關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)區(qū)域性差異 推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程

劉晨 桑春 王樹春 孫亮

摘要：在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)一直備受關(guān)注，地方政府也在積極探索多種流轉(zhuǎn)模式。但由于我國區(qū)域性的差異，農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式也各不相同。通過對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策背景分析，農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的評價(jià)，以及影響區(qū)域農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響因素的實(shí)證分析，本文梳理出了不同農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的區(qū)域適用性，并在此基礎(chǔ)上提出了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契約化保障措施，以期為地方政府評估不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；土地流轉(zhuǎn)；區(qū)域適用性

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.16.017

新型城鎮(zhèn)化是以人為本型的城鎮(zhèn)化，人是城鎮(zhèn)化的主體和核心，土地則是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本要求。我國五千多年農(nóng)耕文明的傳承，使得農(nóng)民保持著深厚的土地情結(jié)，土地問題成為我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中關(guān)乎近幾億農(nóng)民的生存問題，是中國“三農(nóng)”問題的核心。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（簡稱農(nóng)地流轉(zhuǎn)）是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必由之路，也是農(nóng)村土地制度改革的基本方向。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)打破了傳統(tǒng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包下分散經(jīng)營、土地細(xì)碎化種植模式帶來的發(fā)展瓶頸，提高了農(nóng)村土地利用效率，凸顯規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢，推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。為此，中央1號文件連續(xù)五年聚焦農(nóng)業(yè)，逐漸引導(dǎo)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)，并鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2014年～2015年兩個重量級文件的出臺，標(biāo)志著我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)入了快速發(fā)展的軌道。

近年來，針對土地流轉(zhuǎn)模式的研究一直是國內(nèi)外學(xué)者研究的熱點(diǎn)問題。各級政府也在積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新途徑、新模式，當(dāng)前也形成了幾種較為典型的流轉(zhuǎn)模式。但對于這些模式應(yīng)用的區(qū)域適用性分析和不同流轉(zhuǎn)模式的橫向?qū)Ρ确治龅难芯肯鄬^少。因此，本文以新型城鎮(zhèn)化實(shí)證調(diào)研資料為基礎(chǔ)，通過我國東、中、西部不同區(qū)域特征要素的影響分析，提出農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)模式的區(qū)域適用性評價(jià)，以期為地方政府評估不同農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式提供相關(guān)理論依據(jù)與實(shí)證支撐。

1 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策背景

從新中國成立到至今，我國土地制度改革經(jīng)歷了“農(nóng)民土地私有制——人民公社和農(nóng)地土地集體所有——家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制——三權(quán)分置”的演變歷程。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在這個歷程中也經(jīng)歷了比較典型的四個發(fā)展階段見圖1。

1.1 1949年～1978改革開放前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的萌芽階段

新中國成立初期，國家確立了以“農(nóng)民土地私有”為核心的農(nóng)地制度。1954年，首部憲法規(guī)定農(nóng)民對擁有的農(nóng)業(yè)用地和住宅用地有權(quán)可以“自由經(jīng)營、買賣和出租”，實(shí)質(zhì)上確立了農(nóng)民土地私有制的合理性。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》頒布實(shí)施并規(guī)定：“農(nóng)村土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有，由生產(chǎn)隊(duì)進(jìn)行經(jīng)營、管理和分配?！边@標(biāo)志著我國農(nóng)村土地所有權(quán)從此轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。這個階段的集體土地只有通過國家征用和不同集體之間的土地平調(diào)這兩種形式進(jìn)行無償轉(zhuǎn)移，不能進(jìn)行買賣或出租。

1.2 1978年～1993年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的起步階段

1978年，安徽鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民率先嘗試實(shí)行“包干到戶”，拉開了我國農(nóng)村土地改革的序幕[1]。從1978年改革開放后，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從限制流轉(zhuǎn)到不禁止流轉(zhuǎn)的發(fā)展階段。在1978年～1983年間，國家層面對土地流轉(zhuǎn)采取了嚴(yán)格限制的態(tài)度。1982年發(fā)布了《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》1號文件和《憲法》明確限制土地在不同農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，但農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)模式在悄然進(jìn)行。在1984年發(fā)布的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》1號文件中明確“鼓勵土地逐步向種田能手集中[2]?！痹?0世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，導(dǎo)致對種植業(yè)的積極性降低，土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營模式在開始嘗試試點(diǎn)。

1.3 1993年～2008年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定發(fā)展階段

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獲得收益權(quán)逐漸成為現(xiàn)實(shí)。1993年，我國《憲法修正案》將家庭承包經(jīng)營明確為一項(xiàng)基本制度，進(jìn)一步規(guī)定了承包經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)和收益權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、期滿時的優(yōu)先承包權(quán)以及其繼承人的繼續(xù)承包權(quán)等。2002年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以法律的形式規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。2005年，我國農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)行了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)原則、方式、合同簽訂等給予了相關(guān)的制度指導(dǎo)和政策扶持，這標(biāo)志著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場化的階段。2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確提出允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。之后連續(xù)幾年發(fā)布了促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策引導(dǎo)文件[3]。

1.4 2014年～2016年農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的改革創(chuàng)新階段

2014年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，要求在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)，放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)質(zhì)上標(biāo)志著農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的開始。2015年1月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，從更大程度上允許在保證農(nóng)村土地用途的基本前提下，采取多種土地流轉(zhuǎn)模式，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供了更為寬松的發(fā)展條件。

2 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要模式分析

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)模式是針對流轉(zhuǎn)過程中運(yùn)到的具體問題提出對策、積累經(jīng)驗(yàn)最終成型的操作方案[4]。當(dāng)前適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)營成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的一種途徑，但由于我國各地農(nóng)村情況千差萬別，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是一個漸進(jìn)過程，不能脫離基本國情。具體來說，就是要結(jié)合地方實(shí)際情況，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。改革開放以后，我國農(nóng)村土地改革方興未艾。總體來說，可以將當(dāng)今土地流轉(zhuǎn)模式概括為以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、返租倒包及股份合作等非金融形式主導(dǎo)的模式和以土地信用合作社、土地銀行、土地信托等金融形式主導(dǎo)的模式，見表1。

2.1 非金融主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式分析

在以非金融形式為主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)模式中，轉(zhuǎn)包、出租、互換、反租倒包等模式作為傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)模式發(fā)展了近30多年，土地股份合作制則是作為創(chuàng)新探索模式被國家認(rèn)可且極力推廣，這種模式是指集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)農(nóng)民意愿，統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權(quán)到戶，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民按股分紅，其中，山東東平模式可以說是土地股份合作經(jīng)營模式的經(jīng)典。2013年，東平縣在堅(jiān)持“三權(quán)分置，不改變農(nóng)地用途”前提下，堅(jiān)持農(nóng)民入社自愿、退社自由原則，成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，發(fā)展土地股份合作社，引導(dǎo)農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股。通過積極探索“土地經(jīng)營對外租賃”“村集體與經(jīng)營大戶合作經(jīng)營”“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動”，以及“開發(fā)經(jīng)營第三產(chǎn)業(yè)”等多種合作社模式[5]。使農(nóng)民不僅得到了租金收入，更享受到土地經(jīng)營帶來的增值，也壯大了集體經(jīng)濟(jì)。為更好的保障農(nóng)民自主的權(quán)益，如果農(nóng)民要退社，村里會給他置換一塊等質(zhì)地，以保證農(nóng)民的收益，見圖2。

通過土地股份制改革，一方面能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)規(guī)?；峁┯行У慕M織平臺，有利于引入市場經(jīng)濟(jì)的管理體制，構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系；另一方面，能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)土地、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的互動，增加土地的投入，形成適度的規(guī)模經(jīng)營效益。當(dāng)然，這種模式也有一定的局限性。一方面，該模式需要穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)來支撐現(xiàn)代化、工業(yè)化的運(yùn)作方式，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，以滿足流轉(zhuǎn)各方的利益需求；另一方面，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股后，農(nóng)民失去了對土地的經(jīng)營控制，這對于一直以土地作為維系生存的重要生產(chǎn)資料的農(nóng)民而言，在股份分紅收入不穩(wěn)定的情形下，后續(xù)社會保障、農(nóng)民再次就業(yè)問題不能保障的前提下，農(nóng)民的生存問題因有較大的風(fēng)險(xiǎn)而得不到保障[6]。

2.2 以金融主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)模式

在以金融形式主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)模式中，農(nóng)村土地信用合作社指的是農(nóng)戶自愿把自己的耕地存入合作社，再由合作社把集中起來的耕地“轉(zhuǎn)租”給種養(yǎng)大戶。相比之下，土地銀行、土地信托更多地引入市場機(jī)制來優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。土地銀行主要是進(jìn)行土地的儲蓄和借貸業(yè)務(wù)，其具體運(yùn)作模式是：農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將零散、小塊、界線明晰的土地承包經(jīng)營權(quán)“存入”土地銀行。土地銀行將土地進(jìn)行整理劃分后“轉(zhuǎn)貸”給農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)殖大戶，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。土地信托實(shí)質(zhì)是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給信托公司，在一定期限內(nèi)以自己的名義進(jìn)行管理，農(nóng)戶每年收取固定分紅。通過以土地為契約，貫穿產(chǎn)業(yè)市場和資本市場，土地信托能有效促進(jìn)市場資源的整合，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條。

例如2014年11月，中信·蘭西土地信托化綜合改革試點(diǎn)正式實(shí)施。此次改革合作，除黑龍江省人民政府、省農(nóng)科院及中信信托以外，還引入了重要的一方，即哈爾濱谷物交易所。資料顯示，該所是專門提供糧食期現(xiàn)貨交易和質(zhì)價(jià)差異化交易的平臺，附有倉儲、物流、交收、結(jié)算等多項(xiàng)服務(wù)功能。入股哈交所，實(shí)質(zhì)上則打通了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與流通環(huán)節(jié)，將產(chǎn)品交易平臺和生產(chǎn)要素集合平臺通過金融服務(wù)緊密銜接[7]，見圖3。

土地信托流轉(zhuǎn)模式對于釋放勞動力，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面作用明顯。在2014年的半年時間內(nèi)，中信信托就在安徽、山東、貴州、河南、湖北等地設(shè)立土地信托，流轉(zhuǎn)土地21.2萬畝。北京信托、中建投信托、興業(yè)信托、上海信托、中糧信托等也不甘落后，紛紛跟進(jìn)[8]。這種模式已在我國呈現(xiàn)遍地開花之勢。但由于這種盈利模式尚不清晰、多樣式管理難、利潤較低等情況，2015年在土地信托模式項(xiàng)目實(shí)踐和相關(guān)研究方向的熱度逐漸下降。因此，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)還存在較多問題尚需解決，不同的區(qū)域在選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式時應(yīng)因地制宜，形式靈活多樣。

3 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的區(qū)域適用性評價(jià)

隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的升級，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，各地對農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的探索需求也升級。為了更清楚農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的適用性。本文主要采用抽樣調(diào)研和實(shí)地訪談結(jié)合，選取包括山東、內(nèi)蒙古、河南、江西、浙江、江蘇和上海等區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村為主要研究對象，從產(chǎn)業(yè)收益、土地集聚、就業(yè)保障和勞動力年齡結(jié)構(gòu)四個維度對當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行分析見表2，以參考指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行指數(shù)化處理，對評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行整合分析，確定影響不同區(qū)域農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的主要因素，以便于因地制宜、多種形式的選擇土地流轉(zhuǎn)模式。

3.1 區(qū)域影響因素

3.1.1 從產(chǎn)業(yè)發(fā)展維度分析 調(diào)研區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況差異較大。由于區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不同，導(dǎo)致糧食作物產(chǎn)出、畝均土地收益的差別較大。畝均投入產(chǎn)出按照經(jīng)驗(yàn)值1000元作為對比指標(biāo)，東部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)租金與自己耕種差異較小，且土地流轉(zhuǎn)之后還能得到更好的就業(yè)機(jī)會，獲得的經(jīng)濟(jì)收益較高；中西部地區(qū)由于土地流轉(zhuǎn)租金較低，就業(yè)機(jī)會較少，務(wù)農(nóng)成為其主要的經(jīng)濟(jì)來源，土地流轉(zhuǎn)的難度相對較大，僅限于集體內(nèi)部之間簡單的流轉(zhuǎn)模式。

3.1.2 從土地集聚維度分析 人均耕地指標(biāo)和家庭戶均經(jīng)營規(guī)模差異化的影響較大。內(nèi)蒙古西部地區(qū)，人均耕地面積和戶均經(jīng)營規(guī)模也相對較大，以家庭為組織單位基本達(dá)到了規(guī)?；?jīng)營，土地流轉(zhuǎn)也僅限于農(nóng)戶之間的互換、出租等模式。而河南、江西、陜西、上海、山東等區(qū)域人均耕地不足1畝，戶均耕地面積在6畝以內(nèi)，同時考慮到地形因素的影響，人多地少，耕地細(xì)碎化程度較高，農(nóng)戶難以適度規(guī)模經(jīng)營。

3.1.3 從就業(yè)保障維度分析 中西部地區(qū)的就業(yè)機(jī)會和社會保障明顯低于東部地區(qū)。例如上海崇明廟鎮(zhèn)聯(lián)益村人均社會保障為600～700元，浙江沙門鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為人均640元；中西部大多數(shù)地區(qū)社會養(yǎng)老金則按照國家的基本要求發(fā)放，每月約55～120元不等。就業(yè)和社會保障等條件的不同，對土地流轉(zhuǎn)模式也有很大的影響。

3.1.4 從勞動力年齡結(jié)構(gòu)維度分析 當(dāng)前我國大多數(shù)區(qū)域的年輕人外出打工，種植人口年齡集中在40～70歲，但是中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)又表現(xiàn)出明顯的差異。中西部地區(qū)以40～60歲的人口居多，農(nóng)業(yè)經(jīng)營成為這些地區(qū)的主要就業(yè)形式；東部發(fā)達(dá)地區(qū)則像江浙滬一帶以60～70歲的老人為主。這個差異化比較明顯，農(nóng)業(yè)種植主要為滿足自家需求為目的。

3.2 區(qū)域適用性評價(jià)

從實(shí)踐結(jié)果來看，由于區(qū)域特征的差異，不同區(qū)域在進(jìn)行農(nóng)用地流轉(zhuǎn)時不能一蹴而就，需要統(tǒng)籌考慮其產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、土地集聚效益、就業(yè)社會保障、勞動力年齡結(jié)構(gòu)特征等影響因素，在新一輪土地改革的政策引導(dǎo)下，因地制宜、形式多樣地的選擇和探索土地流轉(zhuǎn)的模式。

3.2.1 非金融主導(dǎo)模式的適用區(qū)域評價(jià) 在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營勢必是一個長期的歷史過程，不能盲目照搬發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式。由于戶均耕地面積相對較大，但經(jīng)濟(jì)條件、就業(yè)機(jī)會和農(nóng)民的思想認(rèn)識相對落后，多數(shù)農(nóng)戶仍以務(wù)農(nóng)為主要經(jīng)濟(jì)來源。務(wù)農(nóng)人口的年齡結(jié)構(gòu)以40～60歲的居多，種地意愿強(qiáng)烈，部分農(nóng)戶出于耕作方便或外出務(wù)工需要，以非金融主導(dǎo)模式為主，即在不改變原有承包關(guān)系的情況下，在集體內(nèi)部實(shí)行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓股份合作等多形式的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移。整個過程集中在集體組織內(nèi)部，形式簡單、便于生產(chǎn)，對于維護(hù)我國“家庭承包”的基本制度，穩(wěn)定農(nóng)村政治生態(tài)起到一定的保障作用。但由于無法在城鄉(xiāng)間形成資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素流動，農(nóng)業(yè)規(guī)模效益不明顯，現(xiàn)代化生產(chǎn)動力不足。未來，隨著中西部農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的思想認(rèn)識觀念也會不斷提高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式也將向市場化程度較高的流轉(zhuǎn)模式過渡。

3.2.2 金融主導(dǎo)模式的適用區(qū)域評價(jià) 金融主導(dǎo)模式多集中在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、純農(nóng)業(yè)收入比重不高，農(nóng)民對土地依賴程度較低；種植人口的年齡結(jié)構(gòu)多數(shù)在60～70歲之間，同時社會保障較好，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)種植的熱情不高，適合通過引入社會資本，如土地銀行、土地信托等多種流轉(zhuǎn)模式推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。此外，這些地區(qū)一般都有較為完善的市場經(jīng)濟(jì)制度，特別是在土地使用方面有成熟可遵循的規(guī)則。例如上海市崇明縣以每年每畝930元的價(jià)格將土地集中在村集體手中，通過引入社會化公司進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營，有意愿的村民可以在公司內(nèi)打工，得到雙份收入，有效促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

4 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契約化保障

從本質(zhì)上分析，農(nóng)地流轉(zhuǎn)各個模式本身并無優(yōu)劣之分，不論是哪種流轉(zhuǎn)模式，都必須遵循農(nóng)民的意愿，都要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。從某種意義上來講，只有維護(hù)了農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，才能保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的根本利益。在新一輪的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，以通過確權(quán)頒證、構(gòu)建農(nóng)地市場化的政策性服務(wù)平臺、完善失地農(nóng)民的后續(xù)社會保障等措施完善農(nóng)地市場化運(yùn)作的契約保障。

4.1 以確權(quán)頒證為土地流轉(zhuǎn)的前提

針對長期以來我國農(nóng)村普遍存在的“土地權(quán)屬不清晰、承包權(quán)模糊”等問題，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)之前，要強(qiáng)調(diào)“確權(quán)”，即對農(nóng)村集體土地進(jìn)行四至范圍勘測、確權(quán)登記，核發(fā)相關(guān)的確權(quán)證書，運(yùn)作起來更規(guī)范。目前成都的農(nóng)村集體用地確權(quán)工作則更為成熟，地方政府可以借鑒。在政策層面可制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)、登記暫行規(guī)定》和出臺系列集體土地產(chǎn)權(quán)暫行實(shí)施辦法等。以便于開展一系列的確權(quán)、登記、頒證工作，見圖4。

4.2 構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場政策性服務(wù)平臺

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)的健康有序運(yùn)行，必須完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場政策性服務(wù)平臺，充分協(xié)調(diào)好政府與市場角色互換，適時地調(diào)整政府的介入方式，對土地流轉(zhuǎn)的市場運(yùn)作進(jìn)行合理地監(jiān)督和引導(dǎo)，保障弱勢群體利益，維護(hù)耕地安全。一是建立農(nóng)村土地政策咨詢機(jī)制。強(qiáng)調(diào)多方主體的參與，特別是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體和農(nóng)民的參與。二是完善土地價(jià)格評估機(jī)制。根據(jù)地區(qū)差異，制定不同的基準(zhǔn)價(jià)格，并充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，采用協(xié)商、投標(biāo)等方式確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。并依托土地資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，結(jié)合市場情況給出農(nóng)村土地評估體系，同時應(yīng)對流轉(zhuǎn)土地信息全方位監(jiān)控和及時跟蹤，公開發(fā)布，便于相關(guān)利益群體掌握信息。

4.3 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后續(xù)社會保障

土地資源是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，如社會保障不能及時配套，將會成為一個問題。因此，必須加快建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本生活保障等農(nóng)村社會保障體系。通過強(qiáng)化社會保障功能，逐步弱化土地的保障功能[9]。同時還要建立失地農(nóng)民就業(yè)保障制度，通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人員的再就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和教育培訓(xùn)，幫助農(nóng)民從事其他職業(yè)，增加收入來源。實(shí)施農(nóng)民再就業(yè)教育培訓(xùn)的補(bǔ)貼機(jī)制、就業(yè)稅費(fèi)減免和提供小額貸款擔(dān)保等就業(yè)促進(jìn)政策。建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律體系保障機(jī)制，建立失地農(nóng)民信訪、舉報(bào)、法律援助的綠色通道，從制度層面解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

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作者簡介：劉晨，北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院，在讀本科生，研究方向：人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃；桑春，碩士，同硯設(shè)計(jì)新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新研究中心，高級工程師，研究方向：建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃；王樹春，碩士，同硯設(shè)計(jì)新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新研究中心，中級工程師，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)地理研究；孫亮，碩士，同硯設(shè)計(jì)新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新研究中心，高級工程師，研究方向：建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃。