中國人民政協(xié)的現(xiàn)狀、問題與解決辦法（一）

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度。幾十年的實踐證明，這個制度是適合我國國情的，植根於我國土壤，構(gòu)成了中國特色社會主義制度的一個鮮明特色。堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，更好體現(xiàn)這項制度的效能，著力點在發(fā)揮好民主黨派和無黨派人士的積極作用。要完善政黨協(xié)商的內(nèi)容和形式，建立健全知情和回饋機(jī)制，增加討論交流的平臺和機(jī)會，使協(xié)商對凝聚共識、優(yōu)化決策起到作用。要從制度上保障和完善參政議政、民主監(jiān)督，探索有效形式。要支援民主黨派加強(qiáng)思想、組織、制度特別是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，提高政治把握能力、參政議政能力、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、合作共事能力、解決自身問題能力。

習(xí)近平在中共中央統(tǒng)戰(zhàn)會議上的講話，《新華網(wǎng)》2015年5月20日

中國人民政治協(xié)商會議，包括其全國委員會和地方委員會，儘管在憲法地位上不及中國人民代表大會，但是在提到中國的政治體制時，人們通常會說所謂的“四套班子”，即黨委、政府、人大、政協(xié)。所以說政協(xié)的地位至少在理論上講，還是很重要的，是國家治理體系的有機(jī)組成部分。那麼政協(xié)的法律地位、它和其他三套班子的關(guān)係、它的運行情況，包括政協(xié)的職責(zé)、履職的方式、政協(xié)委員的遴選等等到底是怎樣的狀況，存在哪些問題，這些問題可能如何解決，這正是本文想要探討的問題。我們要探討的問題也正是習(xí)近平在上面引述的講話中所談到的，即如何“從制度上保障”政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的順利進(jìn)行，探索一個“有效的形式”。

我們的討論將建立在國內(nèi)外學(xué)者對政協(xié)的研究之上，建立在他們對這些問題的理論思考以及他們對政協(xié)實踐的觀察之上。所以應(yīng)該說我們的結(jié)論是集眾家之長，但是又經(jīng)過我們自己的獨立思考之後得出來的結(jié)論。這個結(jié)論就是政協(xié)需要重新定義自己的法律地位，理順和其他三套班子的關(guān)係，同時改進(jìn)自己的委員遴選和履職機(jī)制，使之能夠起到一個“上議院”的作用，從而能夠和政治體制其他方面的改革一道，共同優(yōu)化中國的政治體制。與此同時，我們的改革方案既保證了共產(chǎn)黨對政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)又使中國的民主化進(jìn)程向前推進(jìn)了一大步。這是從制度上保障政協(xié)能夠履行自己職能的最有效形式。

本文將由以下幾個部分組成：1、政協(xié)的法律地位；2、政協(xié)的職能與履職情況；3、政協(xié)委員的遴選與履職能力、界別劃分與功能；4、政協(xié)的改革方案；5、結(jié)論。本文對政協(xié)的研究以及改革方案的設(shè)想以民主化為指向。

一、政協(xié)的法律地位

如上所述，政協(xié)儘管很重要，但是其法律地位，從《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的表述來看，卻不及人大。在《憲法》中，人大有專門的章節(jié)來描述，但是政協(xié)則只在《憲法》的“序言”中提到：

中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今後在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的鬥爭中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。

那麼政協(xié)如何具體發(fā)揮著在國家政治生活、社會生活、對外活動、國家統(tǒng)一中的“重要作用”呢？中國共產(chǎn)黨對多黨合作和政治協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)具體應(yīng)該如何體現(xiàn)呢？《憲法》對這些問題並沒有像對人大那樣進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)範(fàn)。當(dāng)然這並不是說政協(xié)不重要。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在《憲法》也沒有詳細(xì)的規(guī)範(fàn)，只是提及而已，但是我們不能說黨的領(lǐng)導(dǎo)不重要。從人們的認(rèn)知上來看，黨領(lǐng)導(dǎo)的重要性是顯而易見的，但是政協(xié)的作用就很難講了。黨委、政府、人大、政協(xié)的關(guān)係通常被認(rèn)為是“黨委坐船頭，政府在岸上走，人大一步一回頭，政協(xié)是晃悠悠”?；蛘呷缌硗庖恍┱f法，“黨委是天上的星星參北斗，政府是風(fēng)風(fēng)火火闖九州，人大是該出手時就出手，政協(xié)是路見不平一聲吼”，“黨委說了算，政府算了說，人大說算了，政協(xié)算說了”。劉繼華說，1“有些政協(xié)委員還形象地把‘四大班子的職能概括為‘黨委揮手，人大舉手、政府動手、政協(xié)拍手，意思是說政協(xié)比照其他三大班子，缺少權(quán)力和強(qiáng)制力，其參政監(jiān)督缺少行政手段和法律制約，力度不夠，做多了也是白忙活?！?/p>

顯然，政協(xié)的法律地位是不明確的，它和黨委、政府和人大的關(guān)係是不明朗的，它在權(quán)力結(jié)構(gòu)中是被邊緣化的，所以它在實踐中的角色是很尷尬的。2

也正如我們在下面所討論的，如果政協(xié)的功能之一是政治協(xié)商，那麼就有一個和誰協(xié)商的問題，是否和黨委、政府和人大協(xié)商？在這個問題上，正如岳世平所指出的，從法律上講，協(xié)商主體並不明確，協(xié)商主體之間，無論是政協(xié)內(nèi)部還是外部，也存在著事實上的不平等、協(xié)商組織之間的職責(zé)界定不清晰等等問題。3施翔對人民政協(xié)的法律地位做的如下描述是對政協(xié)法律地位的不明確及其影響的很好的總結(jié)：

人民政協(xié)的法律地位不明確，關(guān)於政協(xié)的組成及職責(zé)、許可權(quán)仍無法律規(guī)定， 它的一切活動幾乎無法可依， 而這直接影響了政協(xié)協(xié)商民主的過程、結(jié)果的法律保障和法律效力。政協(xié)具體在國家政治生活中要做什麼及如何做什麼，法律上基本是空白。人民政協(xié)在國家政治中的地位、作用或基本職能，按照全國政協(xié)的正式規(guī)定，就是“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”。這只是對人民政協(xié)作用的一般書面概括，至於它的法定含義是什麼，也就是說，怎樣做才算法律上的協(xié)商、監(jiān)督、參政議政，法律從來就沒有任何規(guī)定。

也正如曾剛所指出的，由於政協(xié)不是國家代議機(jī)關(guān)，不能直接行使國家權(quán)力，所以他們的意見和建議，只能是柔性的，而不是剛性的，沒有強(qiáng)制力。與之協(xié)商的對象如黨委、政府、人大“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，沒意願就不協(xié)商”，“有時間就協(xié)商，沒時間就不協(xié)商”。4這不能說不是一個很大的問題。結(jié)果，政協(xié)就處在一個“幫忙不添亂，盡職不越位”的地方。5但是即使是盡職，也還是有很大的改進(jìn)空間。這一點，從我們下面對政協(xié)職能的描述中也能看得出來。

二、 政協(xié)的職能與履職的情況

如果《憲法》對政協(xié)的地位、職能缺乏規(guī)範(fàn)，那麼《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱《章程》）是否可以將這些關(guān)係說清楚呢？政協(xié)的《章程》儘管沒有法律效力，但是至少是得到中共認(rèn)可的正式檔，應(yīng)該有相當(dāng)?shù)囊?guī)範(fàn)作用。那麼，政協(xié)《章程》如何描述政協(xié)的職能呢？《章程》的第二條說：

中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。

這就是我們在上面提到的政協(xié)的三個主要職能。那麼政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的具體內(nèi)容是什麼呢？《章程》的第二條接著說：

政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商。……

民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督。

參政議政是對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論。通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議。

如果說政治協(xié)商的內(nèi)容是國家和地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會問題的決策，時間是在決策前和政策執(zhí)行過程中；民主監(jiān)督的內(nèi)容是憲法、法律、法規(guī)、重點政策的執(zhí)行；參政議政的內(nèi)容也是同樣的問題，那麼由於決策者和執(zhí)行決策的人是中國共產(chǎn)黨的各級委員會、各級政府和各級人大，政治協(xié)商的對象、民主監(jiān)督的對象、與之參政議政的對象必然就是黨委、政府和人大了。但是如果說黨委、政府和人大是政協(xié)與之協(xié)商、監(jiān)督、議政的對象，那麼在政協(xié)內(nèi)部，其實也有一個不同的黨派、民間團(tuán)體、無黨派人士之間的協(xié)商。所以從理論上講，有內(nèi)建對象和外部對象。6但是由於政協(xié)內(nèi)部的協(xié)商似乎並沒有怎麼發(fā)生，那麼剩下的就只有以黨委、政府和人大為對象的協(xié)商、監(jiān)督和議政了。下面我們就來考察一下這個方面的情況。至於政協(xié)內(nèi)部的協(xié)商，我們會在政協(xié)的改革部分再來討論。

1、政協(xié)以黨委為對象的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政

首先，政協(xié)如何與黨委進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督與參政議政呢？如上所述，《憲法》規(guī)定政協(xié)的組織原則是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，多黨合作。政協(xié)《章程》的總綱也指出，中國共產(chǎn)黨和其他民主黨派與無黨派人士的關(guān)係是“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”?！墩鲁獭泛汀稇椃ā吩谶@裡有點矛盾，如果共產(chǎn)黨和其他黨派是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)係，被領(lǐng)導(dǎo)者如何與領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行“政治協(xié)商”並“監(jiān)督”領(lǐng)導(dǎo)者，而且與領(lǐng)導(dǎo)者共同“參政議政”呢？顯然，如果沒有在邏輯上釐清相互的關(guān)係，並且在政治協(xié)商的程式上有所規(guī)範(fàn)，那麼這個和執(zhí)政黨的政治協(xié)商可能就無法真正進(jìn)行。正如前述岳世平的文章所指出的，這就只能靠黨政領(lǐng)導(dǎo)的意志與作風(fēng)，來決定政協(xié)這些職權(quán)的實現(xiàn)程度了。7顯然，政協(xié)和黨委的政治協(xié)商，由於協(xié)商主體的不平等性，是非常有限的，是因人、因事、因地而異的。

比如，《中共中央關(guān)於加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》（2006）（下稱《意見》）指出，政協(xié)黨組可以受黨委委託召開座談會；“不是同級黨委常委的地方政協(xié)黨員主席或黨組書記，可請他們列席黨委常委會議和其他有關(guān)重要會議。國務(wù)院和各級地方政府召開全體會議和有關(guān)會議時，可視需要邀請政協(xié)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志列席”。8在所有這些措施中，政協(xié)都是配角，不是政治協(xié)商的主角，至少不是和黨地位平等的協(xié)商。而協(xié)商主體不平等，則沒有協(xié)商民主可言，也沒有辦法互動。9

另外，在政協(xié)內(nèi)部，中共黨員占到所有成員的40%。無論是全國還是地方的政協(xié)，其主席都是中共黨員，領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)的中共黨組受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。那麼在政協(xié)內(nèi)部的共產(chǎn)黨黨團(tuán)和其他黨派的黨團(tuán)是否平等關(guān)係？如果不平等，是否他們需要領(lǐng)導(dǎo)其他黨團(tuán)和無黨派人士？抑或他們是受同級黨委的委託來領(lǐng)導(dǎo)其他黨派人士？

關(guān)於政協(xié)組織中共黨員的作用，上述《意見》說：“發(fā)揮政協(xié)組織中共黨員的先鋒模範(fàn)作用。政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員和政協(xié)機(jī)關(guān)中的共產(chǎn)黨員，要增強(qiáng)政治責(zé)任感，努力提高自身修養(yǎng)和能力，積極貫徹黨的方針政策，帶頭遵守政協(xié)章程，繼承和發(fā)揚黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的優(yōu)良傳統(tǒng)，廣交、深交黨外朋友，努力成為合作共事的模範(fàn)、發(fā)揚民主的模範(fàn)、廉潔奉公的模範(fàn)?！?/p>

顯然，中國普通黨員在政協(xié)中的作用只是先鋒模範(fàn)的作用，是和其他黨派廣交朋友的作用，並不是一個獨立運作的黨團(tuán)，正如其他民主黨派和無黨派人士不是獨立運作的黨團(tuán)一樣，儘管他們可以以黨派的名義提案。但是即使是提案，也不是向中國共產(chǎn)黨的提案，而是向政府的提案。

正如王守昌教授（華南師範(fàn)大學(xué)哲學(xué)所教授，原全國政協(xié)委員）指出的，“政治協(xié)商本應(yīng)在政治方面多協(xié)商，但卻很少涉及政治，特別是對於一些政治敏感問題，政協(xié)更是不談”。而政治敏感問題，一定會涉及到政黨政治的問題，也即政協(xié)與中共的政治協(xié)商、民主監(jiān)督與參政議政。10又如蘇東斌教授（深圳大學(xué)港澳研究所所長，廣東省政協(xié)常委）所說，11“現(xiàn)在很多委員的提案，都是關(guān)於公路建設(shè)，關(guān)於環(huán)境髒、亂、差之類的，具體工作比較多，而關(guān)於政黨政治，關(guān)於監(jiān)督機(jī)制，關(guān)於人事改革等方面，談得就比較少。我曾經(jīng)說過一句話：‘不能把參政議政變成參經(jīng)議學(xué)！而目前確有相當(dāng)一批委員，都是提一些具體的經(jīng)濟(jì)問題或教育問題。提這一方面的問題不是不對，不是不好，也不是不應(yīng)該，但我認(rèn)為這不是政協(xié)工作的主題。

的確，根據(jù)上述政協(xié)的《章程》和中共的《意見》，本來政協(xié)的職能之一是和執(zhí)政黨進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，但是這一點卻變成了政協(xié)的雷區(qū)，成了敏感問題。究其原因，正是由於政協(xié)法律地位不明所致，使得政協(xié)這個職能無法得到實施，對共產(chǎn)黨的“民主監(jiān)督”、各黨派之間的“互相監(jiān)督”也基本成了一句空話。

鄧小平曾經(jīng)指出，“黨外的民主人士能夠?qū)段覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯誤和確定，能夠?qū)段覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭薄?2

這毫無疑問是正確的，但是真正做起來就不容易了。正如葛劍雄所說，所謂政治協(xié)商中的政治，13“在中國、在政協(xié)，不是叫你討論政黨，不是叫你討論國家體制是不是要搞什麼聯(lián)邦制，這些已經(jīng)是紅線了，是不容討論的。中國講的政治協(xié)商，實際上就是政府怎麼來辦事，這個就是政治協(xié)商，就是政治?！?/p>

所以說，以黨委為對象的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政在理論上存在，但在實踐上是幾乎不可能的。

（未完待續(xù)）

1見劉繼華，“提高政協(xié)委員參政議政的水準(zhǔn)和實效”，文章載於《陝西社會主義學(xué)院學(xué)報》，2008年第4期。

2關(guān)於政協(xié)法律地位不明的問題，也見Jean-Pierre Cabestan， The Chinese People's Political Consultative Conference（CPPCC）： Its Role and its Future，Short Term Policy Brief 25， 2010/256-524， Europe China Research andAdvice Network （ECRAN）， October 2010.

3見岳世平，“現(xiàn)階段我國人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及對策建議”，《湖南社院學(xué)報》，2014年第1期。

4曾剛，“基層政協(xié)協(xié)商民主的法制保障二題：以上海市靜安區(qū)政協(xié)的實踐探索為例”，《東方法學(xué)》，2014年第2期，第146-147頁；楊根喬，“推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制建設(shè)的思考”，《中國浦東幹部學(xué)院學(xué)報》，2014年5月第8卷第3期，第38頁。

5王江燕，“網(wǎng)路政治參與和人民政協(xié)履職方式創(chuàng)新”，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》，2014年2月第1期。

6關(guān)於政協(xié)協(xié)商的對象，也見前引曾剛，“基層政協(xié)協(xié)商民主的法制保障二題”，第146頁；前引楊根喬，“推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制建設(shè)的思考”，第37頁。

7前引岳世平，“現(xiàn)階段我國人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及對策建議”，第17頁。

8“中共中央關(guān)於加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見”（摘要），中國政協(xié)網(wǎng)，www.cppcc.gov.cn 2006年2月8日。

9施翔，“論人民政協(xié)中的協(xié)商民主及協(xié)商制度”，載於《學(xué)習(xí)與實踐》，2007年第1 期；何包鋼對政協(xié)協(xié)商民主的討論，“人民政協(xié)改革發(fā)展路線圖：以協(xié)商民主的視野”，未刊稿。

10見21世紀(jì)環(huán)球報導(dǎo)，“專家呼籲政協(xié)進(jìn)行體制改革”，http：//www.sina.com.cn 2003年3月5日。

11同上。

12轉(zhuǎn)引自徐行，崔翔，“試論人民政協(xié)民主監(jiān)督的實現(xiàn)形式和運作機(jī)制”，《理論研究》，2012年第2期。

13《共識網(wǎng)》，“葛劍雄：政協(xié)不是推動中國民主化的主體”，2014年3月14日。