論道PPP：資源配置與要素效率

陳惟杉

“十三五”開(kāi)局之年，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。PPP（政府和社會(huì)資本合作）改革作為一項(xiàng)重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施，正在發(fā)揮積極的牽引作用，形成了中央力推、地方熱捧、資本高度關(guān)注并積極參與的可喜局面。

在第十六屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇上，來(lái)自政府和企業(yè)的對(duì)話嘉賓回顧PPP三年改革歷程，暢談?wù)?、企業(yè)如何作為，以保證PPP改革不忘初心。

導(dǎo)師主題闡述

焦小平：PPP改革三年回顧

一、PPP是一次體制機(jī)制變革

PPP是一項(xiàng)以供給側(cè)改革為主，需求拉動(dòng)為輔的體制機(jī)制改革，是全面深化改革的一部分。

從宏觀治理層面看，PPP改革把國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理念變成一種實(shí)實(shí)在在的、可操作、可執(zhí)行、可推廣的政策機(jī)制，科學(xué)合理地劃分政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分體現(xiàn)依法治國(guó)和發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和精神，切實(shí)實(shí)現(xiàn)了政府“放管服”的轉(zhuǎn)型。

從中觀政策機(jī)制層面看，PPP改革牽引了行政體制、財(cái)政體制和投融資體制改革。通過(guò)行政體制改革，促進(jìn)了法治政府、信用政府、服務(wù)政府建設(shè)。

從微觀項(xiàng)目管理層面看，PPP改革倡導(dǎo)物有所值價(jià)值觀，通過(guò)平等合作、充分競(jìng)爭(zhēng)、風(fēng)險(xiǎn)分配、全生命周期管理、績(jī)效付費(fèi)、透明公開(kāi)等創(chuàng)新管理方法，增加、改善、優(yōu)化和豐富公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，提高公共資源利用效率，達(dá)到少花錢(qián)、多辦事、辦好事的目的。

二、PPP改革三年成果

PPP改革三年來(lái)，通過(guò)制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)和示范項(xiàng)目引導(dǎo)，開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)蓬勃向上的PPP市場(chǎng)，改革成果超過(guò)預(yù)期。三年改革成果主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）制度體系初步建立。堅(jiān)持國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)國(guó)情有機(jī)結(jié)合，在法律、政策、指南、合同和標(biāo)準(zhǔn)等四個(gè)層面同步推進(jìn)，在依法行政的前提下，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)路徑明確、程序清晰、有序可控，真正做到步調(diào)統(tǒng)一、可操作、可執(zhí)行、可推廣。

（二）PPP市場(chǎng)初步建立。截至10月底，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)收錄的儲(chǔ)備項(xiàng)目達(dá)10685個(gè)，總投資約12.7萬(wàn)億。中國(guó)已成為全球最大的PPP區(qū)域市場(chǎng)。PPP市場(chǎng)呈現(xiàn)五大趨勢(shì)：

一是從行業(yè)分布看，已經(jīng)覆蓋19個(gè)主要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。二是從地區(qū)推進(jìn)來(lái)看，已經(jīng)涵蓋34個(gè)省市，追趕發(fā)展地區(qū)更青睞PPP改革。三是從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)看，使用者付費(fèi)方式一枝獨(dú)秀的局面發(fā)生根本變化，政府市場(chǎng)混合付費(fèi)和政府付費(fèi)的占比越來(lái)越大。四是從落地率看，PPP項(xiàng)目落地呈加速趨勢(shì)。截至10月底，已落地PPP項(xiàng)目投資超過(guò)1.7萬(wàn)億。五是從示范項(xiàng)目進(jìn)展看，示范項(xiàng)目的燈塔效應(yīng)顯現(xiàn)。財(cái)政部已推出三批745個(gè)示范項(xiàng)目，總投資1.95萬(wàn)億。截至10月底，已落地示范項(xiàng)目331個(gè)，總投資7674億元。示范項(xiàng)目在“資金荒”和“資產(chǎn)荒”之間架起互通的橋梁，解決了PPP項(xiàng)目融資難、融資貴、融資期限錯(cuò)配等問(wèn)題。信用就是效益理念得到驗(yàn)證。

（三）PPP改革成效初步體現(xiàn)。從政府側(cè)來(lái)說(shuō)，政府治理理念和方式開(kāi)始轉(zhuǎn)變，“放管服”得到貫徹，法治政府、信用政府、服務(wù)政府的形象越來(lái)越突出。從市場(chǎng)側(cè)來(lái)說(shuō)，通過(guò)PPP改革的規(guī)范發(fā)展，使國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)同臺(tái)競(jìng)技，千帆競(jìng)發(fā)、百舸爭(zhēng)流的生動(dòng)局面正在形成。從公眾側(cè)來(lái)說(shuō)，通過(guò)全生命周期采購(gòu)、合同、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等的公開(kāi)透明，為公眾在公共服務(wù)領(lǐng)域行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和發(fā)言權(quán)提供了渠道。PPP改革已經(jīng)形成政府、市場(chǎng)、公眾三方合作共贏的局面。

三、挑戰(zhàn)與愿景

PPP改革三年實(shí)踐取得一定成果，同時(shí)也面臨一些挑戰(zhàn)：一是地方政府觀念轉(zhuǎn)變不到位。一些地方政府仍把PPP作為融資工具，而不是從治理理念和治理方式層面規(guī)范推進(jìn)PPP改革。二是法治政府、信用政府建設(shè)不到位。PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本是一種一次投資分期收回的投資模式，如果不做好法治政府、信用政府建設(shè)，社會(huì)資本不敢與政府進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)20～30年的投資合作。三是PPP配套規(guī)范政策不到位。財(cái)政政策、稅收政策、金融政策、價(jià)格政策等與PPP項(xiàng)目特點(diǎn)和需求仍不完全匹配。四是社會(huì)資本長(zhǎng)期投資與社會(huì)責(zé)任不到位。PPP項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)，企業(yè)要摒棄賺快錢(qián)、大錢(qián)的暴利思想，要有社會(huì)責(zé)任意識(shí)。五是民營(yíng)企業(yè)參與率不到位。在市場(chǎng)發(fā)展初期，民營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理的綜合能力相對(duì)不足，在PPP項(xiàng)目中的參與比例相對(duì)低。但經(jīng)過(guò)三年實(shí)踐，民營(yíng)企業(yè)能力得到快速提升，靠自身品牌、能力、信用和責(zé)任逐步贏得市場(chǎng)份額。六是項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作監(jiān)管不到位。保底承諾、明股實(shí)債、回購(gòu)安排等變現(xiàn)融資行為和實(shí)施不規(guī)范的PPP項(xiàng)目依然存在。

下一步，我們要堅(jiān)持不忘初心，繼續(xù)前進(jìn)，堅(jiān)定PPP改革信心，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，提高政府和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)能力，加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，建立一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、透明、高效的PPP大市場(chǎng)，充分發(fā)揮PPP改革在全面深化改革中的尖兵作用。

張璐晶：首先，請(qǐng)問(wèn)山東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)于國(guó)安先生，我們知道此次第三批示范項(xiàng)目中，山東省的項(xiàng)目數(shù)量位于首位，投資規(guī)模名列前茅，山東省是如何利用PPP轉(zhuǎn)變政府管理思維的？有什么樣的轉(zhuǎn)變？

于國(guó)安：PPP是一種資源配置機(jī)制和政府治理理念的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變

山東省委省政府一直高度重視PPP事業(yè)的發(fā)展，始終將其作為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生的一個(gè)重要舉措，在全國(guó)是最早實(shí)行PPP的省份之一。到今年11月底，山東已經(jīng)儲(chǔ)備并納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目有1051個(gè)，投資數(shù)額為1.12萬(wàn)億元。已簽約落地項(xiàng)目273個(gè)，投資額為2007億元，其中民間投資參與的項(xiàng)目達(dá)到135個(gè)，投資額為1000多億元?，F(xiàn)在有165個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)，投資額達(dá)到1308億元。在第三批示范項(xiàng)目里面，山東的數(shù)量是最多的，已簽率達(dá)到84%。

PPP對(duì)于政府的管理思維帶來(lái)哪些變化？從山東的實(shí)踐來(lái)看，PPP不僅是一種投融資模式的改革，更是一種資源配置機(jī)制和政府治理理念的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變。我們?cè)谕茝VPPP的過(guò)程當(dāng)中，始終圍繞一個(gè)中心、打造兩個(gè)平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變。

一個(gè)中心就是緊緊圍繞提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，這也是中央大力推廣PPP模式的初衷，是各個(gè)地方掀起PPP熱潮的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

打造兩個(gè)平臺(tái)，一個(gè)是政府項(xiàng)目管理平臺(tái)，一個(gè)是資本公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。政府項(xiàng)目管理平臺(tái)就是把建好項(xiàng)目庫(kù)作為推廣應(yīng)用PPP模式的前提和基礎(chǔ)。社會(huì)資本的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)則是通過(guò)多種方式向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布PPP的項(xiàng)目信息，搭建起各類(lèi)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)、平等合作的平臺(tái)。

實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，一是實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)單純由政府供給向合作供給的轉(zhuǎn)變。通過(guò)PPP將社會(huì)資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，既破除了不利于民間投資的玻璃門(mén)、彈簧門(mén)和旋轉(zhuǎn)門(mén)，又借市場(chǎng)之力，促進(jìn)各類(lèi)企業(yè)平等合作，實(shí)現(xiàn)資本利用、基層管理等要素的融通融合，改變了公共服務(wù)過(guò)去主要由政府單一供給的局面。二是實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)由低效供給向高效供給的轉(zhuǎn)變。讓專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事，進(jìn)一步提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，山東簽約的項(xiàng)目平均落地周期為6個(gè)月左右，比傳統(tǒng)的公共投資項(xiàng)目效率提高了50%以上。項(xiàng)目投資的成本平均節(jié)省超過(guò)20%。三是實(shí)現(xiàn)了政府由公共服務(wù)的所有者、管理者向監(jiān)督者、合作者的轉(zhuǎn)變。通過(guò)PPP模式，讓渡部分公共資源的建設(shè)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)，換取社會(huì)資本對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，使政府從微觀管理事務(wù)中脫離，拿出更多的精力用在發(fā)展戰(zhàn)略和加強(qiáng)監(jiān)督上面。

那么，山東在實(shí)踐PPP過(guò)程中遇到哪些挑戰(zhàn)？我想我們的挑戰(zhàn)與全國(guó)各個(gè)地方的挑戰(zhàn)是一樣的。一是立法的進(jìn)程可能偏慢。目前PPP主要是依靠部門(mén)的行政規(guī)章制度來(lái)進(jìn)行約束，效力比較低，社會(huì)資本方擔(dān)心權(quán)益難以保障。二是配套政策有待完善。三是人才方面的問(wèn)題?，F(xiàn)在熟悉PPP政策法規(guī)和項(xiàng)目管理的復(fù)合型人才還是比較少，這也成為我們開(kāi)展工作的一個(gè)短板。四是各個(gè)方面的契約意識(shí)還有待增強(qiáng)。這一切挑戰(zhàn)、問(wèn)題都需要我們下一步進(jìn)行研究改革和建章立制來(lái)進(jìn)一步改變。

張璐晶：下面一個(gè)問(wèn)題請(qǐng)問(wèn)侯鋒董事長(zhǎng)，今年10月，財(cái)政部推出了在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)PPP工作的通知，探索在垃圾處理和污水處理等領(lǐng)域強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式。中央財(cái)政將逐漸取消專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金的補(bǔ)助，在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營(yíng)條件的要強(qiáng)制實(shí)施PPP的識(shí)別認(rèn)證。這對(duì)于中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)這樣的企業(yè)來(lái)說(shuō)會(huì)帶來(lái)哪些影響。

侯鋒：兩年多實(shí)行的PPP項(xiàng)目合同額達(dá)300多億元

站在企業(yè)的角度，這個(gè)政策是對(duì)PPP的一個(gè)更有力的推動(dòng)，因?yàn)槔习傩諏?duì)污水處理和垃圾處理相對(duì)關(guān)注度更高，因此項(xiàng)目落地也會(huì)更有力。此外，這兩個(gè)領(lǐng)域既是一個(gè)傳統(tǒng)的領(lǐng)域，又充滿了技術(shù)挑戰(zhàn)，PPP的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)將使得那些有技術(shù)實(shí)力、有創(chuàng)新思路的企業(yè)獲得更多的項(xiàng)目，獲得更大的市場(chǎng)，為政府和老百姓提供更好的服務(wù)。

在兩年多的時(shí)間里，中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)總共實(shí)行的PPP項(xiàng)目合同額達(dá)到300多億元，其中有9個(gè)是國(guó)家示范項(xiàng)目，合同金額200億元左右。

簡(jiǎn)單介紹一下幾個(gè)示范項(xiàng)目，第一個(gè)項(xiàng)目是貴陽(yáng)南明河示范項(xiàng)目。其不僅是財(cái)政部的PPP示范項(xiàng)目，也是國(guó)家環(huán)保部等三部委的示范項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目應(yīng)該是中國(guó)在綠色發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)比較典型的案例。南明河是貴州的母親河，南明河在三年前是一個(gè)典型的黑臭河、劣五類(lèi)河。通過(guò)兩年多時(shí)間的治理，使清潔的南明河又回到了老百姓的身邊。

第二個(gè)項(xiàng)目是北京通州再生水水廠項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目是非常典型的用國(guó)內(nèi)技術(shù)替代美國(guó)10年前的技術(shù)。建設(shè)周期不到傳統(tǒng)項(xiàng)目一半的時(shí)間，投資額不到同樣水質(zhì)、同樣要求工廠的50%。

第三個(gè)項(xiàng)目是上海嘉定再生水水廠示范項(xiàng)目。這也是一個(gè)非常典型的通過(guò)技術(shù)和規(guī)劃的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境友好、土地節(jié)約和資源循環(huán)利用的項(xiàng)目。

第四個(gè)項(xiàng)目是大理洱海PPP項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目是環(huán)洱海重要的基礎(chǔ)保護(hù)項(xiàng)目。我們中標(biāo)以后，通過(guò)運(yùn)用進(jìn)步的技術(shù)，使39.4億的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)節(jié)省了6億元，工期縮短了6個(gè)月。

第五個(gè)項(xiàng)目是四川廣安的項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目也是目前國(guó)內(nèi)比較典型的，如何把一個(gè)區(qū)域整體打包，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，從而提高投資效率和供給的質(zhì)量，減少投資和運(yùn)營(yíng)的成本。我們中標(biāo)一年多以來(lái)，總共節(jié)約投資6億多元，工期比政府原計(jì)劃提前一年?，F(xiàn)在110個(gè)子項(xiàng)目，一年時(shí)間啟動(dòng)78個(gè)項(xiàng)目，完成51個(gè)項(xiàng)目，第一批項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)揮了作用。

從上面幾個(gè)案例來(lái)看，其實(shí)PPP有幾個(gè)非常重要的效果。第一，通過(guò)PPP模式，政府和企業(yè)、老百姓成為一家人，共同從規(guī)劃、設(shè)計(jì)開(kāi)始進(jìn)行優(yōu)化，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)公司的作用，大大提高投資效率。第二，大大提高了服務(wù)質(zhì)量。第三，PPP項(xiàng)目中政府和企業(yè)共同研究全生命周期的成本，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)要長(zhǎng)期穩(wěn)定地給政府提供服務(wù)，它的全生命周期成本很重要，所以PPP模式在政府、企業(yè)和老百姓的共同參與下，建立了這樣的模式。第四，PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，老百姓的積極參與使企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)得到了真正的發(fā)揮，也給企業(yè)在整個(gè)過(guò)程中對(duì)質(zhì)量的重視帶來(lái)了巨大的外在壓力。

張璐晶：我們知道在世界范圍內(nèi)軌道交通都很難盈利，港鐵創(chuàng)造了“軌道+物業(yè)”的模式，促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展。但是內(nèi)地的土地出讓政策，使地方政府并不能承諾將地鐵周邊的土地交給投資人開(kāi)發(fā)，這也幾乎成了所有軌道交通PPP項(xiàng)目繞不過(guò)去的難題，請(qǐng)問(wèn)香港鐵路有限公司中國(guó)業(yè)務(wù)首席顧問(wèn)易珉先生，在內(nèi)地發(fā)展，港鐵有什么策略？

易珉：PPP的初心是要為公共服務(wù)做一點(diǎn)事情

PPP就是社會(huì)各方利用各自優(yōu)勢(shì)來(lái)提供公共服務(wù)產(chǎn)品，需要政府監(jiān)管、民眾付費(fèi)、優(yōu)秀資質(zhì)的建設(shè)方和投資方。

我們要不忘PPP的初心。PPP的初心到底是什么？我們要為公共服務(wù)做一點(diǎn)事情。我個(gè)人認(rèn)為，最大的創(chuàng)新是模式創(chuàng)新，就是用什么樣的模式，能夠改善我們的公共服務(wù)。差不多10年前，港鐵開(kāi)始和北京市政府談怎樣通過(guò)PPP模式改善北京的軌道交通。經(jīng)過(guò)10年的努力，像現(xiàn)在北京的4號(hào)線、14號(hào)線，今年12月底要開(kāi)通的16號(hào)線，港鐵都有參與。

我們真正的初心是要解決公共服務(wù)，公共服務(wù)由兩部分組成，一部分是公共，再有一個(gè)就是服務(wù)。

做公共服務(wù)，政府的付出非常之大。在北京這樣的城市，修一公里地鐵，差不多要10億元甚至要超過(guò)10億元。我們可以想象，到2020年，北京總公里數(shù)差不多要達(dá)到900～1000公里，這是一筆巨大的投資。所以，PPP要解決幾個(gè)方面的問(wèn)題：首先是公共服務(wù)的公共問(wèn)題，政府如何來(lái)充分地發(fā)展公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施，而且是在一個(gè)沒(méi)有負(fù)擔(dān)的情況下來(lái)做這些事情。其次要解決的問(wèn)題是服務(wù)，我們?cè)谥鹉晏岣吖卜?wù)的標(biāo)準(zhǔn)，我們讓社會(huì)各個(gè)方面，包括政府發(fā)揮它的強(qiáng)項(xiàng)，比如投資方帶來(lái)資金，運(yùn)營(yíng)方能夠長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，建設(shè)方能夠以最佳的方式、最便宜的方式、最高質(zhì)量的方式建設(shè)我們需要的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。這幾個(gè)方面是我們一開(kāi)始想用PPP解決問(wèn)題的初心。

到現(xiàn)在，我發(fā)現(xiàn)PPP如雨后春筍一般，各個(gè)行業(yè)都發(fā)展得非常好，這是我們解決公共服務(wù)短板的一個(gè)最大的發(fā)展。如果基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上不去的話，其實(shí)我們所有的東西都上不去。你可以想象，醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、交通等都是公共服務(wù)。我去年在英國(guó)和加拿大考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)的領(lǐng)域非常寬，公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)都可以通過(guò)PPP模式來(lái)做。

張璐晶：作為民營(yíng)企業(yè)、上市公司，請(qǐng)問(wèn)龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)副董事長(zhǎng)、總裁賴(lài)朝暉先生，龍?jiān)绾巫龅綇慕ㄖ痰竭\(yùn)營(yíng)商的轉(zhuǎn)變？其中遇到什么挑戰(zhàn)？

賴(lài)朝暉：建議設(shè)立真正的民企PPP項(xiàng)目引導(dǎo)基金

我們是在2014年12月，也就是財(cái)政部PPP中心成立以后，龍?jiān)瘓F(tuán)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的PPP投資公司，從投資公司設(shè)立之初，我們就提出要打造中國(guó)領(lǐng)先的PPP全生命周期投資運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)。

我們?yōu)槭裁匆岢鋈芷诘姆?wù)平臺(tái)這個(gè)概念？PPP不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的融資、建設(shè)，或者運(yùn)營(yíng)的概念，它是一個(gè)全生命周期。為什么是投資運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)呢？因?yàn)槲覀冏鳛槊衿螅谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，碰到的大多是“巨無(wú)霸”，是央企、國(guó)企，基本上我們投標(biāo)的項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手以央企為主。我們要盡可能地利用全生命周期的服務(wù)，團(tuán)結(jié)和整合整個(gè)社會(huì)的各項(xiàng)資源，比如我們主動(dòng)和運(yùn)營(yíng)商合作，運(yùn)營(yíng)商是輕資產(chǎn)，我們是投資人，是重資產(chǎn)。這種合作，相對(duì)來(lái)講能夠做到比較好的整合。

另外，我們要加強(qiáng)自身企業(yè)人才結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我們本身是做房建類(lèi)的民營(yíng)企業(yè)，在人才梯隊(duì)建設(shè)方面有局限性。PPP項(xiàng)目實(shí)施，我們就需要投融資團(tuán)隊(duì)，還有項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)。因此，我們組建了兩個(gè)團(tuán)隊(duì)，一個(gè)是剛才提到的2014年12月份設(shè)立的投融資團(tuán)隊(duì)——龍?jiān)鞒峭顿Y管理（上海）有限公司，經(jīng)過(guò)兩年多的時(shí)間準(zhǔn)備，目前已經(jīng)有了近60位同事加盟這個(gè)團(tuán)隊(duì)，這里面金融投資背景占比超過(guò)30%，碩士以上學(xué)歷占比更是超過(guò)50%。

另外一個(gè)團(tuán)隊(duì)是杭州城投建設(shè)有限公司，是龍?jiān)瘓F(tuán)和浙江杭州城投集團(tuán)“眉來(lái)眼去”一段時(shí)間后，最終控股了旗下的杭州城投建設(shè)。這個(gè)團(tuán)隊(duì)側(cè)重點(diǎn)是做好項(xiàng)目后期的管理和運(yùn)營(yíng)服務(wù)。這個(gè)團(tuán)隊(duì)的優(yōu)點(diǎn)是什么？它長(zhǎng)期服務(wù)于政府，懂得政府的各項(xiàng)訴求，以及在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，處理我們碰到的一些問(wèn)題，同時(shí)又能夠保證投資人的投資收益和效益。

這兩個(gè)團(tuán)隊(duì)加起來(lái)總共有170余人，是集團(tuán)公司里面專(zhuān)職做PPP項(xiàng)目投融資建設(shè)管理的團(tuán)隊(duì)。到目前為止，我們給各級(jí)、各地政府出了200多份實(shí)施方案，中標(biāo)22個(gè)項(xiàng)目，加起來(lái)超過(guò)260億元的投資。

我們看準(zhǔn)了PPP模式的發(fā)展機(jī)遇以后，就把它當(dāng)作集團(tuán)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)的唯一途徑來(lái)考慮，全身心投入、全力以赴做這件事情。這也會(huì)得到一些回報(bào)，22個(gè)項(xiàng)目當(dāng)中，有5個(gè)是財(cái)政部示范項(xiàng)目，有4個(gè)省一級(jí)示范項(xiàng)目。到目前為止，在所有融資落地的項(xiàng)目中，集團(tuán)公司都沒(méi)有對(duì)SPV公司做過(guò)任何擔(dān)保協(xié)議，全部是SPV公司利用項(xiàng)目自有的信用獲得的融資。

最后，我提一個(gè)建議，就是設(shè)立真正的民企PPP項(xiàng)目引導(dǎo)基金。一直都講民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目難，我覺(jué)得最難的是民營(yíng)企業(yè)自身資本金規(guī)模實(shí)在太小。就以我們龍?jiān)鳛樯鲜泄緛?lái)講，根據(jù)三季度報(bào)表，凈資產(chǎn)才50多億元，總資本也就這么一點(diǎn)。如果是碰到幾百億元的項(xiàng)目投標(biāo)，我們的資本金規(guī)模就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支撐這么大的項(xiàng)目。如果有機(jī)會(huì)，希望有一些直接融資的快速通道，也希望有一些政府的政策性引導(dǎo)基金，能夠來(lái)參與民營(yíng)SPV公司資本金的投資，使民營(yíng)的資本金能夠得到一些補(bǔ)充，更好地為中國(guó)PPP事業(yè)發(fā)展、為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革獻(xiàn)力。

張璐晶：我們想聽(tīng)一聽(tīng)北京源通熱力有限公司董事長(zhǎng)許心敏講講如何用一年的時(shí)間讓一個(gè)一直需要政府補(bǔ)貼的民生供暖工程扭虧為盈？

許心敏：為什么我們敢進(jìn)入虧損的項(xiàng)目？

我們主要從事熱力、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)，是從建設(shè)到運(yùn)行一條龍的民營(yíng)企業(yè)。以前我們也做一些BOT、TOT的項(xiàng)目，從2014年開(kāi)始，財(cái)政部出臺(tái)PPP政策以后，我們陸續(xù)在河北張家口、蔚縣，山東青島，遼寧沈陽(yáng)，甘肅張掖等地陸續(xù)做了些存量項(xiàng)目，還有新建項(xiàng)目。

張家口的供熱項(xiàng)目是2014年財(cái)政部第一批PPP項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)張家口橋西政府進(jìn)行招標(biāo)，項(xiàng)目在2011年建設(shè)成立，之后政府在運(yùn)行過(guò)程中，因?yàn)楣芾砟Ｊ?、?jīng)營(yíng)方式的落后，每年虧損2600萬(wàn)元。作為民生工程，不可能停暖，政府得一直賠下去。我們中標(biāo)以后，當(dāng)時(shí)政府和我們簽署的是25年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，我們給政府4.5億元。我當(dāng)時(shí)記得特別清楚，當(dāng)?shù)貢?shū)記說(shuō)了這么一句話，“我們每年不用虧損了，還拿回4個(gè)多億?！?/p>

為什么在它虧損2600萬(wàn)的時(shí)候我還能進(jìn)去，另外我還要給政府4個(gè)多億？我全用數(shù)據(jù)說(shuō)話，項(xiàng)目整個(gè)供暖面積當(dāng)時(shí)是640萬(wàn)平方米，給我的時(shí)間只有30天。大家都覺(jué)得這個(gè)事情不可能。

2014年10月1日，我?guī)F(tuán)隊(duì)進(jìn)去以后說(shuō)，我們用20天時(shí)間干完，10月21日必須具備供暖條件，要提前進(jìn)行供暖。2014年的冬天很冷。我們從10月1日凌晨6點(diǎn)開(kāi)始干，基本是24小時(shí)不停地干。到10月20日的晚上，他們市委書(shū)記到我們鍋爐房一看，說(shuō)你們的熱源廠都點(diǎn)火了。我說(shuō)對(duì)，開(kāi)始供暖了。

從運(yùn)行期往后看，因?yàn)楣崾敲裆こ?，必須得保證老百姓的低投訴率，也就是你的室內(nèi)溫度得夠。11月1日，供暖初期，投訴是2980起;到供暖期，合理投訴是19起，總投訴是198起。供暖質(zhì)量沒(méi)有問(wèn)題。那成本呢？供熱行業(yè)，由政府定價(jià)，只能去“摳”成本，既然要把老百姓供熱了，成本還要省下來(lái)，不可能像賣(mài)產(chǎn)品一樣，靠市場(chǎng)開(kāi)發(fā)增加產(chǎn)品的利潤(rùn)。我們的盈利主要在于成本控制。640萬(wàn)平方米的供暖面積，以前每年電費(fèi)2800萬(wàn)元，我們進(jìn)駐后，增加了40萬(wàn)平方米面積，即增加了10%供應(yīng)的時(shí)候，電費(fèi)800萬(wàn)元，省2000萬(wàn)元。以前年用煤16.5萬(wàn)噸，我們用12.5萬(wàn)噸，省4萬(wàn)噸。

2014年，環(huán)保部直接下去查，看一下計(jì)算機(jī)的記錄，很快就離開(kāi)了，因?yàn)閿?shù)據(jù)太好了。實(shí)際上當(dāng)年我們?cè)诃h(huán)保上增加了一倍的投資，環(huán)保支出增加了一倍。因?yàn)槲业挠芰玫那闆r下，要主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，才能做得長(zhǎng)久。

PPP項(xiàng)目實(shí)際上是政府搭平臺(tái)，民營(yíng)企業(yè)一起上手，用專(zhuān)業(yè)的人去做專(zhuān)業(yè)的事，最后能實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的共贏。

張璐晶：最后，請(qǐng)焦小平主任作總結(jié)點(diǎn)評(píng)。

焦小平：PPP最終要增加公共服務(wù)的供給、多樣性和性價(jià)比

山東在短短幾年中，入庫(kù)項(xiàng)目投資額達(dá)到全國(guó)第一，70%的項(xiàng)目由民營(yíng)企業(yè)投資。山東政府講信用、有財(cái)力，這對(duì)民營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期投資是一個(gè)大的支撐。

從財(cái)政部門(mén)角度看，我們和社會(huì)資本合作是一種博弈，反過(guò)來(lái)民營(yíng)企業(yè)，也讓政府側(cè)的管理不得不跟上。山東省創(chuàng)造了自己的一些模式，比如說(shuō)寧陽(yáng)模式和膠東的榮成模式，通過(guò)PPP讓政府的治理方式改變，PPP也真正成為我們的一個(gè)效率工具。

發(fā)言的四位企業(yè)家，沒(méi)有一個(gè)來(lái)自純國(guó)有企業(yè)，他們或者來(lái)自國(guó)有參股的企業(yè)，或者是外資企業(yè)，或者是純正的民營(yíng)企業(yè)。中國(guó)只要市場(chǎng)開(kāi)放，給能人更多的機(jī)會(huì)，我們會(huì)用更短的時(shí)間達(dá)到更高的水平。

我曾和中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)董事長(zhǎng)侯鋒一起在洱海做過(guò)項(xiàng)目考察，他通過(guò)資本重組，進(jìn)入供水行業(yè)時(shí)間并不長(zhǎng)，但不到三年的時(shí)間，以超常規(guī)的速度成長(zhǎng)起來(lái)，而且成為綜合性的環(huán)境治理創(chuàng)新企業(yè)。以貴陽(yáng)南明河項(xiàng)目為例，當(dāng)時(shí)政府規(guī)劃40億元，他通過(guò)地下水的管理模式、流域治理方式、生態(tài)治理方式等多種組合，硬是把政府40億元的項(xiàng)目以29億元做成。我問(wèn)他收益率達(dá)到多少？他告訴我說(shuō)是8%。

龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)是典型的從“吉卜賽人”轉(zhuǎn)成一個(gè)有根據(jù)地的企業(yè)，我們?nèi)ミ^(guò)很多建筑企業(yè)，基本上是建完就走，“短平快”，但終究沒(méi)有自己的安身和長(zhǎng)久的投資。龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)的故事就是從一個(gè)建筑商變成一個(gè)公共服務(wù)的投資商、運(yùn)營(yíng)商。我想，中國(guó)在不久的將來(lái)，從民營(yíng)企業(yè)中會(huì)涌現(xiàn)出越來(lái)越多的公共服務(wù)的綜合運(yùn)營(yíng)商。

現(xiàn)實(shí)中，我們常常面臨幾方面的問(wèn)題。第一，如果不采取市場(chǎng)的方式，一般超預(yù)算在中國(guó)會(huì)超出30%～40%以上。第二，項(xiàng)目建成之日，也是財(cái)政剛性支出之日。第三，如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政少花錢(qián)，老百姓又滿意。北京源通熱力公司通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，實(shí)際給社會(huì)創(chuàng)造了大量的利潤(rùn)。

PPP是我們治理方式的轉(zhuǎn)變，也是一種新的效率模式。最終PPP要達(dá)到什么目的？使我們的公共服務(wù)供給增加、多樣性增加、性價(jià)比增加。