榮縣退耕還林面臨的困難及對策

曾小平

(四川省榮縣林業(yè)局　643100)

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榮縣退耕還林面臨的困難及對策

曾小平

(四川省榮縣林業(yè)局643100)

介紹榮縣(低山丘陵地區(qū))退耕還林工程的現(xiàn)狀和成效，分析退耕還林工程實施過程中面臨的困難和存在的問題，并提出相應(yīng)的對策和建議。

四川省榮縣；丘陵地區(qū)；退耕還林

退耕還林是新中國成立以來最大的林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目，也是黨中央、國務(wù)院高度重視森林在環(huán)境治理和國土安全建設(shè)中的重要作用的體現(xiàn)，是實施森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹匾e措之一。榮縣從2000年開始實施退耕還林，到2014年底，完成退耕造林5473 hm2、配套荒山造林9807 hm2、封山育林800 hm2，鞏固退耕還林成果專項建設(shè)10 300 hm2；林地面積、森林面積、森林覆蓋率分別達(dá)到5.57萬hm2、5.02萬hm2、34.3%。退耕還林面積涉及全縣27個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))231個村，惠及51 287家退耕農(nóng)戶、189 986人，人均退耕286.67 m2。榮縣實施退耕還林工程后，取得了明顯的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益[1]。

實施新一輪退耕還林，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，是建設(shè)生態(tài)文明、改善生態(tài)環(huán)境、治理生態(tài)脆弱地區(qū)的一項生態(tài)修復(fù)工程。四川省榮縣作為典型的低山丘陵地區(qū)，其海拔較低，一般在250～600 m，相對高度差在50～200 m，坡度較緩，雨量較豐富，水土流失嚴(yán)重。實施新一輪退耕還林是改善生態(tài)環(huán)境、調(diào)整林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一項重要措施[2]。本文針對多年來參與、實施、跟蹤調(diào)查榮縣(低山丘陵地區(qū))退耕還林工程的基本情況,以及2015年榮縣新一輪退耕還林工程面臨的問題，分析退耕還林過程遇到的土地規(guī)劃不科學(xué)、符合退耕還林地塊零星分散、工作經(jīng)費(fèi)不足等困難，并提出相應(yīng)建設(shè)性的對策與建議，以推動新一輪退耕還林的可持續(xù)發(fā)展。

1　榮縣新一輪退耕還林的現(xiàn)狀

1.1榮縣基本概況

榮縣地跨東經(jīng)104°03′03″-104°40′15″、北緯29°08′41″至29°38′26″，位于長江上游、沱江、岷江水系之間，地勢西北高、東南低，海拔在320～600 m之間，屬典型的低山丘陵區(qū)，幅員面積16.05萬hm2，林地面積達(dá)55 655 hm2，人口70萬。全縣現(xiàn)有耕地面積6.6288萬 hm2，人均耕地950 m2。榮縣的土壤類型分為水稻土、紫色土、沖積土、黃壤土4個大類，pH值在5.5～8.0之間。屬中亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，氣候溫和，降雨充沛，但季節(jié)分配不均，春冬雨量稀少，夏秋雨量豐富。大陸性季風(fēng)氣候顯著，四季分明。植被類型為亞熱帶常綠針闊混交林。

1.2新一輪退耕還林的現(xiàn)狀

2015年榮縣開始實施新一輪退耕還林任務(wù)。從已完成的退耕還林結(jié)果來看：一是退耕還林規(guī)模小，退耕面積為93.34 hm2，在旭陽鎮(zhèn)、鐵廠鎮(zhèn)、金花鄉(xiāng)等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個村實施，具體為旭陽鎮(zhèn)營造22.67 hm2珍貴用材林(楨楠)、鐵廠鎮(zhèn)營造44.00 hm2速生豐產(chǎn)工業(yè)原料林(巨桉)、金花鄉(xiāng)營造26.67 hm2特色經(jīng)果林(核桃)。二是退耕還林作業(yè)小班涉及個數(shù)多、面積小。全縣共有退耕還林小班95個，涉及農(nóng)戶687戶、1793人，小班平均面積9800 m2，面積為667 m2的小班就有13個。三是榮縣需退耕的坡度25°以上的耕地仍然較多。農(nóng)戶仍在耕種這些脆弱的坡耕地，造成生態(tài)環(huán)境逐漸惡化、地力衰退、水土流失加劇，甚至引發(fā)山洪和地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，嚴(yán)重阻礙榮縣生態(tài)文明建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。

2　新一輪退耕還林存在的問題

2.1土地利用規(guī)劃不科學(xué)，落實地塊難

根據(jù)榮縣國土部門土地利用現(xiàn)狀圖和實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，榮縣的土地利用規(guī)劃不科學(xué)，85%以上生態(tài)脆弱的丘陵地區(qū)坡耕地被劃為基本農(nóng)田，導(dǎo)致符合退耕還林的地塊少，落實地塊難度大[3]。通過退耕還林摸底調(diào)查，發(fā)現(xiàn)造成落實難的主要原因：一是符合退耕還林條件的地塊，有的農(nóng)戶愿意退耕，有的不愿意，導(dǎo)致退耕地塊難于落實；二是大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為退耕還林后會減少糧食補(bǔ)貼面積，從而減少收入，甚至有的地方?jīng)]種植農(nóng)作物或其他作物同樣納入糧食直補(bǔ)面積，因此農(nóng)戶覺得退不退耕都一樣；三是新一輪退耕還林政策嚴(yán)格，程序多、繁瑣，降低了農(nóng)戶退耕積極性。

2.2符合退耕還林條件的地塊零星分散，退耕政策補(bǔ)助偏低，實施難度大

符合退耕還林條件的地塊零星分散、面積小，且主要分布在山區(qū)，交通不便、自然環(huán)境條件差，規(guī)劃實施較困難，實施后經(jīng)營管理難度加大[4]。由于面積小、退耕規(guī)模小，退耕戶經(jīng)濟(jì)效益不明顯，影響退耕戶的積極性，增大了退耕還林難度。

新一輪退耕還林每667 m2現(xiàn)金補(bǔ)助為1200元、種苗補(bǔ)助為300元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上一輪退耕糧食現(xiàn)金補(bǔ)助(生態(tài)林2840元、經(jīng)濟(jì)林1775元、種苗補(bǔ)助50元)。

2.3造林樹種難選擇，難以形成規(guī)模效益

在選擇造林樹種上，由于退耕戶對林木樹種的選擇不夠?qū)I(yè)，可能會造成選擇的樹種有的不適宜當(dāng)?shù)厣L、有的經(jīng)濟(jì)效益低[5]，難以形成“一村一品”產(chǎn)業(yè)化規(guī)模效益，農(nóng)戶收益少，不利于鞏固退耕還林成果。

2.4農(nóng)村勞動力缺乏，撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，造林難度加大

由于實施新一輪退耕還林的地方多在偏遠(yuǎn)貧困低山丘陵區(qū)，基礎(chǔ)條件差，且大量年輕力壯的勞動力常年外出務(wù)工，加上一部分農(nóng)戶遷移到城鎮(zhèn)等地，留在山區(qū)的人口多為老弱病殘，勞動力嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致大量的土地撂荒。因此，撂荒地即使按政策退耕，也無足夠的勞動力來造林和管護(hù)。

2.5實施退耕還林涉及多個部門，相互之間協(xié)調(diào)難度大

新一輪退耕還林工程建設(shè)需要多個部門共同參與，但各個部門的工作目標(biāo)和重點不同，存在著許多矛盾和沖突，而退耕還林工程建設(shè)銜接多，僅憑林業(yè)部門來協(xié)調(diào)的工作難度大，相互之間易推諉，易引起工程滯后。

3　實施新一輪退耕還林的對策與建議

3.1加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化部門協(xié)作

一是縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府是新一輪退耕還林的責(zé)任主體，為了做好榮縣的退耕還林工程工作，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府要分別成立退耕還林領(lǐng)導(dǎo)小組專門具體負(fù)責(zé)。在實施工程中要形成主要領(lǐng)導(dǎo)主要抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓的工作機(jī)制?？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府要把退耕還林工程納入政府目標(biāo)考核，層層簽訂責(zé)任書，明確各自的責(zé)任和義務(wù)，有序推進(jìn)退耕還林工作。二是強(qiáng)化部門之間的協(xié)作，明確部門職責(zé)，相互協(xié)調(diào)。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)退耕還林的任務(wù)計劃、資金計劃等的綜合協(xié)調(diào)工作；國土資源部門落實退耕還林地塊，調(diào)整耕地性質(zhì)等工作；林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門編制作業(yè)設(shè)計方案、組織指導(dǎo)造林工作、引導(dǎo)農(nóng)戶樹種和檢查驗收工作；財政部門負(fù)責(zé)安排資金計劃、監(jiān)管資金等工作[1]。只有各級有關(guān)部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)數(shù)據(jù)銜接，才能共同推進(jìn)工程建設(shè)。

3.2加強(qiáng)政策宣傳，提高農(nóng)戶退耕積極性

一是要全面理解新一輪退耕還林的各項政策精神實質(zhì)，及時將新一輪退耕還林政策精神以會議、報紙、宣傳畫冊、培訓(xùn)會等多種形式進(jìn)行宣傳，讓農(nóng)戶及時了解新一輪退耕還林的特點、目的和經(jīng)濟(jì)效益，提高農(nóng)戶退耕還林的積極性。二是尊重農(nóng)民意愿，由農(nóng)戶自己決定是否退耕、造林樹種，不能強(qiáng)制執(zhí)行。三是根據(jù)低山丘陵地區(qū)的特點和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，引導(dǎo)退耕戶發(fā)展特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮退耕還林的作用，增加農(nóng)戶收益，提高農(nóng)戶退耕積極性。四是及時宣傳退耕還林助農(nóng)增收的先進(jìn)典型事例，增強(qiáng)廣大干部和農(nóng)戶退耕還林的信心。

3.3認(rèn)真組織調(diào)查摸底，適當(dāng)調(diào)整坡度25°以上非基本農(nóng)田的范圍，擴(kuò)大規(guī)模

一是認(rèn)真組織好全縣土地情況的摸底調(diào)查，摸清耕地現(xiàn)狀，全面掌握坡耕地撂荒情況，及時弄清退耕農(nóng)戶的真實意愿，按政策調(diào)整坡度25°以上的耕地范圍，擴(kuò)大新一輪退耕還林的規(guī)模。截至2015年底，榮縣實有耕地66 288.95 hm2，基本農(nóng)田56 959.6587 hm2(其中坡度25°以上陡坡耕地基本農(nóng)田為1036 hm2)，上級下達(dá)給榮縣基本農(nóng)田保有量不少于55 408 hm2。根據(jù)國家的有關(guān)要求，按集中成片的原則，經(jīng)過實地調(diào)查摸底，遵循農(nóng)戶意愿，依照法定程序?qū)⑵露?5°以上耕地基本農(nóng)田1036 hm2上報省政府調(diào)減為非基本農(nóng)田，以此擴(kuò)大榮縣退耕還林規(guī)模，減少退耕地塊分散的問題，形成規(guī)模效益。

二是全面宣傳新一輪退耕還林的政策和目的，引導(dǎo)符合退耕還林范圍的農(nóng)戶積極自愿退耕，整塊推進(jìn)，形成規(guī)模，減少鄰里因退耕還林而產(chǎn)生生產(chǎn)之間的矛盾。

三是積極引導(dǎo)生態(tài)脆弱、人煙稀少、偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)生態(tài)移民工作，為擴(kuò)大新一輪退耕規(guī)模創(chuàng)造條件。

3.4提高政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)項目整合，提高退耕農(nóng)戶的積極性

一是建議政府適當(dāng)提高退耕還林政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助年限；或者不減少退耕戶的糧食補(bǔ)貼面積；或者地方政府配套一定的補(bǔ)助資金。使得退耕戶的退耕收益優(yōu)于種植農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的收入，調(diào)動農(nóng)戶自愿退耕的積極性。

二是加強(qiáng)項目之間的整合，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一實施，增強(qiáng)退耕成果。退耕還林要結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，繼續(xù)發(fā)展退耕還林后續(xù)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵退耕經(jīng)營者發(fā)展多種林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)休閑鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)形式，增加退耕農(nóng)戶的收入，鞏固退耕還林成果。

三是及時將符合公益林標(biāo)準(zhǔn)的退耕還林地，全部納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍；地方政府財力充足的地方，可以配套一定的生態(tài)資金補(bǔ)貼退耕農(nóng)戶，增加退耕還林補(bǔ)助，維護(hù)退耕農(nóng)戶的生計，讓退耕還林成果達(dá)到“退得下、穩(wěn)得住、不反彈”的效果，增強(qiáng)農(nóng)戶退耕還林的信心。

3.5科學(xué)強(qiáng)化樹種選擇，確保苗木質(zhì)量

林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對退耕地立地條件的調(diào)查，加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)，按照適地適樹的原則，結(jié)合市場的需要，引導(dǎo)退耕戶選擇適宜的造林樹種。根據(jù)榮縣立地條件的不同，在生態(tài)條件脆弱地方宜選擇生態(tài)樹種；在生態(tài)條件好的地方可以結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，引導(dǎo)農(nóng)戶選擇經(jīng)濟(jì)價值高的樹種，增加農(nóng)戶的收入，鞏固退耕還林成果。

林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)苗木的監(jiān)管，全程監(jiān)督苗木的調(diào)運(yùn)過程，按有關(guān)苗木質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格進(jìn)行驗收，確保苗木質(zhì)量。

3.6積極引入社會資本參與退耕還林，提高退耕還林成效

在退耕還林區(qū)域，鼓勵引入社會資本以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、土地入股等形式來參與退耕還林工程[5]，積極為社會資本創(chuàng)造有利的條件和提供優(yōu)惠政策。社會資本參與退耕工程的好處有：一是社會資本有充足的資金，能夠彌補(bǔ)國家政策補(bǔ)助的不足，解決退耕還林的前期投入；二是社會資本有豐富的科學(xué)技術(shù)，能夠提高造林質(zhì)量和成效；三是社會資本能夠提供充足的勞動力，緩解農(nóng)村勞動力不足的問題，還能提供當(dāng)?shù)匾徊糠滞烁麘艟蜆I(yè)的機(jī)會，增加務(wù)工收入；四是社會資本能夠形成“一村一品”規(guī)模效益，增加退耕戶的收益，帶動地方產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展；五是社會資本經(jīng)營管理比較完善，能夠解決“重造林、輕管理”的現(xiàn)象，提高退耕還林成效[6]。

社會資本的介入，大大地促進(jìn)了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益的發(fā)展。在榮縣2015年退耕還林中主要采取了以下兩種方式引入社會資本參與退耕還林工作：一是金花鄉(xiāng)、旭陽鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的退耕戶以土地入股的方式加入專業(yè)合作社，由專業(yè)合作社完成退耕地種苗的采購、造林、管護(hù)，收益后按4∶6的比例與專業(yè)合作社分成，退耕戶享受專項補(bǔ)助，專業(yè)合作社享受種苗補(bǔ)助。二是鐵廠鎮(zhèn)、長山鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的退耕戶把土地流轉(zhuǎn)給公司、造林大戶等，由公司、造林大戶對退耕還林地進(jìn)行科學(xué)造林、管護(hù)、經(jīng)營，退耕農(nóng)戶通過土地轉(zhuǎn)讓資金和退耕補(bǔ)助，以及務(wù)工收入來增加收益。這些方式在前一輪退耕還林及森林資源經(jīng)營過程中取得了成功，退耕戶(林農(nóng))與公司(業(yè)主)都獲得了較高的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了榮縣森林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益的發(fā)展。 到現(xiàn)在為止，榮縣現(xiàn)已發(fā)展造林大戶26戶、家庭林場19戶、林業(yè)專業(yè)合作社11個、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游13處。

4　結(jié)　語

實施新一輪退耕還林，是改善人居生態(tài)環(huán)境、惠農(nóng)增收、治理水土流失的一項生態(tài)修復(fù)工程。退耕還林不僅能改善榮縣的生態(tài)環(huán)境和土壤活力，顯著增加森林面積，還能增加農(nóng)民收入。由于榮縣的地理位置獨(dú)特，在這種情況下，要認(rèn)真總結(jié)適合低山丘陵地區(qū)退耕還林中的經(jīng)營模式，宣傳新一輪退耕還林的政策，提高農(nóng)戶退耕還林的積極性，合理調(diào)整坡度25°以上的非基本農(nóng)田的范圍，加大新一輪退耕還林規(guī)模地塊，結(jié)合當(dāng)?shù)氐墓こ添椖拷ㄔO(shè)，整合資源，在林業(yè)新常態(tài)下鞏固新一輪退耕還林成果，增加榮縣的森林資源，提高榮縣的森林覆蓋率，促進(jìn)榮縣的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益可持續(xù)發(fā)展。

[1]牛煥瓊.云南省新一輪退耕還林工程項目存在的問題及對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技.2015(20)：144-146.

[2] 四川省政府辦公廳.四川省人民政府辦公廳關(guān)于實施新一輪退耕還林還草的意見[EB/OL].(2015-01-12)[2015-12-16].http：//www.sc.gov.cn/10462/10883/11066/2015/1/16/10323887.shtml.

[3] 張坤.新一輪退耕還林政策實施中存在的問題及其政策建議[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì).2016(03)：52-58.

[4]李世昌.紅河縣實施新一輪退耕還林工程的對策與建議[J].綠色科技.2014(6)：101-102.

[5]王成棟.新一輪退耕還林破解三大難題[N/OL].四川日報.2015-12-08(11)[2015-12-08] http：//sichuan.scol.com.cn/dwzw/201512/54179615.html.

[6]金慧莉.社會資金投入林業(yè)的現(xiàn)狀分析與對策.綠色財會[J].2007(9)：9-10.

(責(zé)任編輯：黃金澤)

Difficulties and countermeasures of returning farmland to forest in Rongxian

ZENG Xiao-ping

(RongxianForestryBureau,SichuanProvince643100)

This paper introduces the present situation and achievements of returning farmland to forest project in Rongxian (low hill region), analyzes the difficulties and existing problems in the process of implementing the project of returning farmland to forest, and puts forward the corresponding countermeasures and suggestions.

Rongxian of Sichuan Province; hilly region; returning farmland to forest

2016-02-20

曾小平，男，1973年生，林業(yè)工程師。

10.13651/j.cnki.fjnykj.2016.03.030