對我國制定宗教基本法之主張的檢視

黃　鑫

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

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對我國制定宗教基本法之主張的檢視

黃鑫

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

摘要：我國并不存在一部統(tǒng)一的、綜合性的宗教基本法，實(shí)踐中的國家治理主要通過行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件及政策來進(jìn)行，因此一直有人主張我國應(yīng)當(dāng)盡快制定宗教基本法。此觀點(diǎn)雖頗為有力，但目前我國無制定宗教基本法之必要，立法條件亦尚未成熟；當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是繼續(xù)解釋、實(shí)施好已有的法律規(guī)范和政策，并可考慮先行制定《宗教團(tuán)體法》。

關(guān)鍵詞：宗教基本法；宗教立法；宗教法治；宗教團(tuán)體法

一、制定宗教基本法的主張

宗教信仰自由作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性人權(quán)，是保障精神與良心自由的前提，無宗教信仰自由，則無思想自由。在人類的歷史發(fā)展中，宗教起到了無可替代的作用，在經(jīng)歷了外部沖擊和內(nèi)部分化之后，依然展現(xiàn)出越來越多樣化的旺盛生命力。我國以徹底無神論的馬克思列寧主義及其中國化的理論成果為指導(dǎo)思想，固然與以神靈崇拜為核心特征的宗教在世界觀上是根本對立的，但馬列主義在宗教問題上的偉大之處，在于其深刻洞悉宗教產(chǎn)生和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)根源，因此，中國共產(chǎn)黨歷來主張和堅(jiān)持宗教信仰自由，新中國成立后的歷部憲法也無一例外地規(guī)定了宗教信仰自由條款。

關(guān)于制定宗教基本法，其實(shí)國家早有計(jì)劃。1991年4月的《關(guān)于宗教立法體系與“八五”期間宗教立法項(xiàng)目的設(shè)想》中就構(gòu)建了一個四層次的法規(guī)范體系：(1)全國人大或其常委會頒布一部有關(guān)宗教的法律，如宗教法，或分別單獨(dú)制定關(guān)于宗教信仰自由與宗教組織的法律，抑或制定宗教法通則；(2)國務(wù)院頒布綜合性的行政法規(guī)；(3)部門規(guī)章；(4)地方性宗教法規(guī)或地方政府規(guī)章。其中，后三者在日后均得到了不同程度的落實(shí)。

但直到今天，這一體系的頂層部分——宗教基本法仍未實(shí)現(xiàn)，諸多宗教界人士和學(xué)者一直為此堅(jiān)持不懈地努力。趙樸初先生生前曾多次談到這一問題，“我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會生活各領(lǐng)域，基本做到有法可依。唯獨(dú)在宗教方面，至今沒有一部宗教基本法。這與我國擁有56個民族，1億以上信教群眾的大國是不相稱的”[1]；“依法治國，沒有國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)通過的宗教法作基礎(chǔ)，單項(xiàng)行政法規(guī)和地方性法規(guī)再多，也不能形成有關(guān)宗教的法律體系”[2]。他在1988年全國政協(xié)七屆一次會議上總結(jié)的“當(dāng)前宗教工作應(yīng)當(dāng)抓好的三件大事”，其中第三件大事便是加強(qiáng)宗教法制建設(shè)，立一部宗教法。他總結(jié)出三點(diǎn)必要性：有了宗教法，憲法規(guī)定的公民宗教信仰自由的權(quán)利才能具體化并得到切實(shí)的法律保障；有了宗教法，才能在宗教工作上實(shí)行法治而非人治，宗教政策不因領(lǐng)導(dǎo)意志而改變；有了宗教法，宗教徒與非宗教徒、群眾與公職人員在涉及宗教問題時都有法可依，違法必究[3](8)。近年來有學(xué)者認(rèn)為，推進(jìn)宗教立法，制定專門的宗教法，是解決當(dāng)前“有宗教、無法治”之狀況的關(guān)鍵[4]；我國僅以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、宗教政策來管理宗教事務(wù)，使得不同層次的規(guī)范產(chǎn)生矛盾沖突，缺少權(quán)威與尊嚴(yán)，故很有必要制定宗教基本法[5](409～410)；當(dāng)下將《中華人民共和國宗教自由法》納入立法議程應(yīng)是水到渠成、順理成章之事[6](208)。上述觀點(diǎn)頗具代表性，概括起來，主張制定宗教基本法，主要是以下三個方面的原因：(1)宗教信仰自由和宗教事務(wù)非常重要；(2)當(dāng)前的宗教法制模式與狀況，已不能有效實(shí)現(xiàn)宗教法治的目標(biāo)；(3)制定宗教基本法的條件已成熟。

制定宗教基本法，可有兩種路徑：(1)制定一部宗教管理法；(2)制定一部宗教自由法。這體現(xiàn)了宗教立法兩種不同的價值取向：權(quán)力本位和權(quán)利本位。在宗教領(lǐng)域堅(jiān)持憲法、法律至上與黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，政府應(yīng)盡量減少干預(yù)，畢竟宗教信仰自由更多的是一種消極自由，在它的雙重屬性中，首要的是作為防御權(quán)，抵制國家權(quán)力不合法、不合理的干預(yù)。尤其是精神層面的信仰自由必須保持絕對的自治；外在的行為層面的實(shí)踐自由，在不違反憲法、法律的前提下，也應(yīng)最大程度地實(shí)現(xiàn)自治。誠如《關(guān)于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》(以下簡稱“中共中央19號文件”)所言，“使宗教信仰問題成為公民個人自由選擇的問題,成為公民個人的私事”。2004年修憲時，“國家尊重和保障人權(quán)”被寫入憲法，人權(quán)正式成為我國憲法的基礎(chǔ)價值與核心追求，強(qiáng)調(diào)控制與管理的舊模式、舊思維已不再適應(yīng)權(quán)利本位的新時代。因此，若要在宗教領(lǐng)域制定基本法，必然是一部立足于實(shí)現(xiàn)與保障權(quán)利的宗教自由法。盡管當(dāng)前的宗教法治狀況不盡如人意，但不等于就應(yīng)當(dāng)立刻或盡快制定一部宗教基本法。

二、不急于制定宗教基本法的理由

我國現(xiàn)有的涉及宗教的規(guī)范性法律文件中，至高者為憲法，但是國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》是第一部也是迄今為止唯一一部專門針對宗教的綜合性行政法規(guī)。除此之外，還有國務(wù)院宗教行政管理部門制定的數(shù)量眾多的部門規(guī)章，如《宗教教職人員備案辦法》《宗教活動場所設(shè)立審批和登記辦法》《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》等，涉及宗教事務(wù)和管理工作的各個方面；有地方人大根據(jù)上位法律法規(guī)制定的地方性法規(guī)和單行條例，如各省的宗教事務(wù)條例；還有一些地方政府制定的規(guī)章。故若言宗教事務(wù)無法可依，確不屬實(shí)。在上述規(guī)范性法律文件之上，法律里其實(shí)也有與宗教相關(guān)的規(guī)定，散見于《刑法》《民法通則》《選舉法》《勞動法》《教育法》《民族區(qū)域自治法》等，若言宗教事務(wù)無法律可依據(jù)，亦為不妥。這樣的狀況具有兩個特點(diǎn)：(1)效力位階夠高的法規(guī)范，專業(yè)性不足；(2)專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)范，效力位階又不夠。唯一能在二者之間勉強(qiáng)達(dá)成平衡的，便是國務(wù)院的《宗教事務(wù)條例》。

自實(shí)施以來，盡管有諸多不足，例如自身有待完善，宣傳教育薄弱，行政執(zhí)法主體、宗教團(tuán)體建設(shè)及宗教專項(xiàng)工作推進(jìn)過程均存在一些難題有待解決[7]，但以《宗教事務(wù)條例》為核心的宗教法規(guī)范體系，無疑實(shí)現(xiàn)了很大突破，將我國宗教法治事業(yè)帶入了一個新階段。不過這仍不足以讓我們淡忘對宗教基本法的渴求。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中這些規(guī)范的實(shí)施效果并不能令人滿意。中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國宗教事務(wù)法治化研究》顯示，對于這些規(guī)范，普通公民尤其是信教群眾的認(rèn)知與感受欠佳，在不同地區(qū)實(shí)施效果亦有差別，存在立法參與度、民主度不夠，政策對宗教事務(wù)管理影響過大等問題[8](17～45)。這在很大程度上與它們多為法規(guī)和規(guī)章，效力、權(quán)威不夠有關(guān)。例如立法民主性不足，部門規(guī)章易致“部門立法”“關(guān)門立法”，地方性法規(guī)和政府規(guī)章則多受地方因素干擾；政策影響力過大，因?yàn)榉ㄒ?guī)、規(guī)章不是法律，權(quán)威不足；低位階的法規(guī)范普及與宣傳不夠；等等。這些問題，如果能有一部宗教基本法，并圍繞其構(gòu)建起前述設(shè)想中的四層次法規(guī)范體系，未必能迎刃而解，至少應(yīng)當(dāng)能得到一定程度的改善。

綜上所述，筆者認(rèn)為，制定宗教基本法應(yīng)當(dāng)成為共識，但目前尚不急于制定宗教基本法，理由如下。

(一)現(xiàn)有的立法狀況，符合現(xiàn)行憲法與法律的規(guī)定

首先，依據(jù)憲法，國務(wù)院、各部委、地方人大及其常委會、地方政府均有權(quán)對宗教事務(wù)進(jìn)行立法；其次，根據(jù)《立法法》第8條的規(guī)定，宗教信仰自由及其相關(guān)事務(wù)，并不屬于第一款到第九款明示的法律保留事項(xiàng)，但鑒于這一權(quán)利的重要性，可能被納入第8條第九款的“必須由全國人民代表大會及其常委會制定法律的其他事項(xiàng)”。可是，即便屬于第8條第九款的兜底內(nèi)容，按《立法法》第9條的規(guī)定，宗教事務(wù)亦不是法律絕對保留(即必須制定法律的事項(xiàng)，包括犯罪與刑罰、剝奪政治權(quán)利與限制人身自由的強(qiáng)制措施與處罰、司法制度等)，在尚未制定法律時，可由全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要先制定行政法規(guī)。誠然，對公民基本權(quán)利的調(diào)整與限制，應(yīng)當(dāng)由最具民主性的法律做出，但這只是法理的要求。未制定宗教基本法，以《宗教事務(wù)條例》作為憲法之下宗教領(lǐng)域的最高規(guī)范，并沒有違背憲法和《立法法》的規(guī)定或精神，《宗教事務(wù)條例》實(shí)際上起到了宗教基本法的作用。

但是，《立法法》第11條規(guī)定：“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。”那么接下來的問題便是，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，立法條件是否已經(jīng)成熟。筆者認(rèn)為，條件還不夠成熟，必要性也值得討論。

(二)與制定宗教基本法有關(guān)的重要問題尚未解決

假若要制定一部以促進(jìn)和保障公民宗教信仰自由為價值取向的宗教基本法，通過法律將憲法第36條確認(rèn)的宗教信仰自由具體化并予以保障，首先應(yīng)解釋何為我國憲法上的“宗教信仰”，即哪些宗教受我國憲法認(rèn)可與保護(hù)，或者具備何種特征的宗教才有合憲性。作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的人權(quán)，解釋和定義憲法上的“宗教”時應(yīng)足夠?qū)挿?，將盡可能多的主體、形式、淵源、類型等納入權(quán)利的“蔭蔽”之下，再以民主立法選擇和“過濾”，輔之嚴(yán)格的司法審查與救濟(jì)，方能實(shí)現(xiàn)對人權(quán)的最大保護(hù)，符合現(xiàn)代法治精神。

一般認(rèn)為，我國的合法宗教就是五大宗教，即佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教(新教)。這一觀點(diǎn)得到了一些地方立法的直接支持，譬如河南、四川、安徽、江蘇、陜西五省的宗教事務(wù)條例。但問題是，一方面，五大宗教說并無權(quán)威的規(guī)范性文件依據(jù)，盡管在各種文件中常被用來描述我國的宗教狀況，但這不足以確認(rèn)其獨(dú)占的合法性，無論是憲法還是綱領(lǐng)性的中共中央19號文件，從未有過“我國的合法宗教僅是五大宗教”或類似決斷。另一方面，現(xiàn)實(shí)中除了五大宗教，我國還有各種“分散性宗教”，或曰“非制度化宗教”，譬如小眾的外來宗教和本土的民間信仰。這些分散型宗教，多游走于地上和地下、合法與非法、“正教”與“邪教”之間，國家已經(jīng)開始承認(rèn)其存在，并嘗試將之納入宗教行政管理中[9]。那么如果制定宗教基本法，五大宗教的問題無法回避：究竟是在法律上“扶正”五大合法宗教，還是就此突破五大宗教之限制。無論是何者，不僅有待大量的研究與論證，更需要現(xiàn)實(shí)的博弈與權(quán)衡，而這項(xiàng)工作遠(yuǎn)未完成。

除了解釋現(xiàn)行憲法上的“宗教信仰”，其他問題，譬如從法律上定義和認(rèn)定“邪教”、民間信仰的法律地位、平衡憲法上精神文明建設(shè)條款與公民宗教信仰自由的內(nèi)在張力(包括迷信與宗教的關(guān)系，反對迷信、崇尚科學(xué)與保護(hù)公民宗教信仰自由的關(guān)系)等。這一系列問題，在理論上需要宗教學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科共同努力；理論之外，則需在執(zhí)政黨內(nèi)就這些問題，在宗教政策上形成決斷。若未在此二者上達(dá)成基本共識，便不能指導(dǎo)立法，條文恐難做到穩(wěn)妥中道。倉促所立之法，根基不牢，縱然出臺，亦難得到有效實(shí)施。

(三)無須以宗教基本法確立政教分離

主張要制定宗教基本法的一個重要考慮，是想借此明確我國的政教關(guān)系，因?yàn)楝F(xiàn)行憲法中并未就此問題做明文規(guī)定，故希望通過全國人大立法，正式確立政教分離的原則，轉(zhuǎn)變原有的國家主導(dǎo)型的政教關(guān)系模式。協(xié)調(diào)政教關(guān)系是宗教立法的核心之一，中國的政教關(guān)系沒有法律依據(jù)，不解決這一問題，對公民宗教信仰自由和宗教團(tuán)體權(quán)益的保障無從談起，宗教立法也就沒有意義[10](81～82)。一些民間的宗教基本法草案建議稿中，還專門在總則中設(shè)立了“政教分離”條款[11]。其實(shí)欲以宗教基本法來確立政教關(guān)系，本身是否合憲姑且不論，在我國實(shí)無必要，因?yàn)槲覈鴮?shí)質(zhì)上已經(jīng)是政教分離的國家。

郭延軍教授認(rèn)為，“雖然我國憲法并未對政教分離原則做出明確規(guī)定，但我國憲法顯然包含著政教分離的精神”[12](16)。韓大元教授認(rèn)為，我國的宗教信仰自由政策與憲法相關(guān)規(guī)定，是讓宗教信仰成為公民個人的自由選擇與私事，不允許宗教干預(yù)國家行政、司法、教育；對于宗教的政治參與則用“市民的宗教自由概念”理論解決，雖無明文的憲法依據(jù)，但1982年憲法第36條實(shí)際上蘊(yùn)含了政教分離原則，可通過憲法解釋析出[13](133)；“宗教信仰自由和政教分離原則是我國的基本宗教政策，因此，政教分離原則是具有法律效力的一項(xiàng)憲法原則和原理，約束一切國家機(jī)關(guān)的活動”[14](7)。筆者完全贊同兩位教授的觀點(diǎn)。

首先，所謂“政教分離”并不是宗教與政治的完全剝離，廣義的宗教與政治不可能完全剝離。無論是尊重或干預(yù)，主動或被動，政治必然要與宗教產(chǎn)生聯(lián)系。而宗教內(nèi)部也必然存在政治，尤其是將政治界定為“公共事務(wù)”“妥協(xié)與共識”或“權(quán)力與資源的分配”時[15](6)。宗教信仰自由作為一項(xiàng)主觀權(quán)利，除了其防御權(quán)屬性，還有受益權(quán)功能：公民基于享有的基本權(quán)利，可請求國家做某種行為，從而享受一定利益，針對的是國家的給付義務(wù)[16](25)，宗教組織和信教公民需要國家提供所需的物質(zhì)、程序或服務(wù)；國家與社會分離的傳統(tǒng)自由模式在宗教領(lǐng)域同樣也過時了，政教分離觀念需要實(shí)質(zhì)性調(diào)整：既要從分離，更要從協(xié)作與合作的語境去理解[17](71)。因此，以黨對宗教事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，我國政府對宗教的管理、對公民宗教信仰自由的限制來否定政教分離的實(shí)質(zhì)，并不能成立。故現(xiàn)代意義的政教分離，應(yīng)當(dāng)主要從三個方面來說：(1)禁立國教；(2)宗教組織和國家機(jī)構(gòu)分離，教會與政治權(quán)力分離；(3)國家的法律、政策、命令等一律不針對任何特定宗教。政教分離的結(jié)果，是國家的世俗化，從這個層面上來說，我國當(dāng)然是政教分離的世俗國家。

其次，我國現(xiàn)行憲法里沒有關(guān)于政教分離的規(guī)定，并不代表我國就不是政教分離的國家，馬克思列寧主義從來主張徹底的政教分離[18](178～179)。政教分離的原則在現(xiàn)代世俗國家的憲法中未必一定直接表現(xiàn)為明確的條文，而是根據(jù)具體情況，有不同的表現(xiàn)形式，譬如美國憲法第一修正案第一分句的“國會不得立教”，日本憲法第89條對國家權(quán)力和宗教在宗教團(tuán)體、活動、教育等事務(wù)上分離，實(shí)際上確立政教分離；或者頒布專門規(guī)定政教分離的法律或法令，如法國1905年的《政教分離法》。在宗教相對繁榮強(qiáng)勢的國家，政教分離側(cè)重于保障政治不為宗教干預(yù)；在政治較強(qiáng)勢的國家，政教分離則更多的是對公民宗教信仰自由的保障，宗教信仰自由體現(xiàn)為一種公權(quán)力必須遵守的“客觀法”。因此，世俗國家未必都在憲法明文規(guī)定了政教分離，但政教分離至少是一項(xiàng)重要的憲法慣例，未明文體現(xiàn)在憲法文本里，不影響其在實(shí)質(zhì)上得到貫徹。政教分離可以直接或間接地體現(xiàn)在一國的憲法政治中。

在我國，一方面，憲法第33條規(guī)定國家尊重和保障人權(quán)，第36條規(guī)定我國公民有宗教信仰自由并不受國家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制與歧視，前者使得國家負(fù)有尊重和維護(hù)宗教信仰自由的憲法義務(wù)，政治(國家權(quán)力)不能恣意地、非法地干預(yù)和侵犯宗教；后者則本身就包含了政教分離的要求，因?yàn)檎滩环蛛x，宗教信仰不可能自由。另一方面，在宗教問題上，中共中央19號文件實(shí)際上起到了“不成文憲法”的作用，它明文強(qiáng)調(diào)宗教信仰自由的同時，指出宗教不得干預(yù)國家行政、司法、學(xué)校和社會公共教育。兩相結(jié)合，實(shí)際上為政治和宗教劃出了界限，建立了杰斐遜所言的“分離墻”，我國也就實(shí)現(xiàn)了政教分離。最后，政教分離能夠從我國官方的表述中找到明確證據(jù)和支撐。

綜上，通過憲法和政策，我國實(shí)質(zhì)上已經(jīng)是政教分離的國家，至少在規(guī)范層面上如此。同時我國亦無必要制定專門的政教分離法，在我國并沒有像法國的天主教、英國的圣公會那樣傳統(tǒng)上極為強(qiáng)勢的、可能對政治產(chǎn)生影響和支配的宗教類別或團(tuán)體?？v然現(xiàn)實(shí)不盡如人意，那也應(yīng)通過修憲來正式確立政教關(guān)系這種重大關(guān)切問題，應(yīng)當(dāng)由憲法而非法律來規(guī)定。

(四)宗教基本法對保障宗教信仰自由并非必需

世界上很多國家盡管在憲法中明文規(guī)定相關(guān)內(nèi)容，但并未制定專門的宗教基本法，這其中既有判例法國家，也有成文法國家。沒有一部宗教基本法，并不影響這些國家在保障公民宗教信仰自由方面的優(yōu)異表現(xiàn)?？梢?，有一部宗教基本法，和良好的宗教人權(quán)狀況并無必然聯(lián)系。有學(xué)者指出，其他國家的情況并不足為據(jù)，譬如美國雖無宗教基本法，但有豐富的宗教判例供法庭援引；而我國既無宗教基本法，憲法也不能直接司法適用，其他法律法規(guī)涉及宗教的內(nèi)容又很不完備，故現(xiàn)有之法律體系不能適應(yīng)依法處理宗教問題的需要[10](83)。

首先，這些問題的確存在，但是與某一領(lǐng)域“無法可依”和“無法典可依”不同的是，只立一個基本法典不足以解決問題，而是需要一整套的、復(fù)雜而系統(tǒng)的法制建構(gòu)工程；既然現(xiàn)立法已對宗教事務(wù)的主要方面做了規(guī)定，相比于制定專門法律，筆者更傾向于對已有的規(guī)范進(jìn)行解釋、修補(bǔ)，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)宗教法治的目標(biāo)。故本文的基本觀點(diǎn)并非“無需制定宗教基本法”，而是“當(dāng)前尚不急于制定宗教基本法”，換言之，假如完善現(xiàn)有的法規(guī)范和制度能夠促進(jìn)宗教法治，那么就沒必要再耗費(fèi)立法成本制定一部宗教基本法了。其次，國外判例在裁判時的法律依據(jù)可能不僅僅與宗教有關(guān)，還要有一部宗教基本法才能在司法實(shí)踐中較好地保障宗教信仰自由。最后，中國的國情很復(fù)雜，不少宗教問題若追根溯源，源頭與本質(zhì)其實(shí)是“非宗教”的，也就是說，即便宗教信仰自由得到了法律充分確認(rèn)，擁有一部宗教基本法，這些問題可能仍難以避免，這與國家整體的法治建設(shè)息息相關(guān)，宗教法治不可能率先、單獨(dú)實(shí)現(xiàn)。如果作為授權(quán)立法的《宗教事務(wù)條例》在實(shí)踐中無法令人滿意，那么全國人大及其常委會制定的真正的宗教基本法就一定能得到有效實(shí)施嗎？在各種非法律、非宗教的因素未得妥善處置前，即便制定了宗教基本法，亦會處處受制，不得落實(shí)，反而對宗教法治的前景不利。

三、宗教立法的當(dāng)務(wù)之急

誠如《立法法》第11條規(guī)定，授權(quán)立法只是法律缺位時的權(quán)宜之計(jì)，當(dāng)條件成熟，應(yīng)及時制定法律，填補(bǔ)空缺。不可否認(rèn)，我國現(xiàn)有的宗教法律規(guī)范，確實(shí)存在效力位階不夠高、立法技術(shù)粗糙、內(nèi)容分散、不夠?qū)I(yè)等問題，主張制定宗教基本法，正是要訴諸法律的權(quán)威、穩(wěn)定、專業(yè)等價值。雖然制定宗教基本法的條件尚不成熟，但宗教法治化的車輪不應(yīng)停滯，宗教立法還需提上日程，制定一部專門的《宗教團(tuán)體法》或《宗教組織法》，是目前更急切也更務(wù)實(shí)的選擇，理由如下。

1.當(dāng)下宗教法治中亟待解決或完善的主要問題，大多和宗教團(tuán)體、宗教組織有關(guān)。譬如宗教團(tuán)體的設(shè)立、自治、法人資格、財(cái)務(wù)制度，教產(chǎn)的權(quán)屬和處分，宗教儀式與活動的舉行，宗教場所的建設(shè)與管理，宗教慈善與公益活動，神職人員的選任，傳教問題，家庭教會和地下教會，等等。與其概括地立一部宗教基本法，不如集中精力制定一部相對專業(yè)與有針對性的《宗教團(tuán)體法》，同樣能夠達(dá)到保障公民宗教信仰自由的目的。這方面，現(xiàn)行立法其實(shí)是特意有所保留的，日本《宗教法人法》的經(jīng)驗(yàn)值得參考[19](2)。

2.宗教團(tuán)體(教會)是宗教事務(wù)的關(guān)鍵要素之一，幾乎所有宗教的信徒都要尋找同道，開展共同的宗教生活，所以宗教團(tuán)體的產(chǎn)生是必然，圍繞團(tuán)體進(jìn)行的宗教活動亦是必然，甚至是公民宗教實(shí)踐的主要形式。宗教團(tuán)體如此重要，但關(guān)于宗教團(tuán)體的法律規(guī)范，《宗教事務(wù)條例》中僅有一小部分，余者散見于各種部門規(guī)章、地方立法及相關(guān)法律，集中體現(xiàn)了前述的各種問題。這種立法水平無論在內(nèi)容還是形式上，都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

3.如果制定一部宗教基本法，那么必然是要由全國人民代表大會制定和通過的基本法律，立法工作勢必十分艱巨，過程勢必非常漫長；而如果只是制定一部《宗教團(tuán)體法》，那么立法工作完全可以由全國人大常委會來進(jìn)行。既能解決迫切的現(xiàn)實(shí)問題，同時立法成本低得多，后者無疑是更加務(wù)實(shí)、性價比更高的選擇。

4.即便是前文提到的，欲通過宗教基本法解決的問題，譬如我國的政教關(guān)系，制定一部完善的《宗教團(tuán)體法》也能在很大程度上有所助益，借鑒日本《宗教法人法》，對分屬不同教派的宗教團(tuán)體一視同仁地在法律上做出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力和機(jī)關(guān)與任何宗教派別、團(tuán)體的分離，貫徹與保障宗教團(tuán)體的自治，便能基本上實(shí)現(xiàn)政教分離，畢竟教會和國家的分離是政教分離的最初，也是最主要方面。

縱觀近年來我國的宗教狀況，各宗教，尤其是主流的五大宗教，發(fā)展勢頭都是不錯的，這從宗教種類的多樣化、信教公民人數(shù)的增長、宗教場所的建設(shè)、宗教活動的興盛等方面均可看出。盡管改善空間依然很大，但公民的宗教信仰自由總體上得到了較好的尊重與保護(hù)。加快宗教立法，必須長期堅(jiān)持、持續(xù)努力，宗教法治是一個美好但長遠(yuǎn)的目標(biāo)。須牢記“欲速則不達(dá)”的古訓(xùn)，務(wù)實(shí)才是宗教立法工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的首要原則。當(dāng)下應(yīng)當(dāng)做的是，一方面，通過解釋、修改、補(bǔ)充，貫徹實(shí)施黨的宗教政策和已有的法律法規(guī)；另一方面，先嘗試制定《宗教團(tuán)體法》，按部就班，穩(wěn)步推進(jìn)，打好基礎(chǔ)，最終在條件成熟時，再考慮制定一部以保障公民權(quán)利與自由為價值追求的宗教基本法。

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【責(zé)任編輯馬明德】

Examining the Claims of Legislating the Basic Law of Religion in China

HUANG Xin

(School of law, Renmin University of China, Beijing 100872,China)

Abstract：There is no a basic law of religion in China and the national governance in religion field is based on some normative legal documents and policies principally. Therefore, quite a few people have been advocated to making a basic law of religion as soon as possible. Although this proposal is robust and powerful, it is not necessary and an appropriate timing for China to make a basic law of religion currently. We should reinforce laws which already exists, or make a religious group law at first.

Key words：Basic Law of Religion；Religious Legislation；Rule of Law in Religion；Religious Group Law

中圖分類號：D635

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-6627(2016)02-0121-05

作者簡介：黃鑫(1987-)，男，湖南株洲人，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事中國憲法、宗教法治研究。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“宗教解決糾紛機(jī)制研究”(14CFX029)

收稿日期：2015-12-28