政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體體系構(gòu)建與結(jié)構(gòu)變遷

張曉忠

(江蘇理工學(xué)院， 江蘇常州 231001)

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政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體體系構(gòu)建與結(jié)構(gòu)變遷

張曉忠

(江蘇理工學(xué)院， 江蘇常州 231001)

政府生態(tài)治理包括主體、價值、功能、制度、方法與運(yùn)行等現(xiàn)代化體系，其中主體體系起到引領(lǐng)全局的重要作用。各主體的角色職能定位應(yīng)該是：政府主導(dǎo)、市場主演、社會協(xié)作、公眾參與及媒體監(jiān)督。政府生態(tài)治理主體體系現(xiàn)代化不僅僅在于主體體系本身的構(gòu)建與完善，更重要的還在于使其“現(xiàn)代化”，即更加側(cè)重于治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變革。應(yīng)形成多元協(xié)同共治的政府生態(tài)現(xiàn)代化治理格局，其特征主要表現(xiàn)在治理主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，需要在政府主導(dǎo)下多元共治，創(chuàng)新政府、市場、社會共治的生態(tài)治理體系結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化取向的重大轉(zhuǎn)變。政府生態(tài)治理結(jié)構(gòu)將根本改變傳統(tǒng)的政府一元統(tǒng)治與管理模式，給予社會更大自治空間，從而實現(xiàn)以法治為基礎(chǔ)和保障、以協(xié)同共治為路徑、更加注重通過統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的方法來進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)治理，最終實現(xiàn)生態(tài)善政與善治，提升政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化總體水平。

政府生態(tài)治理； 生態(tài)善改； 主體體系； 結(jié)構(gòu)變遷

當(dāng)前生態(tài)治理問題意見眾多，現(xiàn)實矛盾復(fù)雜尖銳。構(gòu)建科學(xué)與完善的政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系是提升政府生態(tài)治理能力的前提。本文僅就政府生態(tài)治理現(xiàn)代化的主體體系的構(gòu)建,及其多元協(xié)同共治的結(jié)構(gòu)性變遷加以初步探討。

一、政府生態(tài)治理主體體系從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的結(jié)構(gòu)性變遷

國家治理體系現(xiàn)代化是指“國家治理體系從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的結(jié)構(gòu)性變遷”[1]，包括制度的全面、穩(wěn)定、民主與法治，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善用法治思維和法律手段，促使中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。國家治理現(xiàn)代化從治理體系上來衡量，主要包括“民主治理、結(jié)構(gòu)合理、責(zé)權(quán)分散、制度健全、方式法治、手段先進(jìn)等指標(biāo)”[2]。政府生態(tài)治理體系構(gòu)建亦應(yīng)以此來衡量。

政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主要是從上層建筑和思想文化意識形態(tài)的層面探索政府生態(tài)治理體系及其治理能力的現(xiàn)代化，內(nèi)容是指政府從傳統(tǒng)統(tǒng)治型環(huán)境管理向現(xiàn)代公共服務(wù)型生態(tài)治理轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程，主要包括理念、體系、能力、手段等現(xiàn)代化。政府生態(tài)治理體系現(xiàn)代化是指政府生態(tài)治理的組織體系和制度體系設(shè)計，不僅指創(chuàng)建系統(tǒng)、完備、有效的治理主體體系，更在于形成多元、協(xié)同、共治的生態(tài)治理結(jié)構(gòu),從而實現(xiàn)政府生態(tài)治理的制度化、規(guī)范化、程序化。正如亨廷頓指出的：“現(xiàn)代化意指社會有能力發(fā)展起一種制度結(jié)構(gòu)，它能適應(yīng)不斷變化的挑戰(zhàn)和需求?！盵3]

正確理解政府生態(tài)治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵與實質(zhì)，應(yīng)著重把握以下幾點：

其一，內(nèi)涵與外延的立體多維性。政府生態(tài)治理體系現(xiàn)代化是一個內(nèi)涵和外延都比較龐大的綜合性概念，既包括政府生態(tài)治理主體，如政府、企業(yè)及公眾等；也包括政府生態(tài)治理客體，如經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等；同時還包括政府生態(tài)治理的道路、理論、制度、政策、方法等等，是多維與立體的。涉及觀念與行為，政策與制度，政治與經(jīng)濟(jì)，政府與個人，滲透政府生態(tài)治理的各領(lǐng)域與角落。

其二，治理體系的系統(tǒng)完備有效。要想實現(xiàn)政府生態(tài)治理的現(xiàn)代化，首要任務(wù)是建立健全一套完整、科學(xué)、合法、有效的政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系，最主要的是構(gòu)建一整套民主化、法治化的制度體系。因為，完備的制度是構(gòu)建生態(tài)治理體系、提升生態(tài)治理能力的基礎(chǔ)。政府生態(tài)治理體系現(xiàn)代化是由主體多元化、過程系統(tǒng)化、方式民主化等多種要素組成。與過去傳統(tǒng)、簡單的環(huán)境治理模式有別，政府生態(tài)治理體系現(xiàn)代化更強(qiáng)調(diào)主體、價值、功能、制度、方法及運(yùn)行過程等六大體系的完整、科學(xué)、合法、有效，其中，主體體系起到引領(lǐng)全局的重要作用，其角色定位是政府主導(dǎo)、市場主演、社會協(xié)作、公眾參與及媒體監(jiān)督。

其三，治理結(jié)構(gòu)的多元協(xié)同共治。治理結(jié)構(gòu)是不同治理主體力量的配置方式。多元治理表明了一種“更優(yōu)地實現(xiàn)公共服務(wù)的意愿”[4]。廣義的政府生態(tài)治理現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)包括政府主導(dǎo)多元共治的主體體系、現(xiàn)代生態(tài)文明理念的價值體系、統(tǒng)籌保護(hù)監(jiān)管合作的功能體系、完善生態(tài)法律規(guī)制的制度體系、綜合手段多項協(xié)同的方法體系、管理體制機(jī)制高效的運(yùn)行體系等六大體系的構(gòu)建與完善，狹義的則專指最重要的主體體系結(jié)構(gòu)。構(gòu)建政府生態(tài)治理體系，關(guān)鍵是要構(gòu)建一個現(xiàn)代化的政府生態(tài)治理結(jié)構(gòu)。與傳統(tǒng)的政府生態(tài)管理模式相比，政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系結(jié)構(gòu)應(yīng)形成系統(tǒng)、整體、協(xié)同、共治的生態(tài)治理結(jié)構(gòu)新格局，其特征主要表現(xiàn)在治理主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，需要在政府主導(dǎo)下多元共治，創(chuàng)新政府、市場、社會共治的環(huán)境治理體系結(jié)構(gòu)，不同主體之間互動要實現(xiàn)規(guī)范化、程序化、法治化。處理好政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、政府與國際組織的關(guān)系。

其四，實質(zhì)在于治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變革。推進(jìn)我國政府生態(tài)治理體系的現(xiàn)代化，必須體現(xiàn)政府、市場、社會等要素結(jié)構(gòu)的合理化，注重多元主體的力量均衡與制約并構(gòu)建協(xié)商共治體系。政府生態(tài)治理體系現(xiàn)代化理論的實質(zhì)不僅僅在于治理體系本身，更重要的在于使這一體系的“現(xiàn)代化”，要根本改變傳統(tǒng)的政府一元統(tǒng)治與管理模式，給予社會更大自治空間，進(jìn)而實現(xiàn)以法治為基礎(chǔ)和保障、以多元協(xié)同共治為路徑。政府生態(tài)治理體系現(xiàn)代化更加側(cè)重于治理結(jié)構(gòu)性變遷，良好的結(jié)構(gòu)才能實現(xiàn)有效率的功能，政府生態(tài)治理能力實際上就主要表現(xiàn)為主體結(jié)構(gòu)在治理過程中的功能實現(xiàn)，結(jié)構(gòu)與功能協(xié)調(diào)。

總之，政府生態(tài)治理現(xiàn)代化是一項整體的、系統(tǒng)的工程，在體系結(jié)構(gòu)上要形成一套良好的基本框架。這樣，就可以在很大程度上使我國政府的生態(tài)治理適應(yīng)多變的時代，推動我國生態(tài)綜合治理的制度化、規(guī)范化以及程序化，進(jìn)一步對我國政府生態(tài)治理體系進(jìn)行完善，大幅度提升我國政府的生態(tài)治理能力，從而實現(xiàn)政府乃至國家生態(tài)治理的現(xiàn)代化發(fā)展。

二、政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體體系的構(gòu)建與完善

政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系構(gòu)建包括主體、價值、功能、制度、方法與運(yùn)行等，其中主體體系起到引領(lǐng)全局的重要作用。政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體體系解決的是“治理主體是誰”的問題，即各個主體的角色職能定位。生態(tài)治理的主體是指那些生態(tài)治理過程中所涉及的具有相關(guān)權(quán)利和義務(wù)的個體、組織和機(jī)構(gòu),同時他們與生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生也有密切的關(guān)聯(lián)。具有中國特色的政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體體系應(yīng)涵蓋政府、市場、社會、公眾、媒體及國際等六大主體。就國內(nèi)而言，各主體的角色職能定位是：政府主導(dǎo)、市場主演、社會協(xié)作、公眾參與及媒體監(jiān)督。整個主體體系可以分為政府內(nèi)外兩大系統(tǒng)，外系統(tǒng)又可分為社會和市場兩大領(lǐng)域，社會領(lǐng)域包括公眾、第三部門與媒體，市場領(lǐng)域包括企業(yè)主體與市場機(jī)制。但狹義上使用的社會主要指非政府組織主體，或稱社會組織、第三部門、NGO。

第一，政府主體主導(dǎo)。政府是生態(tài)治理的主導(dǎo)者和帶頭人，負(fù)擔(dān)著制定總體發(fā)展戰(zhàn)略、作出具體決策，推動生態(tài)文明建設(shè)實施，保障生態(tài)治理成效，提高生態(tài)文明建設(shè)水平等重要職能，即引領(lǐng)政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系的構(gòu)建。政府生態(tài)治理現(xiàn)代化的主體體系以國務(wù)院及各級地方政府為核心與主導(dǎo)，承擔(dān)主要主體責(zé)任，體現(xiàn)其生態(tài)建設(shè)、開發(fā)和管理能力。具體講，經(jīng)濟(jì)管理的綜合部門——發(fā)改委，是政府生態(tài)治理主體的協(xié)調(diào)和牽頭部門，會同環(huán)保部門、林業(yè)部門、國土部門、經(jīng)信部門、統(tǒng)計部門、文化部門等其他部門和機(jī)構(gòu)，共同推進(jìn)政府生態(tài)治理現(xiàn)代化。

第二，市場主體主演。市場機(jī)制具有優(yōu)化配置資源環(huán)境的決定性作用，政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體體系構(gòu)建應(yīng)該積極發(fā)揮市場的作用，克服政府主體治理局限與弊端。政府生態(tài)治理應(yīng)尊重市場法則、用市場經(jīng)濟(jì)手段解決市場問題。只有當(dāng)市場逐漸完善和發(fā)展，生態(tài)方面的公共問題治理與公共服務(wù)提供才能通過市場的運(yùn)作得以進(jìn)行。企業(yè)是市場的主體，要充分了解和發(fā)揮各種類型的企業(yè)在國家生態(tài)治理中的積極作用?；旌闲褪袌銎髽I(yè)主體承擔(dān)著生態(tài)治理的重要責(zé)任，包括國有、私有；內(nèi)資企業(yè)、外資企業(yè)；跨國企業(yè)、本土企業(yè)等。

第三，社會主體協(xié)作。這里的社會在狹義上使用，專指第三部門等社會組織。在政府與資本之間，有一個不能弱勢的第三方，就是社會。公眾與媒體以下單列。社會的高度自治，意味著有效管理政府和有力控制資本?，F(xiàn)代社會的理想狀態(tài)，是小政府、大社會、弱資本。各類社會組織主體包括科技型、公益型、服務(wù)型等；全球型、本土型等。政府生態(tài)治理體系構(gòu)建要促使全社會的生態(tài)治理素質(zhì)與能力的提高，并著重培育非政府組織主體。

第四，公眾主體參與。公眾是生態(tài)治理的踐行者、中流砥柱和力量源泉。生態(tài)治理強(qiáng)調(diào)外在力量——公民社會等的參與，自下而上的參與和自上而下的管治并重?！肮姷睦砟睢⑵?、行為，以至習(xí)慣都成為相關(guān)治理制度能否實施、治理績效能否實現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障，決定著生態(tài)治理的方向、進(jìn)程和質(zhì)態(tài)。”[5]主要是利益受損群主為維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益而成為公眾參與的主力軍。同時，熱衷于參與環(huán)保的普通公眾越來越多，他們的參與、支持推動諸多環(huán)境問題的解決，從而成為政府生態(tài)治理的中堅力量。

第五，傳媒主體監(jiān)督。各類傳統(tǒng)和新型媒體，介于政府與公眾之間，發(fā)揮著重要的作用。在環(huán)境治理中，媒體工作者通過對某一環(huán)境事件的報道和評論，擴(kuò)大了事件的傳播范圍，進(jìn)而形成有影響力的地區(qū)乃至全國的公共“議題”。同時，又要承擔(dān)起黨媒姓黨的作用，實現(xiàn)政府生態(tài)治理行為和信息輸出的互動一致。媒體既可以依法刊登企業(yè)廣告，依靠企業(yè)廣告費(fèi)作為運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，但傳媒也必須同樣依法刊登對企業(yè)，甚至對其提供經(jīng)費(fèi)的企業(yè)發(fā)布不利的生態(tài)違規(guī)的信息，以此承擔(dān)起社會責(zé)任，取得公眾的廣泛支持。

第六，國際主體合作。從全球范圍看 ,生態(tài)治理主體包括國家、政府間的國際環(huán)境組織、非政府國際環(huán)境組織等。“目前，在全球生態(tài)治理活動中，影響力最大的并不是哪個國家或政府，反而是在被非政府組織不斷地推進(jìn)著?！盵6]因此，在構(gòu)建國內(nèi)政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系的同時，要吸收借鑒國外生態(tài)治理的經(jīng)驗，支持并積極參與國際生態(tài)治理體系的構(gòu)建，注重內(nèi)外兩個體系的銜接及其互動，加強(qiáng)域外的國際合作與全球生態(tài)治理，包括與其他國家、跨國區(qū)性政府間與非政府組織等生態(tài)治理主體的全球生態(tài)環(huán)境的共治。

總之，政府生態(tài)治理現(xiàn)代化需要有多元化、負(fù)責(zé)任的治理主體。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會主體越來越多樣化，但最重要的主體是政府、市場、社會。因此，要重點構(gòu)建創(chuàng)新型體制，即政府、企業(yè)(市場)、公眾(社會)共治的環(huán)境治理。然而，只具備系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的諸要素還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須形成這些主體的有機(jī)統(tǒng)一的完整體系，這就要求實現(xiàn)政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體體系結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷，不僅要構(gòu)建主體體系，還要使之“現(xiàn)代化”，形成系統(tǒng)、整體、協(xié)同、共治的環(huán)境治理格局，更注重政府生態(tài)治理的統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，需要用系統(tǒng)論的方法來推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理。

三、政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變革

政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系構(gòu)建包括主體、價值、功能、制度、方法與運(yùn)行等，其中主體體系在整個治理體系中最為重要。狹義的政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系結(jié)構(gòu)主要是指主體結(jié)構(gòu)。治理主體結(jié)構(gòu)解決的是“治理主體之間是什么關(guān)系”的問題。具有中國特色的國家治理結(jié)構(gòu)包括政黨、政府、企業(yè)、社會、公民、媒體等六大主體，缺一不可。政府治理現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化一樣，也應(yīng)當(dāng)是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場主演、社會協(xié)作、公民參與的多元共治結(jié)構(gòu)。政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體體系結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種以法治為基礎(chǔ)和保障、多元協(xié)同共治、良性互動治理、善政走向善治。政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體構(gòu)建的實質(zhì)在于治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變革，應(yīng)主要圍繞下述四個方面的目標(biāo)和原則來進(jìn)行。

(一)政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系主體結(jié)構(gòu)應(yīng)以生態(tài)法治為基礎(chǔ)和保障

“生態(tài)是立國之本，法治是治本之策。”生態(tài)法治是保障生態(tài)安全之根本，要深入推進(jìn)“生態(tài)法治”戰(zhàn)略，依賴于生態(tài)立法、生態(tài)執(zhí)法和生態(tài)司法的改進(jìn)。政府生態(tài)治理方式未來在現(xiàn)代化體系建立健全后，將不再僅僅依靠強(qiáng)制性的行政手段和政府公權(quán)力的作用，而越來越多地依靠法律手段，更加注重生態(tài)治理的法治化、規(guī)范化，手段更加文明，也更加具有科技含量。不同主體之間的互動也要實現(xiàn)規(guī)范化、程序化、法治化，政府生態(tài)治理現(xiàn)代化制度體系要從政府主導(dǎo)，市場、社會多元生態(tài)共治層面構(gòu)建法律與制度體系。

(二)政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系主體結(jié)構(gòu)是一種多元協(xié)同共治

西方理論界一般將治理的主體概括為公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)和非營利組織，而在我國則表達(dá)為政府、市場與社會組織?，F(xiàn)實狀況已不允許政府作為唯一的治理主體，治理主體的構(gòu)成應(yīng)該涵蓋政府、社會領(lǐng)域、市場領(lǐng)域、域外等。同時，還要加強(qiáng)與各國政府等國際生態(tài)治理主體合作。

1. 政府生態(tài)治理現(xiàn)代化應(yīng)還給市場應(yīng)有地位，實現(xiàn)市場應(yīng)有功能

我國現(xiàn)行生態(tài)治理模式一個很大的缺陷就是缺乏市場的決定性作用。生態(tài)共治要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，還給市場應(yīng)有的地位，實現(xiàn)市場應(yīng)有功能。以前在污染防治上，用得較多的是法律和行政手段，市場手段用得很少?！爱?dāng)代政治學(xué)嚴(yán)重缺失的就是關(guān)于市場角色和范圍的辯論?！盵7]用市場手段來改善環(huán)境，政府生態(tài)治理與市場行為的互動、政府生態(tài)治理與企業(yè)行為的聯(lián)動，這是我國今后改革的方向。

改革開放以來，尤其黨的十八屆三中全會，我國越來越強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，我們也應(yīng)當(dāng)把中央關(guān)于深化改革的理念，貫徹到環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中。近年來，政府開始強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)市場化機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，人們看到，單純使用行政管理的方式具有一定的局限性，效果并不好，尤其近年來霧霾、水污染等問題頻發(fā)，難以得到有效治理?！蛾P(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》《水污染防治行動計劃》等許多新出臺的規(guī)定中都強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮市場體系的作用?！拔廴酒髽I(yè)付費(fèi)、專業(yè)化治理”的第三方治理模式被寄予了厚望。雖然有多種經(jīng)濟(jì)手段，但其依然還是輔助手段，需結(jié)合行政、法律等措施走綜合治理環(huán)境的道路。目前最需要改革的，并非某個具體的政策環(huán)節(jié)，而涉及政府、公眾和企業(yè)在環(huán)境管理上的大的定位問題。

2. 社會組織將成為政府生態(tài)治理社會共治的核心主體

生態(tài) NGO的興起與壯大是應(yīng)對政府失靈與市場失靈的需要。“環(huán)保NGO的參與有兩大優(yōu)越性：一是可以使中央政府低成本地獲得各地污染的真實信息或污染事件的查處線索；二是通過全民對地方政府和企業(yè)的監(jiān)督，可在一定程度上減少地方政府在污染問題上‘不作為’和企業(yè)‘ 偷排’ 等隱藏行動所產(chǎn)生的道德風(fēng)險。”[8]社會環(huán)境保護(hù)組織可以通過對各級政府生態(tài)治理責(zé)任的監(jiān)督及其評價，彌補(bǔ)政府對生態(tài)環(huán)境公共利益維護(hù)的缺陷。這些組織具有自己的特點，積極進(jìn)行環(huán)?；顒?，組織機(jī)構(gòu)具有彈性，應(yīng)變性強(qiáng)，運(yùn)作效率較高，且有大量的非常專業(yè)的人力資源儲備，最為重要的是其成員往往深入基層，即環(huán)境保護(hù)前沿，能夠了解第一手材料和真實的情況。同時，社會環(huán)保組織還作為政府與公眾間信息溝通的橋梁，能夠?qū)崿F(xiàn)雙向溝通。一方面，把政府的生態(tài)治理政策與措施傳遞給組織內(nèi)部成員，繼而下達(dá)至社會公眾，便于廣大公眾的理解、執(zhí)行與監(jiān)督；另一方面，把廣大公眾的環(huán)境訴求反饋給各級政府，促使各級政府更好地為公眾服務(wù)，并與社會環(huán)保組織結(jié)成伙伴關(guān)系，采取集體行動來推動生態(tài)治理現(xiàn)代化。

3. 政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系主體結(jié)構(gòu)要有公民社會的廣泛參與

國外學(xué)者把公眾參與歸結(jié)為一種社會資本，羅伯特·帕特南就將社會資本界定為“……社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率?！盵9]激勵公民社會廣泛參與，最重要的是為其創(chuàng)造一個法治化的制度環(huán)境。一是要糾偏，政府對公民社會及民粹暴力的懼怕等錯誤觀念與作法要堅決加以糾偏，政府與公民社會的關(guān)系應(yīng)從陌生走向熟悉，積極建立合作伙伴關(guān)系，共榮而非俱損。當(dāng)然，政府也要監(jiān)督非法性權(quán)力濫用的公民組織，充分發(fā)揮其在生態(tài)治理中的積極作用。二是要對公民社會做出合理的引導(dǎo)，在法律和治理范疇上應(yīng)給予其更大的空間，鼓勵其發(fā)展而不是對其加以遏制。應(yīng)完善生態(tài)治理的公眾參與機(jī)制，動員一切可以動員的力量參與到生態(tài)治理中，形成濃厚的生態(tài)治理與生態(tài)文明建設(shè)社會新風(fēng)尚。正如吉登斯所指出：“政府、國家同市場一樣也是社會問題的根源……一個強(qiáng)大的市民社會對有效的民主政府和良性運(yùn)轉(zhuǎn)的市場體系都是必要的?！盵10]

此外，生態(tài)治理越來越體現(xiàn)全球化的趨勢。在生態(tài)治理全球化背景下，應(yīng)正確看待建立國際生態(tài)治理體系的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，順應(yīng)時代趨勢，發(fā)出自己的聲音，體現(xiàn)中國的特色，確立國家生態(tài)綠色外交新戰(zhàn)略，推進(jìn)生態(tài)治理的國際合作。

環(huán)境治理，國際上成功的經(jīng)驗是政府、市場、公眾能夠攜起手來，共同治理。但對中國來講，需要在政府主導(dǎo)下多元共治，形成政府、市場、社會共治的環(huán)境治理體系。所以，政府、市場、社會成為最重要的政府生態(tài)治理的共治主體，要培養(yǎng)多元主體的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)共治體系，并使之更加包容、民主、開放和透明。

(三)政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系主體結(jié)構(gòu)是一種良性互動的治理

政府生態(tài)治理現(xiàn)代化的一個重要特征是, 多元主體在追求公共利益的過程中, 應(yīng)形成良性互動的和諧關(guān)系。政府生態(tài)治理主體內(nèi)外兩大系統(tǒng)是重要結(jié)構(gòu)性互動力量，政府生態(tài)治理現(xiàn)代化必然要求生態(tài)治理主體間建立協(xié)商民主體制，并實現(xiàn)不同主體間互動的規(guī)范化、程序化、法治化。

1. 政府與市場、政府與社會是多元化治理主體之間的兩大核心

政府生態(tài)治理現(xiàn)代化的主體體系應(yīng)該有一個合理的結(jié)構(gòu)，那就是邊界清晰、分工合作、平衡互動的多主體和諧關(guān)系?！爸卫碚絹碓蕉嗟赝ㄟ^協(xié)議(常常是非正式的)，而不是通過直接的法律和政治行動進(jìn)行。”[11]政府生態(tài)治理現(xiàn)代化要處理好政府與各政黨尤其執(zhí)政黨的關(guān)系，處理好政府與公眾、政府與媒體的關(guān)系、政府與國際組織的關(guān)系，而處理好政府與市場(主要指生態(tài)治理中政府與市場及其企業(yè)的互動)、與社會的關(guān)系(主要指生態(tài)治理中政府與第三部門等非政府組織的關(guān)系)，則是兩大核心關(guān)系，政府重點履行好宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、維護(hù)社會規(guī)則等有關(guān)生態(tài)治理的職能。

2. 政府的生態(tài)治理主體內(nèi)外兩大系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的互動是重要結(jié)構(gòu)性力量

政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體體系又可分為內(nèi)外兩大系統(tǒng)。內(nèi)系統(tǒng)，即政府生態(tài)價值觀，包括生態(tài)價值權(quán)重的提升與生態(tài)治理意識形態(tài)化的生態(tài)價值體系，以及政府內(nèi)部生態(tài)治理的縱向權(quán)力分工，即生態(tài)治理主體責(zé)任的縱向配置與橫向權(quán)力關(guān)系，即區(qū)域生態(tài)治理的合作與欺詐以及政府官員生態(tài)自覺的素質(zhì)結(jié)構(gòu)與環(huán)境利益結(jié)構(gòu)。外系統(tǒng)，即社會領(lǐng)域，包括公民、第三部門與媒體；市場領(lǐng)域，包括企業(yè)的污染行為與企業(yè)的社會責(zé)任；域外，即生態(tài)問題的“脫域”性需要生態(tài)治理上的國際合作等。內(nèi)系統(tǒng)是政府生態(tài)治理主體體系的關(guān)鍵性變量，外系統(tǒng)是政府生態(tài)治理主體體系的結(jié)構(gòu)性力量，內(nèi)外系統(tǒng)各自的形態(tài)、現(xiàn)狀、走向及其互動，決定著政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系結(jié)構(gòu)的調(diào)整完善與治理能力的提升。

3. 政府生態(tài)治理現(xiàn)代化要求建立多元主體間協(xié)商民主體制

多元主體間協(xié)商民主體制，包括公共協(xié)商體制，強(qiáng)調(diào)激活協(xié)商存量，孕育協(xié)商增量；選舉體制，強(qiáng)調(diào)拓展選舉廣度，挖掘選舉深度；社區(qū)自治體制，強(qiáng)調(diào)厘清權(quán)力邊界與實現(xiàn)權(quán)力對接等?！皡f(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式 ,它能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化社會認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿,以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策?！盵12]1980年，自約瑟夫·畢塞特提出協(xié)商民主的概念后，西方進(jìn)入了協(xié)商民主理論研究的新時期。協(xié)商民主作為一種民主理論,對推進(jìn)生態(tài)治理具有積極作用。喬恩·埃爾斯特認(rèn)為：“協(xié)商民主就是通過自由而平等的公民之間的討論進(jìn)行決策?！盵13]協(xié)商民主有利于培育生態(tài)治理主體,為生態(tài)治理提供制度保障,實現(xiàn)生態(tài)治理善治。按照民主協(xié)商的總要求，在生態(tài)領(lǐng)域建立健全多主體協(xié)商機(jī)制，疏通利益表達(dá)渠道，擴(kuò)大生態(tài)治理的民主參與，促進(jìn)社會公平發(fā)展。要不斷發(fā)展和完善社會主義協(xié)商民主,實現(xiàn)協(xié)商民主與生態(tài)治理的共同發(fā)展。要求協(xié)商民主的主體都能夠得到有效的溝通與塑造，進(jìn)而培育出符合生態(tài)治理主體；在國際、國家、地方、基層、公民各個層面都建立制度化的協(xié)商民主渠道，進(jìn)而為政府生態(tài)治理提供制度保障；協(xié)商民主的合法性、效用性、責(zé)任性、回應(yīng)性、透明性與法治性得到加強(qiáng)。不同主體間互動也要實現(xiàn)規(guī)范化、程序化、法治化。

(四)政府生態(tài)治理現(xiàn)代化體系主體結(jié)構(gòu)是通過善政走向善治的治理

政府雖然不再是唯一主體，但仍然是核心主體，政府仍然起決定性作用。面對生態(tài)治理選擇的路徑不同 ,對生態(tài)治理主體的倚重也不同。我們“不是力圖取消政府機(jī)構(gòu)，更有用的是已經(jīng)政府機(jī)構(gòu)如何可以被設(shè)計為有效地運(yùn)作，在更廣泛的制度背景下補(bǔ)充公民處理公共事務(wù)的努力”[14]。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。“善治的基本要素有以下10個: 合法性,法治,透明性,責(zé)任性,回應(yīng),有效,參與,穩(wěn)定,廉潔,公正等。”[15]善政是通向善治的關(guān)鍵；欲達(dá)到善治,首先必須實現(xiàn)善政。抽象地說,善政的內(nèi)容,一般都包括以下幾個要素: 嚴(yán)明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)。生態(tài)治理是國家治理變革的重點領(lǐng)域，我國政府生態(tài)治理變革的主要路線：除了從一元治理到多元治理外，還應(yīng)是從集權(quán)到分權(quán)，從人治到法治，從管制政府到服務(wù)政府。

總之，政府生態(tài)治理現(xiàn)代化的主體體系的建構(gòu)不是一蹴而就的，不斷地通過改革和發(fā)展來實現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化是歷史進(jìn)步的必然趨勢，也是實現(xiàn)國家生態(tài)治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。要分析并消解其構(gòu)建與運(yùn)行的影響因素，擺脫奧爾森所說集體行動的困境，尋求政府生態(tài)治理的新轉(zhuǎn)機(jī)，最終達(dá)成政府、市場、社會的集體共治。

注釋：

[1] 徐邦有：《國家治理體系：概念、結(jié)構(gòu)、方式與現(xiàn)代化》，《當(dāng)代社科視野》2014年第1期。

[2] 孫增武：《對國家治理現(xiàn)代化基本框架的幾點認(rèn)識》，國家行政學(xué)院編:《中國特色社會主義與政府治理現(xiàn)代化》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2014年，第43頁。

[3] 塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，北京：新華出版社，2002年，第58頁。

[4] 孔繁斌：《公共性再生產(chǎn)——多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，南京：江蘇人民出版社，2008年，第54頁。

[5] 楊重光：《完善生態(tài)治理體系的五個要點》，《國家治理》2014年第11期。

[6] 鐵 錚：《在生態(tài)治理全球化中發(fā)出中國好聲音》，《國土綠化》2015年第9期。

[7] 邁克爾·桑德爾：《金錢不能買什么》，鄧正來譯，北京：中信出版社，2000年，第ⅩⅤⅢ頁。

[8] 孫秋芬：《生態(tài)NGO在生態(tài)型政府構(gòu)建中的作用探究》,《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2012年第1期。

[9] [美]羅伯特·帕特南：《讓民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，南昌：江西人民出版社，2001年，第195頁。

[10] [英]安東尼·吉登斯：《第三條道路及其批判》，孫相東譯，北京：中央黨校出版社，2002年，第29、57頁。

[11] [美] 菲利普·庫珀：《合同制管理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，竺乾威等譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第49-50頁。

[12] 薛曉源、陳家剛：《從生態(tài)啟蒙到生態(tài)治理——當(dāng)代西方生態(tài)理論對我們的啟示》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2005年第4期。

[13] 陳家剛：《協(xié)商民主研究在東西方的興起與發(fā)展》，《毛澤東鄧小平理論研究》2008年第7期。

[14] [美]邁克爾·麥金尼思：《多中心治道與發(fā)展》，上海：上海三聯(lián)出版社，2000年，第381頁。

[15] 俞可平：《善政——走向善治的關(guān)鍵》，《文匯報》2004 年 1 月 19 日。

[責(zé)任編輯：余 言]

2016-06-26

國家社科基金重點項目“政府生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”(15AGL019)

張曉忠， 男， 黑龍江哈爾濱人， 江蘇理工學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部教授， 博士。

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1002-3321(2016)05-0005-06