被忽視的政治邏輯和管理實踐

宋磊

參考政治學家討論政體問題時所使用的句式，產業(yè)政策論戰(zhàn)的焦點可以概括為“產業(yè)政策是不是個好東西”。由于相關的政策實踐涉及多個社會科學領域，所以相關討論不但可以從不同的方向展開，而且需要從不同的方向進行。

林張之爭以特定學科的特定學派的視角為出發(fā)點，是多種討論方向之中的一種。但是，由于兩位學者具有影響力，所以各界對于產業(yè)政策的理解可能被鎖定在特定的方向之上。比如，即使顧昕以大批量地介紹不同學科的經典文獻的形式加入論戰(zhàn)，間接地提示了討論產業(yè)政策的不同方向，各界的思考仍然主要圍繞特定的議題進行?？紤]到產業(yè)政策的復雜性，這種鎖定效應不利于全面地理解“產業(yè)政策是不是個好東西”。

三種討論方向：經濟學、政治學與管理學

現實中的產業(yè)政策涉及經濟理論、政治邏輯和管理實踐。因此，重要的是如何設定討論的起點、協調不同學科的研究的關系。實際上，關于產業(yè)政策的討論，可以有三個起點：一是將經濟學（特別是特定流派的經濟學）作為起點，假設在解決了經濟學問題之后，政策當局自然會決定取舍進退，政策執(zhí)行過程中的問題也會迎刃而解;二是將政治學作為起點，強調政治因素在很大程度上決定了是否推行以及推行何種產業(yè)政策，討論的重點是經濟意識形態(tài)、政治結構如何規(guī)定了政策選擇的空間;三是將管理學作為起點，認為政治經濟環(huán)境決定了后進國家必然推行產業(yè)政策，所以如何抑制政策成本、提高政策收益是討論的關鍵。

產業(yè)政策具有不同的側面，理想的討論格局是三種方向并存。實際上，這也是國際學術界關于產業(yè)政策的討論的基本形態(tài)。但是，林張之爭及其激發(fā)的后續(xù)討論表明，中國各界關于產業(yè)政策的討論為特定流派的經濟學主導，部分政治學家的意見沒有充分體現應有的問題意識，管理學者則基本沒有發(fā)出聲音。需要指出的是，在中國制造2025等產業(yè)政策相繼推出、產業(yè)政策的經濟學論戰(zhàn)難以結束的背景下，認識產業(yè)政策的政治背景是進行討論的前提，從管理學的角度提高政策收益是討論的關鍵，特定流派的經濟學主導討論未必合宜。

經濟理論：難以結束的論戰(zhàn)

豐田代表了日本汽車行業(yè)的精益生產模式（圖為豐田汽車博物館）

林張之爭引起了強烈的反響。但是，這場爭論只是世界范圍內的產業(yè)政策之爭的一個并不典型的組成部分。

在產業(yè)政策問題上，兩位學者的區(qū)別主要在于政府是否應該介入具有潛在比較優(yōu)勢的產業(yè)。林毅夫認為，由于企業(yè)未必能夠解決外部性和協調失敗問題，所以有為政府的協助可能是有益的。進一步來說，他試圖以有為政府和潛在比較優(yōu)勢的實現過程為支點，構筑新結構經濟學。相反，張維迎從奧地利學派的邏輯出發(fā)，認為政府不但難以識別哪些產業(yè)具有潛在比較優(yōu)勢，而且介入必將擾亂市場機制并引起尋租活動，產業(yè)政策不過是穿著馬甲的計劃經濟工具。

需要注意的是，兩者在政策層面的差別并不巨大，在理論層面也比較接近。就前者而言，林毅夫一再表明，他只是主張政府在企業(yè)已經開始生產活動之后進行介入，而且這種介入盡量不要以補貼的形式進行。在進行這種澄清之后，兩者的距離已經縮小。從后者來說，如果以是否高度重視市場的作用來區(qū)分經濟學流派，那么兩者都屬于強調市場作用的經濟學家。但是，既然政策層面的差別并不明顯，又具有相近的理論背景，為什么這場論戰(zhàn)會長期持續(xù)？

實際上，盡管都強調市場的作用，但是他們的經濟哲學不同。林毅夫在研究方法上借鑒新古典經濟學，他的經濟哲學以包括官員在內的經濟主體的理性為基礎。正是基于這種認識，他才認為由理性官員組成的政府可能解決產業(yè)發(fā)展中的一些問題。但是，張維迎的經濟哲學更接近奧地利學派，對于官員的理性以及有為政府從根本上持懷疑態(tài)度。正如經濟哲學的差異導致張維迎推崇的米塞斯和在研究方法上具有新古典經濟學色彩的蘭格所進行的社會主義核算論爭難以結束一樣，林張之爭長期持續(xù)的原因之一也是經濟哲學的不同。

如果說經濟哲學的不同讓肯定市場機制的林毅夫和張維迎在產業(yè)政策問題上難以取得共識，那么對于市場的不同認識則是世界范圍的產業(yè)政策之爭一直存在的主要原因。

在林張之爭中，張夏準的身影隱約浮現。在國際經濟學界，張夏準是最為典型的產業(yè)政策論者，他主張的產業(yè)政策遠超林毅夫界定的范圍。張夏準的產業(yè)政策論的出發(fā)點是市場機制在后進國家無法實現資本形成，因此需要政府的介入。接下來，他主要通過比較歷史分析來論證產業(yè)政策可能推動經濟發(fā)展。[1]由于張夏準和張維迎代表了產業(yè)政策的經濟學研究的兩個極端，所以我們以假想張維迎和張夏準之爭的方式來說明為什么世界范圍內關于產業(yè)政策的經濟學爭論難以平息。

從張維迎的角度出發(fā)，無害的產業(yè)政策必須滿足以下條件：第一，政府只能在企業(yè)已經進行生產，并且遇到難以克服的問題之后才進行介入。第二，介入所引發(fā)的尋租成本必須等于零或趨近于零。依據公共選擇理論，尋租成本的大小基本等于政府投入的政策資金的規(guī)模。所以，這意味著政策資金等于零或趨近零。第三，政策資金的機會成本為零或趨近于零。資金的機會成本指資金投入其他用途時可能產生的收益。一般來說，只有在政策資金的規(guī)模等于零或趨近于零的情況下，其機會成本才為零或趨近于零。因此，我們可以預期，張維迎將會對張夏準提出以下兩個問題：第一，政府是否能夠以完全不投入或只投入很少政策資金的形式推行產業(yè)政策？第二，如果介入以投入大量資金為前提，那么如何以主流經濟學家可以接受的形式論證政策的合理性？

從上文對于張夏準的分析思路的介紹來看，不伴隨大量資金投入的產業(yè)政策基本不在他的思考范圍之內。同時，既然出發(fā)點是對市場機制的懷疑，張夏準也就無意在主流經濟學的框架內進行討論。因此，張維迎和張夏準都將難以說服對方。實際上，國際經濟學界關于產業(yè)政策的爭論相持不下的原因，與本文假想的二張之爭難以結束的原因大體一致。

但是，產業(yè)政策的支持者必須回應從張維迎的研究中提煉出來的尖銳問題。筆者認為，回應的要點在于跳出經濟學，特別是新古典經濟學、奧地利學派經濟學和作為張夏準理論基礎的激進發(fā)展經濟學，引進產業(yè)政策的政治學和管理學，回到產業(yè)政策的實踐之中。

與通常的分類不同，產業(yè)政策可以區(qū)分為兩種類型：基本不花錢的和花很多錢的。基本不花錢的產業(yè)政策符合尋租成本和機會成本為零或趨近于零的嚴苛標準，而花很多錢的產業(yè)政策的可行性則可以在政治學、管理學框架之下進行討論。在產業(yè)政策之爭中，產業(yè)政策的支持者沒有明言基本不花錢的產業(yè)政策，引起了諸多誤解;同時，他們沒有將政治學和管理學引為援軍。因此，這些學者既難以用反對者們可以接受的邏輯說服他們，也難以用反對者們難以挑戰(zhàn)的邏輯發(fā)展自己的主張。

政治邏輯：被忽視的背景

產業(yè)政策不是單純的經濟學問題，而是典型的政治經濟學現象。一方面，產業(yè)政策在相當程度上基于政治邏輯而出現;另一方面，在某些產業(yè)，評價產業(yè)政策的標準不僅是經濟利益，也包括政治收益。因此，政治邏輯是后進國家討論產業(yè)政策的重要背景，盡管這個背景在林張之爭中并未出現。

首先，在政策實踐之中，產業(yè)政策出現的契機往往是政治邏輯。凱恩斯曾經提及，看似自由的政策制定者其實不過是已經去世的經濟學家的思想奴隸。經濟思想的影響的確不可小覷，但經濟思想內化為官員的行為準則往往需要很長時間。同時，政策實踐表明，產業(yè)政策的出現未必以經濟學的突破為前提。在戰(zhàn)后日本，最早的產業(yè)政策是所謂“傾斜生產”。當時的情況是，啟動生產活動的瓶頸在于煤炭和鋼鐵的供給有限。為解決這一問題，政府接受有澤廣巳的建議，將有限的資源重點投向煤炭和鋼鐵部門，首先恢復它們的生產。這種政策的理論基礎顯然是“生產手段部門優(yōu)先原則”。但是，這并不意味著日本政府接受了左派政治經濟學。同樣，韓國政府大規(guī)模推行產業(yè)政策不是因為經濟學家證明了產業(yè)政策的有效性，而是由于當時的政府官員具有強烈的追趕意愿。類似地，在啟動市場化轉型的1980年代，中國借鑒日本的經驗不是因為支持產業(yè)政策的經濟學家在理論上戰(zhàn)勝了反對派。實際上，產業(yè)政策之所以在這一時期被政策部門接納，一方面因為政府志在趕超，另一方面因為產業(yè)政策為政府在市場經濟條件下發(fā)揮作用預留了空間，更容易為傳統(tǒng)上傾向于宏觀控制、同時又需要推進市場化改革的計委系統(tǒng)接受。在現階段，產業(yè)政策是政府調控經濟的重要手段，完全放棄產業(yè)政策不具有可行性。

其次，由于產業(yè)政策往往基于政治需要而出現，所以評價產業(yè)政策的標準未必是單一的。在這個問題上，京東方的案例具有啟發(fā)意義。過去十年間，京東方從零開始，成長為世界第五大液晶企業(yè)。其間，投資總額超過兩千億元。這一投資規(guī)模是中國工業(yè)史的紀錄。無疑，這些投資和政府介入有直接或間接的關系。對于這個案例，從主流經濟學的角度難以做出肯定的評價。但是，政治學可以為我們提供一個關鍵的視角。

近二十年來，隨著生產技術日益被整合進生產設備，液晶產業(yè)的競爭焦點已經轉向投資能力。在這樣的背景下，作為國企的京東方如果發(fā)揮投資能力的優(yōu)勢，不但可能繼續(xù)提高市場份額，而且可能將日韓、臺灣地區(qū)（液晶產業(yè)的主要集聚地）的相關企業(yè)置于自身的影響之下。直白地說，如果京東方成為世界最大的液晶企業(yè)，那么東亞其他液晶企業(yè)將不得不聽命于京東方。對于關注產業(yè)政策的政治學者來說，在東亞地區(qū)存在復雜的經濟關系和地緣政治的背景下，這才是京東方的戰(zhàn)略意義之所在，罔顧這種產業(yè)政策所可能具有的政治意義，只在經濟學的意義上進行收益分析可能是短視的。

在中國，介入產業(yè)政策爭論的主要是熟諳新古典經濟學的經濟學家。因此，社會各界可能認為產業(yè)政策首先是經濟學（特別是新古典經濟學）的問題。但是，這個認識未必準確。

首先，在研究史上，產業(yè)政策可以上溯至李斯特和格申克龍，而他們的研究難以歸入新古典經濟學的傳統(tǒng)。李斯特和格申克龍在總結早期工業(yè)史的基礎上，主張以包括政府介入在內的制度性手段啟動工業(yè)化進程，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。盡管沒有直接使用產業(yè)政策這一術語，但是他們的工作為后續(xù)研究奠定了基礎。更為重要但經常被忽視的是，他們一致認為，后進國家是否能夠形成關于經濟發(fā)展的積極的意識形態(tài)是開啟工業(yè)化進程或實現后發(fā)優(yōu)勢的前提。在他們的分析框架之中，產業(yè)政策不過是這種經濟意識形態(tài)的表現形式。依據這個邏輯，產業(yè)政策是不是個好東西首先是政治學問題，而不是經濟學問題。

其次，可能讓很多讀者意外的是，推動產業(yè)政策正式成為社會科學研究主題的不是經濟學家，而是政治學家;推動相關研究持續(xù)發(fā)展的主要也是政治學家和具有政治學問題意識的學者。正是這批被稱為發(fā)展型國家論者的學者的研究使得產業(yè)政策在社會科學研究之中獲得市民權，主流經濟學家只是在1990年代之后才介入這一領域。不過，盡管發(fā)展型國家論在世界性的產業(yè)政策爭論之中占有重要地位，但是在中國版產業(yè)政策爭論之中，發(fā)展型國家論很少被提及。[2]

發(fā)展型國家論者和李斯特、格申克龍的研究具有共同點。發(fā)展型國家論者認為，發(fā)展意愿是政府啟動產業(yè)政策的前提。在這個問題上，高柏關于發(fā)展主義的研究值得一讀。[3]很明顯，發(fā)展型國家論者所說的發(fā)展意愿或發(fā)展主義和李斯特、格申克龍強調的積極的經濟意識形態(tài)基本上是同義語。實際上，發(fā)展型國家論者和李斯特、格申克龍的理論結構具有共同點：他們都將產業(yè)政策視為由經濟意識形態(tài)決定的因變量。進一步地，沖本·丹尼爾的研究表明，特定的經濟組織結構推動了具有發(fā)展主義傾向的經濟意識形態(tài)的形成，并和這種經濟意識形態(tài)一起規(guī)定了產業(yè)政策的形態(tài)和效果。在這里，是否推行以及推行什么樣的產業(yè)政策處于由經濟組織結構、經濟意識形態(tài)和產業(yè)政策組成的邏輯鏈條的末端。[4]

長期以來，學術界一直認為發(fā)展型國家論者的產業(yè)政策論只是對歷史事實的堆砌，沒有嚴格地論證產業(yè)政策是否推動了經濟發(fā)展這一關鍵問題。但是，近期的研究表明，發(fā)展型國家論存在兩個研究傳統(tǒng)，而這樣兩個研究傳統(tǒng)之下的產業(yè)政策研究截然不同。

管理實踐：被懸置的要點

正如批評者們指出的，發(fā)展型國家論者的主流研究試圖以列舉政策措施的方式來完成關于政策介入和產業(yè)升級之間的邏輯關系的論證。但是，發(fā)展型國家論者的一批被忽視的研究則構成了另外一個研究傳統(tǒng)。在這個研究傳統(tǒng)之下，分析的重點是政府介入如何推動了企業(yè)能力的形成。這種研究方向以阿貝格蘭的著述為開端，以阿姆斯丹的研究為代表，也存在于金麟洙的著作之中。近年來，這種研究和演化經濟學家以及企業(yè)史家的產業(yè)政策論逐漸合流。更重要的是，這組研究和斯蒂格利茨、羅德里克等新古典經濟學的反叛者關于信息不對稱、后進國家企業(yè)的成本結構的發(fā)現過程等問題的理論模型相互支撐。由于這些研究都關注企業(yè)的生產過程或管理過程，所以這些研究的發(fā)展可以稱為產業(yè)政策研究的管理學轉向。在世界范圍內，這種轉向正在成為產業(yè)政策研究的熱點。[5]但是，在中國版產業(yè)政策爭論之中，這種變化被忽視，管理問題被懸置起來。

在國際學術界，上述轉向出現之前，大量研究集中在政策資源和產業(yè)發(fā)展之間的因果關系方面。換言之，主流研究主要關注政府主導的資源配置是否在統(tǒng)計學的意義上推動了產業(yè)發(fā)展。但是，這里有兩個問題值得注意。第一，全要素生產率等常用的統(tǒng)計指標在發(fā)展中國家難以準確地測度。第二，正如下面的案例所表明的，在政策實踐之中，政府介入和企業(yè)能力之間的關系未必能夠通過回歸分析的方式體現出來。

約翰遜曾經將產業(yè)政策區(qū)分為兩種：企業(yè)合理化政策和產業(yè)結構政策。這樣的分類對應的實際上就是前文提及的基本不花錢的產業(yè)政策和花很多錢的產業(yè)政策。企業(yè)合理化政策主要指在企業(yè)層面提高企業(yè)能力的政策，涉及協助企業(yè)引進先進管理方法、提高產品質量、穩(wěn)定勞資關系、提高勞動生產率等方面。但是，在很長時期內，這種產業(yè)政策完全被遺忘。近年來的企業(yè)史研究表明，這種政策所需資金極少，以下案例典型地體現了這種政策的作用機制。[6]

眾所周知，以豐田為代表的日本汽車企業(yè)的核心競爭力主要體現在精益生產方式之中，而組裝廠和配件廠的高效合作是精益生產方式的要點之一。但是，很少有人注意到，政府在這種合作關系的形成過程中發(fā)揮了關鍵作用。

1950年代初期，豐田競爭力不強。在這一時期，豐田不重視企業(yè)間技術合作，負責對配件企業(yè)進行技術支持的只有三人;配件企業(yè)技術水平不高，難以配合豐田。為解決這些問題，中央和地方政府為豐田系企業(yè)提供了管理咨詢。咨詢涉及配件企業(yè)的管理體系以及豐田與配件企業(yè)的協調機制。政府系管理專家依據當時汽車產業(yè)最先進的管理原則，對配件企業(yè)在具體業(yè)務環(huán)節(jié)的表現以記分的形式給予評價并提示了改進方向，指出豐田負責與部件廠聯系的采購部應該增加人員并強化技術指導能力，建議增強組裝廠與部件廠之間的信息交流。在這次咨詢之后，豐田強化了和配件企業(yè)的技術交流。同時，政府系管理專家建議將協豐會（豐田系列配件企業(yè)的組織）的功能從聯誼變?yōu)樾畔⒔粨Q。另外，當時的豐田缺乏足夠的資金切實地支持配件企業(yè)提高技術水平，而配件企業(yè)技術水平的落后影響了汽車的質量。為解決這一問題，政府在1960年代為配件企業(yè)提供了規(guī)模不大的資金支持，主要用于解決共性技術問題。考慮到在后來的精益生產方式中企業(yè)間技術合作和信息交換的重要性，可以說，上述管理咨詢和有限的資金支持為精益生產方式的形成提供了部分基礎。

上述案例中的政策實踐基本符合關于產業(yè)政策的嚴苛經濟學限定，其本質是以極低規(guī)模的資源協助已經進入特定產業(yè)的企業(yè)解決能力形成中的關鍵難題。這類產業(yè)政策存在于東亞的政策實踐，正在成為越南等發(fā)展中國家學習東亞經驗的新重點。但是，這類產業(yè)政策基本沒有進入中國各界的視野。

在基本不花錢的產業(yè)政策之外，也存在花很多錢的產業(yè)政策。這類產業(yè)政策往往體現為政府以提供大量資金的形式推動企業(yè)進入某個新興產業(yè)。在林張之爭中，焦點就是這種產業(yè)政策。在這里，我們可以再次回到京東方的案例。

由于投資金額巨大，所以政府支持京東方的過程之中或許存在某種程度的尋租成本，巨量資金的機會成本自然也是龐大的。從產業(yè)政策支持者的思路出發(fā)，我們或許可以認為，液晶產業(yè)對于國民經濟具有重要意義，而企業(yè)難以在缺乏政府支持的情況下完成如此規(guī)模的投資。但是，由于這類產業(yè)政策不符合主流經濟學為產業(yè)政策設定的條件，難以為產業(yè)政策的批評者接受。

不過，管理學能夠為論證這種產業(yè)政策的必要性提供參考。產業(yè)的發(fā)展歸根結底是企業(yè)能力發(fā)展的結果，而企業(yè)能力的形成需要相對穩(wěn)定的環(huán)境。依據這個思路，有學者根據動態(tài)能力理論和演化經濟學，以技術研發(fā)和生產活動為中心，細致地勾勒了政府介入和京東方的企業(yè)能力之間的動態(tài)關系。[7]盡管關于這類產業(yè)政策仍將存在爭論，但是上述管理學研究無疑拓寬了研究的思路。另外，關于如何抑制尋租成本，已經存在大量值得政策制定者參考的研究。

現實選擇：三種討論方向的綜合

林張兩位先生圍繞產業(yè)政策的多輪交鋒打破了學術界回避爭論的慣例，以理性的辯論的形式讓一個重要政策議題出現在輿論場的聚光燈之下。但是，如果在林張之爭或產業(yè)政策的經濟學的范圍內畫地為牢，不但會將復雜問題簡單化，而且可能出現簡單問題復雜化的局面。所謂復雜問題簡單化指將本來具有豐富的政治學背景和管理學內涵的產業(yè)政策問題簡單化為純粹的主流經濟學問題;所謂簡單問題復雜化指爭論的長期化導致政策制定部門無所適從，連在理論上和實踐中已經被證明有效的政策措施都難以采用。

強調產業(yè)政策的政治學和管理學，用意不在于解構產業(yè)政策的經濟學。實際上，產業(yè)政策的實踐之中存在大量問題，張維迎的批評有其意義。同時，林毅夫的新結構經濟學的持續(xù)發(fā)展有可能為產業(yè)政策提供理論依據。但是，正如產業(yè)政策的經濟學的意義難以被完全解構一樣，產業(yè)政策的政治學和管理學的價值也無法忽視。當下的局面是，在主流經濟學主導的討論方向上，我們難以對于產業(yè)政策是不是個好東西做出明確的判斷;產業(yè)政策的政治學揭示了產業(yè)政策出現的背景、對于評價產業(yè)政策是不是個好東西給出了不同的判斷標準;產業(yè)政策的管理學則可以對產業(yè)政策進行全新的分類，有助于提高那些已經被證明是好東西的、特定類型的產業(yè)政策的政策收益并降低其政策成本。

厘清產業(yè)政策的三種討論方向的意義之后，現實的選擇或許應該是綜合三種討論方向，具體地分析兩種產業(yè)政策。首先，應該積極推進符合苛刻的主流經濟學標準的、基本不花錢的產業(yè)政策。其次，對于花很多錢的產業(yè)政策，在主流經濟學家的爭論取得進展之前，考慮到政治邏輯決定了中國政府不可能完全放棄這種政策，更有意義的思路是結合管理學和演化經濟學的相關研究，找準企業(yè)能力形成的關鍵點、相應地設計政策措施，盡可能地使這種產業(yè)政策成為好東西。

（作者單位：北京大學政府管理學院）

注釋：

[1]Ha-Joon Chang， The Political Economy of Industrial Policy， Macmillan， 1994;張夏準：《富國陷阱：發(fā)達國家為何踢開梯子？》，肖煉等譯，社會科學文獻出版社2006年版。

[2]關于發(fā)展型國家論，可以參考朱天飚主持選譯的比較政治經濟學書系。

[3]高柏：《經濟意識形態(tài)與日本產業(yè)政策：1931-1965年的發(fā)展主義》，安佳譯，上海人民出版社2008年版。

[4]Daniel， Okimoto， Between MITI and the Market： Japanese Industrial Policy for High Technology， Stanford University Press， 1989.

[5]James Christian Abegglen， Business Strategies for Japan， Sophia University Press， TBS Britannica， 1970; Mario Cimoli， Dosi Giovanni， and Joseph Stiglitz eds. Industrial Policy and Development： The Political Economy of Capabilities Accumulation， Oxford University Press， 2009.; Bruce Greenwald and Joseph Stiglitz， “Externalities in Economics with Imperfect Information and Incomplete Markets”， Quarterly Journal of Economics， no. 2（1986）; Ricardo Hausmann and Dani Rodrick， “Economic Development as Self-Discovery，” Journal of Development Economics， no. 2（2003）; 尾高煌之助、松茂著：《幻の政策振法：分析とオラル·ヒストリによる解明》，日本新社2013年版; Ohno， Kennichi， Learning to Industrialize： From Given Growth to Policy-aided Value Creation， Routledge， 2014.

[6]Wada Kazuo， “The Development of Tiered Inter-firm Relationship in the Automobile Industry： Case Study of Toyota Motor Corporation，” Japanese Yearbook on Business History， vol. 8.

[7]路風：《光變：一個企業(yè)及其工業(yè)史》，當代中國出版社2016年版。