(shí)代的生活設(shè)計(jì)》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，1998年，第17頁。

[8] 徐道穩(wěn)：《社會(huì)政策過程中的利益表達(dá)》，《學(xué)術(shù)論壇》2006年第7期。

[9] 應(yīng) 星：《草根動(dòng)員與農(nóng)民群體利益的表達(dá)機(jī)制——四個(gè)個(gè)案的比較研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第2期。

[10] 張勁松：《破解生態(tài)問題需提升政府治理能力》，《國家治理》2015年第41期。

[11][13] 丹尼爾·A·科爾曼：《生態(tài)政治》，上海：上海譯文出版社，2002年，第299,112頁。

[12] 克里斯托弗·盧茨主編：《西方環(huán)境運(yùn)動(dòng)：地方、國家和全球向度》，徐凱譯，濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2005年，總序第1頁。

[14][15] 盧 風(fēng)：《從現(xiàn)代文明至生態(tài)文明》，北京：中央編譯出版社，2009年，第210,212頁。

[16] 楊雪冬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度想象力》，《文匯報(bào)》2007年9月17日。

[17] [美]唐納德·休斯：《什么是環(huán)境史》，梅雪芹譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第3頁。

[18] 調(diào)查表明，只有2.6%的地方黨政干部認(rèn)為“生態(tài)環(huán)境惡化是影響當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)的國內(nèi)首要因素”，53%的地方黨政干部認(rèn)為生態(tài)環(huán)境惡化尚不構(gòu)成影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)的國內(nèi)首要因素。參見中國社會(huì)科學(xué)院“中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)”課題組：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)2007-2008年中國社會(huì)形勢(shì)的基本看法》，《2008年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年12月。

[19] 張玉林：《政經(jīng)一體化開發(fā)機(jī)制與中國農(nóng)村的環(huán)境沖突》，《探索與爭(zhēng)鳴》2006年第5期。

[20] 楊雪冬：《壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。

[21][22] 《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2005年，第209,208頁。

[23] 周黎安：《官員晉升錦標(biāo)賽與競(jìng)爭(zhēng)沖動(dòng)》，《人民論壇》2011年第5期。

[24] 張勁松：《去中心化：政府生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。

[責(zé)任編輯：余 言]

2016-06-26

江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)管理的協(xié)同治理機(jī)制研究——基于蘇南與蘇北的比較分析”(2012SJD630044)； 中共蘇州市委黨校2016年度校級(jí)課題“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)推動(dòng)綠色城市發(fā)展”。

唐玉青， 女， 江蘇蘇州人， 蘇州市委黨校講師，政治學(xué)博士；

C934

A

1002-3321(2016)05-0011-07

金太軍， 男， 安徽全椒人， 蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院院長， 教授， 長江學(xué)者。