北極航行管制的法理探討*

劉惠榮　李浩梅

北極航行管制的法理探討*

劉惠榮李浩梅

〔提要〕《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條賦予冰封區(qū)域沿海國(guó)特殊的環(huán)境管轄權(quán)，加拿大和俄羅斯依據(jù)這一條款在其北極海域內(nèi)全面推行航行管制。然而這一單邊管轄權(quán)的行使需要滿(mǎn)足多項(xiàng)限制條件，兩國(guó)部分管控措施超出了冰封區(qū)域條款的合理使用，突破了海洋法對(duì)航行權(quán)的保障。在國(guó)際法體系內(nèi)，北極沿海國(guó)航行管控的特殊權(quán)力有其外部邊界，受到多邊海事規(guī)則的制約，特別是“極地規(guī)則”的出臺(tái)將限制冰封區(qū)域條款的適用空間，削弱沿海國(guó)單邊管轄權(quán)的合法性基礎(chǔ)。北極沿海國(guó)實(shí)施單邊管控面臨法律和政治上的雙重困難，通過(guò)國(guó)際平臺(tái)開(kāi)展北極航運(yùn)合作，尋求在國(guó)際規(guī)則中維護(hù)其利益訴求，更加符合北極沿海國(guó)家的實(shí)際利益。

聯(lián)合國(guó)海洋法公約、冰封區(qū)域條款、航行管制、極地規(guī)則

李浩梅，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院國(guó)際法專(zhuān)業(yè)博士研究生

由于北冰洋地理、氣候、水文狀況與其他海域有很大差異，船舶通航條件惡劣，長(zhǎng)期以來(lái)北極海域的海洋利用以探險(xiǎn)、科考、原住民使用為主，國(guó)際航運(yùn)業(yè)并不關(guān)注北極航道。國(guó)際社會(huì)沒(méi)有為北極海域制定專(zhuān)門(mén)的國(guó)際航行規(guī)則，國(guó)際海洋法中唯一一條針對(duì)北極水域的規(guī)則是1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）中的冰封區(qū)域條款。作為《公約》締約國(guó)，加拿大和俄羅斯依據(jù)這一特殊授權(quán)在其北極水域制定和實(shí)施有關(guān)航行活動(dòng)的國(guó)內(nèi)法規(guī)，實(shí)際管控著北極航道的航行活動(dòng)。

進(jìn)入21世紀(jì)，氣候變化的影響在北極地區(qū)日益顯著，北冰洋海冰季節(jié)性消融明顯，可航范圍和期間擴(kuò)大，實(shí)際通行量持續(xù)增長(zhǎng)。[1]Arctic Council, Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report, p.35.北極航道開(kāi)通可以縮短亞洲港口和北歐之間、北美之間的航運(yùn)距離，國(guó)際航運(yùn)業(yè)開(kāi)始關(guān)注和利用北極航道。為了更好地規(guī)范北極航運(yùn)活動(dòng)，國(guó)際海事組織2009年起著手制訂具有強(qiáng)制拘束力的極地水域航行規(guī)則，航道沿海國(guó)加拿大和俄羅斯也對(duì)北極水域的航行法規(guī)做了重要調(diào)整。2013年中國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸（集團(tuán)）公司的“永盛輪”首次穿越北極，拉開(kāi)了中國(guó)商業(yè)利用北極航道的序幕，繼之中國(guó)商船自2015年起對(duì)北極東北航道開(kāi)始常態(tài)化利用。北極航道沿海國(guó)家的管轄權(quán)問(wèn)題與中國(guó)利益高度關(guān)聯(lián)。在北極航運(yùn)法制發(fā)展變化的重要時(shí)期，有必要認(rèn)真審視北極航道沿海國(guó)航行管制的實(shí)踐及其主要法律依據(jù)，對(duì)北極沿海國(guó)航行管控的合法限度進(jìn)行深入探討。

一、加拿大和俄羅斯北極航行管控的實(shí)踐

西北航道和東北航道的主體航段分別穿越加拿大和俄羅斯北極海域，加拿大和俄羅斯作為北冰洋沿海國(guó)，援引冰封區(qū)域條款制定了一系列海上交通、控制船舶污染的法律規(guī)章，適用于其主張的北極海域，對(duì)穿行北極航道的船舶發(fā)揮實(shí)際約束力，沿海國(guó)管制成為北極水域航行管控法律體系的重要組成部分。

（一）加拿大對(duì)北極航行的管控

加拿大對(duì)北極海域的管控建立在對(duì)北極群島水域的主權(quán)主張基礎(chǔ)之上。1973年加拿大第一次以歷史性所有權(quán)（historic title）為依據(jù)公開(kāi)主張北極群島水域?yàn)槠鋬?nèi)水，1975年進(jìn)一步聲明過(guò)境通行制度不適用于這些水域。[1]Donat Pharand, “The Arctic Waters and the Northwest Passage: A Final Revisit,” Ocean Development and International Law, Vol.38, 2007, p.11.1985年加拿大通過(guò)法令劃定了北極群島水域的直線基線，主張北極群島水域?yàn)槠錃v史性?xún)?nèi)水水域。[2]The Territorial Sea Geographical Co-ordinates (Area 7) Order of 10 September 1985, http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/STATEFILES/CAN.htm.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年9月9日）加拿大堅(jiān)持對(duì)北極群島水域的主權(quán)要求，但其所劃北極水域直線基線遭到美國(guó)和歐洲國(guó)家的抗議。美國(guó)主張西北航道為用于國(guó)際通行的海峽，外國(guó)船舶享有過(guò)境通行權(quán)，西北航道的法律地位爭(zhēng)議懸而未決?！都幽么蠛Ｑ蠓ā罚∣cean Act 1996）將其領(lǐng)海寬度擴(kuò)展為12海里，并規(guī)定了12海里毗連區(qū)、200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及相應(yīng)的大陸架權(quán)益。

為了管控西北航道，加拿大很早便已保護(hù)北極海域環(huán)境為由出臺(tái)了1970年《防止北極水域污染法》（Arctic Waters Pollution Prevention Act，簡(jiǎn)稱(chēng)AWPPA）。事實(shí)上，加拿大頒布該法案主要是源于“曼哈頓”號(hào)通行事件[3]1969年，美國(guó)派出“曼哈頓”號(hào)油輪代表大西洋里奇菲爾德公司（Atlantic Richfi eld Company）沿西北航道航行，意在考查從阿拉斯加普拉德霍灣（Prudhoe Bay）向美國(guó)東海岸運(yùn)輸石油是否存在可能性。雖然美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的兩艘破冰船全程跟隨保障，但“曼哈頓”號(hào)還是數(shù)次被困海冰之中，在隨行的加拿大破冰船“約翰·A·麥克唐納”號(hào)的協(xié)助下方才脫困。由于被認(rèn)為侵犯了加拿大有關(guān)權(quán)益，“曼哈頓”號(hào)的此次航行引發(fā)了大量爭(zhēng)議，其問(wèn)題焦點(diǎn)在于加拿大是否有權(quán)允許美國(guó)派遣船舶進(jìn)入西北航道。的刺激。該法案規(guī)定，加拿大對(duì)北緯60°以北、陸地向海100海里的水域?qū)嵤┕茌牂?quán)，這在當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破國(guó)際法上的領(lǐng)海管轄范圍。2009年加拿大修訂該法案時(shí)將其適用范圍擴(kuò)展至領(lǐng)?；€量起200海里，明確規(guī)定包含加拿大內(nèi)水、領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。根據(jù)該法案，任何人或船舶不得將廢物投放于北極水域或可能使廢物進(jìn)入北極水域的地點(diǎn)，若違反則將承擔(dān)絕對(duì)的民事賠償責(zé)任。[4]Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 6.該法案對(duì)“船舶”和“廢物”[5]Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 2.的界定非常廣泛，2012年《船舶污染和危險(xiǎn)化學(xué)品規(guī)定》（Vessel Pollution and Dangerous Chemicals Regulations）又進(jìn)一步禁止船舶排放油類(lèi)和油混合物、垃圾以及用于生物殺毒劑的有機(jī)錫化合物這類(lèi)特定污染物，允許排放的例外僅限于救助生命、不可避免等情形。[6]Vessel Pollution and Dangerous Chemicals Regulations, SOR/2012-69, Article 4-5.加拿大制定的船舶廢物排放標(biāo)準(zhǔn)高于《防止船舶污染國(guó)際公約》（MARPOL73/78），限制排放的廢物范圍也比國(guó)際公約寬泛。為保證排污標(biāo)準(zhǔn)得到有效執(zhí)行，加拿大賦予執(zhí)法官員廣泛的執(zhí)法權(quán)，包括登臨、檢查、指示船舶停于指定地點(diǎn)等。[1]Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 15.

此外，AWPPA授權(quán)加拿大政府在其主張的北極水域內(nèi)劃定航行安全控制區(qū)，對(duì)通行該區(qū)域的船舶實(shí)施特殊的管理，管理措施可涉及船殼和燃料艙的建造、機(jī)械和設(shè)備的制造、配員、貨物、燃料、水和其他必需品的數(shù)量等廣泛的事項(xiàng)。[2]Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 11-12.“加拿大在航行安全控制區(qū)實(shí)施了通常只能由船旗國(guó)決定的管理措施，這是其管理的突出特征。”[3]Willy ?streng, Karl Magnus Eger, Brit Fl?istad, Arnfinn J?rgensen-Dahl, Lars Lothe, Morten Mejl?nder-Larsen, Tor Wergeland, Shipping in Arctic Waters: A Comparison of the Northeast, Northwest and Trans Polar Passages, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, p.265.加拿大通過(guò)法令將北極水域劃分為16個(gè)航行安全控制區(qū)，為不同級(jí)別的船舶進(jìn)出航行安全控制區(qū)設(shè)置了時(shí)間表，形成了一個(gè)船舶準(zhǔn)入加拿大北極水域的區(qū)域-時(shí)間系統(tǒng)（Zone-Date System）。[4]Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations, SCHEDULE VIII。根據(jù)時(shí)間表，破冰能力最強(qiáng)的加拿大極地級(jí)10級(jí)船舶可全年在所有區(qū)域航行，而適用于無(wú)冰水域航行的E類(lèi)船舶則無(wú)論一年中的何時(shí)都不能進(jìn)入冰情嚴(yán)重的1～6區(qū)航行。加拿大1996年起又引入了北極冰區(qū)航行系統(tǒng)（AIRSS），在個(gè)案判斷基礎(chǔ)上允許特定船舶在真實(shí)冰情合適的情況下航行于上述固定時(shí)間表以外的時(shí)間。進(jìn)入該水域航行的船舶必須滿(mǎn)足法律規(guī)定的船舶建造標(biāo)準(zhǔn)，[5]Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations, Annex V, VI, VII.通行船舶如果是油輪還必須配備符合條件的冰區(qū)駕駛員才能進(jìn)入航行安全區(qū)，冰區(qū)駕駛員至少需要具備30天北極水域作業(yè)并擔(dān)任船上負(fù)責(zé)人的經(jīng)驗(yàn)。[6]Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations, Article 26.

依據(jù)《加拿大航行法》（Canada Shipping Act 2001），加拿大政府2010年出臺(tái)了《加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》（Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations，簡(jiǎn)稱(chēng)NORDREG）[7]《加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》于2010年7月1日生效，核心是確定加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)（NORDREG Zone）制度，要求通行該區(qū)域的船舶必須履行航行報(bào)告義務(wù)。，建立了針對(duì)通行北極水域船舶的強(qiáng)制報(bào)告制度，以加強(qiáng)管控北極航行活動(dòng)。北方交通服務(wù)區(qū)覆蓋了北極水域航行安全控制區(qū)的范圍，適用于超過(guò)300總噸以上船舶以及裝載污染物的船舶。[1]Northern Canada Vessel Traffi c Services Zone Regulations, SOR/2010-127, Article 3.該法案規(guī)定，船舶須在通行交通服務(wù)區(qū)之前須取得通關(guān)（clearance），管理機(jī)關(guān)有權(quán)要求船舶提供航行信息報(bào)告并保持密切的監(jiān)控，船舶必須與海上通訊和交通服務(wù)官員持續(xù)保持通訊并按要求提供航行報(bào)告。[2]Canada Shipping Act, Article 126.

（二）俄羅斯對(duì)北極航行的管控

隨著1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的簽署，蘇聯(lián)1985年通過(guò)4450號(hào)法令確定了北冰洋、波羅的海和黑海海域的領(lǐng)?；€，將維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽、桑尼科夫海峽劃入其內(nèi)水水域。20世紀(jì)90年代初，蘇聯(lián)推行開(kāi)放北方海航道進(jìn)行國(guó)際航運(yùn)的政策，建立了一套航行管理規(guī)則，包括1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》以及1996年有關(guān)破冰船領(lǐng)航、冰區(qū)引航員引航、船舶建造標(biāo)準(zhǔn)的配套文件[3]1996年三個(gè)配套性文件包括《北方海航道航行指南》、《北方海航道破冰船領(lǐng)航和引航員引航規(guī)章》、《北方海航道航行船舶設(shè)計(jì)、裝備和必需品要求》。，實(shí)施已達(dá)廿余年。根據(jù)1991年航行規(guī)則，北方海航道被認(rèn)定為蘇聯(lián)的國(guó)家交通干線，位于其內(nèi)水、領(lǐng)海及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域,[4]1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》第1.2條。北方海航道的相關(guān)法規(guī)可參見(jiàn)http:// www.arctic-lio.com/。同時(shí)參考Erik Franckx, “The Legal Regime of Navigation in the Russian Arctic,” Journal of Transnational Law and Policy,Vol.18, 2009, pp.331-333.這一主張?jiān)?998年《俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)法》[5]Federal Act of the Internal Sea Waters, Territorial Sea and Contiguous Zone of the Russian Federation, 17 July 1998, http://www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/ RUS_1998_Act_TS.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月15日）中得到延續(xù)，但定義中并沒(méi)有確定其北部界限。根據(jù)航行規(guī)則，通行北方海航道的船舶應(yīng)提前將航行計(jì)劃告知管理局，提交引航請(qǐng)求，并提供能夠支付破冰協(xié)助費(fèi)用和海洋環(huán)境污染造成民事責(zé)任損害的財(cái)務(wù)證明。[6]1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》第3條和第5條。在這一時(shí)期，俄羅斯對(duì)北方海航道管控的核心是強(qiáng)制性的破冰領(lǐng)航制度，通行船舶自身須達(dá)到規(guī)定的抗冰等級(jí)，船殼、機(jī)件、廢水處理設(shè)備等也要滿(mǎn)足特殊的要求。除此之外，船舶在通行四大海峽時(shí)必須接受強(qiáng)制性破冰船領(lǐng)航，航行于其他航道海域時(shí)，海上操作中心也會(huì)指定航空、傳統(tǒng)、破冰船等任意一種類(lèi)型的領(lǐng)航。[1]1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》第7條。管理局通過(guò)海上操作中心全程管控和引導(dǎo)船舶的航行，通行船舶必須遵循海上操作中心指定的海道，并按照固定費(fèi)率對(duì)這種強(qiáng)制領(lǐng)航服務(wù)繳納高額服務(wù)費(fèi)。[2]1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》第8條。管理局可在有安全風(fēng)險(xiǎn)和污染風(fēng)險(xiǎn)時(shí)對(duì)船舶進(jìn)行檢查，并有權(quán)在該規(guī)則被違反時(shí)采取強(qiáng)制措施使船舶離開(kāi)北方海航道。[3]1991年《北方海航道海路航行規(guī)則》第10條。實(shí)際上，俄羅斯在北方海航道實(shí)行的是一種內(nèi)水化的航道管理，意圖將整個(gè)航道主張為其內(nèi)水，從而實(shí)行完全的控制和管轄。這種管控被一些國(guó)家批評(píng)缺乏國(guó)際法的支持，違反了《公約》收費(fèi)制度的范圍，也超越了海洋法賦予沿海國(guó)在領(lǐng)海的保護(hù)權(quán)，[4]劉惠榮、林暉：“論俄羅斯對(duì)北部海航道的法律管制——兼論其與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的沖突”，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第4期，第7-8頁(yè)。對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄權(quán)的突破則更為嚴(yán)重。

作為推行和實(shí)施俄羅斯新北極政策和遠(yuǎn)景規(guī)劃的重要組成部分，俄羅斯2012年修訂了有關(guān)北方海航道的聯(lián)邦立法。新法堅(jiān)持北方海航道是歷史上形成的俄聯(lián)邦國(guó)家交通干線的立場(chǎng)，但在范圍上限定了北方海航道的北界，與200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)北部界限一致。[5]張俠、屠景芳、錢(qián)宗旗、王澤林、楊惠根：“從破冰船強(qiáng)制領(lǐng)航到許可證制度——俄羅斯北方海航道法律新變化分析”，《極地研究》2014年第2期，第270-272頁(yè)。在管理機(jī)構(gòu)上，新法重新設(shè)立聯(lián)邦機(jī)構(gòu)級(jí)別的北方海航道管理局，全面負(fù)責(zé)北方海航道的通航事務(wù)。依據(jù)2013年《北方海航道水域航行規(guī)則》，計(jì)劃進(jìn)入北方海航道水域的船舶須提前向北方海航道管理局提交申請(qǐng)及證明材料。管理局審核其遵守國(guó)際公約和俄聯(lián)邦國(guó)內(nèi)法的要求才發(fā)放許可。[6]The Merchant Marine Code of the Russian Federation, Clause 5.1, Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route.新的航行規(guī)則設(shè)置了不同抗冰能力的船舶進(jìn)入各海域的時(shí)間和冰情條件，有條件地允許冰級(jí)加強(qiáng)船舶在無(wú)需破冰船協(xié)助的情況下獨(dú)立航行。[7]時(shí)間表見(jiàn)2013年《北方海航道水域航行規(guī)則》附件2。根據(jù)其規(guī)定，冰級(jí)1～3級(jí)船舶在北方海航道航行的期限為7月份至11月15日，冰情較輕時(shí)，三個(gè)級(jí)別的船舶均可在上述海域獨(dú)立航行或在破冰船協(xié)助下航行，2級(jí)船舶在破冰船協(xié)助情況下可以在中等冰情時(shí)航行，3級(jí)船舶甚至在冰情較重時(shí)仍可航行。這就打破了僵化的破冰船強(qiáng)制性領(lǐng)航的舊規(guī)，使船舶能夠根據(jù)實(shí)際需要使用破冰服務(wù)。新規(guī)取消了船長(zhǎng)缺乏冰區(qū)操作經(jīng)驗(yàn)時(shí)指定俄籍冰區(qū)引航員登船引航的規(guī)定，但船長(zhǎng)冰區(qū)操作經(jīng)驗(yàn)仍然是實(shí)際審批航行許可時(shí)的參考因素。另外，助航服務(wù)費(fèi)的收取出現(xiàn)了較大改革，破冰服務(wù)和冰區(qū)引航的費(fèi)用不再按照不合理的固定費(fèi)率，依賴(lài)于實(shí)際提供的服務(wù)，按照船舶航行時(shí)間、船舶噸位、冰級(jí)、引航距離等因素具體確定應(yīng)當(dāng)繳納的服務(wù)費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)了固定費(fèi)率到差別收費(fèi)、從強(qiáng)制收費(fèi)到商定收費(fèi)的改革。

總體來(lái)看，修訂后的《北方海航道水域航行規(guī)則》改革了舊規(guī)的弊病，在申請(qǐng)批準(zhǔn)程序上更加便捷，許可標(biāo)準(zhǔn)更加透明，放松了強(qiáng)制性破冰助航的規(guī)定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)趨于合理。但俄羅斯對(duì)北極航道航行管控的內(nèi)水化本質(zhì)沒(méi)有改變，通行北方海航道必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，航道管理局對(duì)決定是否有必要提供破冰船或者引航員冰區(qū)助航服務(wù)依然掌握較大的裁量權(quán)，船舶須全程提供航行報(bào)告，俄羅斯對(duì)其北極水域仍然保持嚴(yán)密管控。

二、冰封區(qū)域條款及其合理使用

加拿大和俄羅斯對(duì)北極航道實(shí)施上述排他性管轄的法理根據(jù)主要為《公約》第234條[1]《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條：沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn)，而且海洋環(huán)境污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無(wú)可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全。。該條款針對(duì)冰封區(qū)域特殊的航行危險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，賦予冰封區(qū)域沿海國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)特殊的環(huán)境立法和執(zhí)法權(quán)，其法律規(guī)章可以不受一般接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的限制。這是沿海國(guó)環(huán)境管轄權(quán)一般規(guī)則的例外條款，在適用時(shí)需要厘清此特殊授權(quán)的適用海域范圍和管轄權(quán)限。

冰封區(qū)域條款適用的地域范圍為“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的冰封區(qū)域”。關(guān)于這一范圍和界限存在爭(zhēng)議，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這一管轄權(quán)的地理范圍應(yīng)僅限于領(lǐng)海之外專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍。這種觀點(diǎn)符合條文文意的通常和善意理解，并與該條款一直被置于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域中進(jìn)行磋商的談判歷史相契合。[2]D. M. McRae, & D. J. Goundrey, “Environmental Jurisdiction in Arctic Waters: The Extent of Article 234,” University of British Columbia Law Review, Vol.16, 1982, pp.215-222; R. D. Brubaker, The Russian Arctic Straits, Leiden: Martinus Nijhoff, 2005, pp.58-60.與之相應(yīng)的是，沿海國(guó)被賦予的權(quán)力高于其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)，但不超過(guò)沿海國(guó)在其領(lǐng)海內(nèi)的管轄權(quán)，亦即領(lǐng)海內(nèi)的限制性規(guī)則對(duì)該條款也同樣適用。但加拿大學(xué)者法蘭德（Donat Pharand）援引當(dāng)時(shí)談判代表的發(fā)言，認(rèn)為，從立法者意圖來(lái)看，這一條款的適用范圍包含了領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍。[1]Donat Pharand, “The Arctic Waters and the Northwest Passage: A Final Revisit,” Ocean Development and International Law, Vol.38, 2007, pp.47-48.這種觀點(diǎn)有明顯的維護(hù)加拿大利益的色彩，理由過(guò)于牽強(qiáng)。對(duì)于哪些區(qū)域可以滿(mǎn)足冰封區(qū)域的條件，條文的規(guī)定也有不清晰之處，在具體判斷時(shí)存在自由裁量的空間。例如，氣候特別嚴(yán)寒應(yīng)達(dá)到何種程度，海水被冰覆蓋的時(shí)間長(zhǎng)短和海冰情況是否有要求，《公約》沒(méi)有給出具體標(biāo)準(zhǔn)，需要綜合考慮氣象、水文狀況、航行安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加以評(píng)估。北冰洋海域不同海區(qū)的水文條件和海冰覆蓋情況差異較大，現(xiàn)階段全球變暖導(dǎo)致海冰不同程度的消融及漂流，北極水域冰封區(qū)域的認(rèn)定不可一概而論，且要根據(jù)具體海域的實(shí)際狀況更新和調(diào)整。

俄羅斯科考隊(duì)在北極進(jìn)行科學(xué)考察

管轄權(quán)限度是冰封區(qū)域條款的核心。這一條款設(shè)定多項(xiàng)條件限定管轄權(quán)的行使，以達(dá)到北極沿海國(guó)管轄權(quán)和其他國(guó)家航行權(quán)之間的制約和平衡。結(jié)合條款本身的規(guī)定以及上下文其他規(guī)則看，《公約》對(duì)冰封區(qū)域沿海國(guó)行使這一管轄權(quán)的要求包括：為防止、減少和控制船只對(duì)海洋的污染，非歧視，主權(quán)豁免，以最可靠的科學(xué)證據(jù)為依據(jù)和適當(dāng)顧及航行。

1. 防控污染的目的。從冰封區(qū)域條款規(guī)定看，沿海國(guó)單邊立法和執(zhí)法權(quán)的目的應(yīng)該是防控船只對(duì)冰封區(qū)域海洋的污染，這種管轄權(quán)有明確的功能性特征，而非全面的管轄權(quán)。盡管在冰封區(qū)域船舶航行安全問(wèn)題常與防控海洋污染相關(guān)聯(lián)，仍不能不加區(qū)分地認(rèn)可所有航行管控措施都滿(mǎn)足該條款的立法目的，屬于對(duì)該條款的合理使用。在實(shí)踐中，不宜過(guò)度擴(kuò)張這一管轄權(quán)的目的，需要對(duì)主要目的不是防控污染的航行管控措施加以辨析，保證采取的管控措施對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境目的的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是“必要的”而不僅僅是“有用的”。[1]Myron H. Nordquist, John N. Moore, Alfred H. A. Soons and Hak-So Kim, eds., The Law of the Sea Convention: US Accession and Globalization, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, pp.419-420.

2. 非歧視。沿海國(guó)制定的環(huán)保法規(guī)不得在本國(guó)船舶和外國(guó)船舶之間有歧視性規(guī)定。

3. 主權(quán)豁免。[2]《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第236條。冰封區(qū)域的管控法規(guī)對(duì)軍艦、海軍輔助船、為國(guó)家所有或經(jīng)營(yíng)并在當(dāng)時(shí)只供政府非商業(yè)性服務(wù)之用的船只或飛機(jī)不適用。

4. 以最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)。解釋適用該條款時(shí)，冰封區(qū)域的范圍以及目的手段之間的關(guān)系均需要依賴(lài)科學(xué)依據(jù)加以確定。沿海國(guó)對(duì)冰封區(qū)域的航行管控應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)北極海域環(huán)境有較好的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)依據(jù)論證和支持其管控措施是保護(hù)海洋環(huán)境所需要的，這種科學(xué)知識(shí)是指國(guó)際認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)而非沿海國(guó)主觀的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。[3]Kristin Bartenstein, “The ‘Arctic Exception’ in the Law of the Sea Convention: A Contribution to Safer Navigation in the Northwest Passage,” Ocean Development and International Law, Vol.42, 2011, p.41.

5. 適當(dāng)顧及航行。這是該條款中最模糊的要求，且不論冰封區(qū)域內(nèi)的航行制度為何，相比領(lǐng)海制度中對(duì)無(wú)害通過(guò)權(quán)的保障以及用于國(guó)際航行的海峽制度中對(duì)過(guò)境通行權(quán)的保障規(guī)定，此處的規(guī)定略顯單薄，缺乏硬性的標(biāo)準(zhǔn)和要求?？紤]到條款磋商時(shí)美國(guó)和加拿大在用于國(guó)際航行的海峽通行權(quán)問(wèn)題及沿海國(guó)管轄權(quán)問(wèn)題上的不同利益需求，這里的模糊規(guī)定回避了用于國(guó)際航行的海峽和冰封區(qū)域二者的關(guān)系問(wèn)題，也避免了嚴(yán)格的航行保障規(guī)定過(guò)度限制和削弱沿海國(guó)的實(shí)際管轄權(quán)。

使用冰封區(qū)域條款的特殊授權(quán)需要符合《公約》的限制條件，過(guò)度擴(kuò)張解釋該條款的適用范圍和管轄權(quán)限度有違這一條款意圖維持的特殊管轄權(quán)與航行權(quán)之間的平衡。盡管沿海國(guó)在制定針對(duì)船舶航行的法律規(guī)章時(shí)無(wú)需接受主管?chē)?guó)際組織的監(jiān)督，但須依賴(lài)最可靠的科學(xué)證據(jù)作為合法性基礎(chǔ)，而且在實(shí)施管控措施時(shí)要同時(shí)顧及航行。

三、加俄北極航行管制的合法限度

北極沿海國(guó)的特殊管轄權(quán)受到國(guó)際法體系多方面的規(guī)范和制約，《公約》的冰封區(qū)域條款作為單邊管轄權(quán)的法律依據(jù)有其適用范圍和要求，其授權(quán)范圍以外的航行管制應(yīng)遵守國(guó)際海事組織的相關(guān)規(guī)則，特別值得關(guān)注的是，新出臺(tái)的極地水域航行規(guī)則（Polar Code）可能對(duì)北極沿海國(guó)的管制帶來(lái)影響。

（一）兩國(guó)北極航行管制對(duì)海洋法規(guī)則的突破

加拿大和俄羅斯對(duì)北極海域船舶通航的管控逐漸趨于一致，兩國(guó)對(duì)北極航行的管制明顯具有突破冰封區(qū)域條款的情況，具體表現(xiàn)如下。

1. 對(duì)航行權(quán)的影響

加拿大和俄羅斯將單邊航行管制措施不加區(qū)別地適用于其北極管轄水域，未能僅限于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，擴(kuò)展至了領(lǐng)海和內(nèi)水，這種做法與海洋法上的海域分區(qū)原則和制度嚴(yán)重抵觸，損害了其他國(guó)家在相應(yīng)海域的航行權(quán)。俄羅斯要求通行北方海航道水域的船舶提出航行申請(qǐng)，獲得許可才可進(jìn)入其管轄海域，將這種內(nèi)水化的航行管制全面推行于內(nèi)水、領(lǐng)海及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)整個(gè)海域，直接破壞了領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)制度、用于國(guó)際航行的海峽的過(guò)境通行制度以及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的航行權(quán)。加拿大沒(méi)有明確規(guī)定航行許可制度，但要求進(jìn)入北方交通服務(wù)區(qū)的船舶須事前從管理機(jī)關(guān)獲得通關(guān)，這種通關(guān)的程序性要求具有初步審查是否遵循加拿大國(guó)內(nèi)法的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)涵，同樣在事實(shí)上對(duì)內(nèi)水之外海域的航行權(quán)構(gòu)成了一定限制，沒(méi)有適當(dāng)顧及外國(guó)船舶的航行權(quán)。

2. 科學(xué)證據(jù)

加拿大針對(duì)不同抗冰能力的船舶設(shè)置了一個(gè)固定的航行區(qū)域-時(shí)間系統(tǒng)，為彌補(bǔ)這一規(guī)則在靈活性上的不足，又引進(jìn)了北極冰區(qū)航行系統(tǒng)（AIRSS），允許船舶在冰情合適的情況下在目前區(qū)域-時(shí)間系統(tǒng)以外航行。但一個(gè)2007年為加拿大交通部準(zhǔn)備的研究報(bào)告揭示，區(qū)域-時(shí)間系統(tǒng)曾經(jīng)與北極水域的冰密度情況相符，如今已經(jīng)不再適應(yīng)，即使是相比較而言更加靈活準(zhǔn)確的AIRSS也需要繼續(xù)更新。[1]Timco and Kubat, “Regulatory Update for Shipping in Canada’s Arctic Waters: Options for an Ice Regime System,” Discussion Paper TP 14732, Canadian National Research Council, March 2007, p.8, 12.俄羅斯北方海航道新規(guī)確定的船舶準(zhǔn)入和航行規(guī)則是否基于最可靠的科學(xué)證據(jù)也不透明。冰封區(qū)域條款要求管理規(guī)章的制定應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)際認(rèn)可的現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)，以避免沿海國(guó)過(guò)度任意專(zhuān)斷的管制。因此，有研究建議加拿大與美國(guó)開(kāi)展北極海域氣候水文科學(xué)合作、獲取和交換最新科學(xué)數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上建立新的船舶通行機(jī)制，為利益相關(guān)國(guó)家提供開(kāi)放的參與機(jī)會(huì)，有助于獲得更大的國(guó)際認(rèn)同，化解科學(xué)基礎(chǔ)方面的爭(zhēng)議。[2]Peter Luttmann, “Ice-Coverd Areas under the Law of the Sea Convention: How Extensive are Canada’s Coastal State Powers in the Arctic?,” Ocean Yearbook, Vol.29, January 2015, p.122.與之相似，俄羅斯也可以加強(qiáng)與挪威、美國(guó)和加拿大在北極海域自然條件方面的科學(xué)研究，使其航行管控政策建立在可靠的科學(xué)基礎(chǔ)之上。

3. 管控措施的目的

加拿大和俄羅斯管控北極航行的措施是全方位的，不僅制定嚴(yán)苛的排污標(biāo)準(zhǔn)，特殊的船舶設(shè)計(jì)、建造、人員配備和裝備標(biāo)準(zhǔn)及海域準(zhǔn)入規(guī)則，還建立了強(qiáng)制性航行報(bào)告和交通管制規(guī)則。有些措施如船舶裝備的要求（如救生設(shè)備）以及航行交通服務(wù)系統(tǒng)的主要和直接目的是保障船上人員生命和船舶航行安全，而非防控船源污染，其是否屬于冰封區(qū)域環(huán)境管轄權(quán)的合理使用存在爭(zhēng)議。在實(shí)踐中，加拿大單方面建立北方交通服務(wù)系統(tǒng)的做法已遭他國(guó)挑戰(zhàn)。

4. 主權(quán)豁免

加拿大AWPPA在規(guī)定嚴(yán)格的廢物排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)并未給予國(guó)家公務(wù)船舶豁免，僅在航行安全控制區(qū)規(guī)則中特別規(guī)定國(guó)務(wù)專(zhuān)員在確認(rèn)船旗國(guó)已采取相應(yīng)預(yù)防措施的條件下可以對(duì)其免除適用,[1]Arctic Waters Pollution Prevention Act, Article 4.這種有條件的管轄豁免不符合《公約》規(guī)定的國(guó)家公務(wù)船舶對(duì)冰封區(qū)域環(huán)境管轄享有主權(quán)豁免的要求。對(duì)外國(guó)公務(wù)船舶如科考船等通行北方海航道水域，俄羅斯在許可程序和收取助航服務(wù)費(fèi)等方面也沒(méi)有落實(shí)主權(quán)豁免的要求。

（二）國(guó)際海事規(guī)則的制約

未經(jīng)國(guó)際海事組織程序，加拿大2010年單方面在北極海域?qū)嵤?qiáng)制性交通服務(wù)區(qū)管理，隨即遭到美國(guó)等國(guó)家反對(duì)，并引發(fā)了國(guó)際海事規(guī)則與冰封區(qū)域條款關(guān)系的討論。美國(guó)和國(guó)際獨(dú)立油輪船東協(xié)會(huì)（INTERTANKO）在國(guó)際海事組織內(nèi)對(duì)加拿大新規(guī)提出了合法性質(zhì)疑，指其單邊建立強(qiáng)制性交通服務(wù)區(qū)管控規(guī)則違反了《國(guó)際海上人命安全公約》（SOLAS）及其有關(guān)決議和指南中的規(guī)則和程序要求。[2]United States and INTERTANKO, Northern Canada Vessel Traffi c Services Zone Regulations, MSC 88/11/2, 22 September 2010.新加坡進(jìn)一步指出，加拿大建立交通服務(wù)區(qū)管控規(guī)則是否符合《公約》第234條的根本目的，及是否可以援引冰封區(qū)域條款的合理使用，都需要論證。[3]Report to the Maritime Safety Committee, IMO Doc. NAV 56/2,31August 2010. Report to the Maritime Safety Committee on its Eighty-Eight Session, IMO Doc. MSC 88/26/Add.1, Annex 28, 19 January 2011.加拿大則主張《公約》第234條特殊管轄權(quán)為執(zhí)行加拿大新規(guī)NORDREG[4]NORDREG最初是加拿大在北極水域的交通服務(wù)區(qū)名稱(chēng)。2010年《加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》引入強(qiáng)制性航行報(bào)告的規(guī)則，改變了長(zhǎng)期以來(lái)北極交通服務(wù)區(qū)NORDREG自愿性的性質(zhì)，官方和學(xué)界開(kāi)始直接使用NORDREG指代該法規(guī)。此處即是這種含義。的建立提供了國(guó)際法依據(jù)，且國(guó)際海事組織通過(guò)的SOLAS第五章規(guī)則11、12“不妨礙各政府根據(jù)國(guó)際法享有的權(quán)利和義務(wù)”，即不影響加拿大依據(jù)冰封區(qū)域條款采取相應(yīng)措施保護(hù)海洋環(huán)境的權(quán)利。[5]Canada, Comments on Document MSC 88/11/2, MSC 88/11/3, 5 October 2010, para. 5.1.

NORDREG是否屬于冰封區(qū)域條款的合理使用取決于對(duì)冰封區(qū)域條款的目的進(jìn)行擴(kuò)張解釋還是嚴(yán)格解釋?zhuān)瑢?duì)這一爭(zhēng)論本文暫不贅述，關(guān)鍵需要探討的更深層問(wèn)題是冰封區(qū)域條款與國(guó)際海事規(guī)則的關(guān)系問(wèn)題。加拿大援引國(guó)際海事公約中的保留條款，主張冰封區(qū)域條款相對(duì)于國(guó)際海事規(guī)則的優(yōu)先地位，強(qiáng)調(diào)該條款在海洋法上的“特別法”（lex specialis）性質(zhì)，本質(zhì)是將冰封區(qū)域條款置于不受其他規(guī)則制約的特殊地位。這種觀點(diǎn)是對(duì)國(guó)際海洋法以及國(guó)際航運(yùn)法律體系維護(hù)的沿海國(guó)航行管控利益與全球航運(yùn)利益平衡的直接破壞，得不到國(guó)際社會(huì)特別是航運(yùn)大國(guó)的支持。美國(guó)等國(guó)家和組織挑戰(zhàn)加拿大的單邊措施，要求其遵循多邊海事程序和規(guī)則，體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)的態(tài)度和立場(chǎng)。

國(guó)際海事組織是各國(guó)協(xié)商制定國(guó)際航運(yùn)規(guī)則的全球性組織，在國(guó)際航運(yùn)法律體系中占有核心地位，其主導(dǎo)制定的SOLAS和《防止船舶污染國(guó)際公約》（MARPOL73/78）及其議定書(shū)等多邊航運(yùn)規(guī)則具有廣泛約束力。管控北極海域航運(yùn)活動(dòng)時(shí)，國(guó)際海事組織在發(fā)展國(guó)際航運(yùn)管控規(guī)則方面的主導(dǎo)地位應(yīng)當(dāng)被尊重。針對(duì)晚近興起的航行管控措施，如航行報(bào)告和交通服務(wù)區(qū)制度，國(guó)際海事組織已經(jīng)出臺(tái)了一般原則和指南，冰封區(qū)域沿海國(guó)在實(shí)施這類(lèi)管控時(shí)不應(yīng)當(dāng)依賴(lài)單邊行動(dòng)，而應(yīng)經(jīng)按照國(guó)際海事組織的原則和要求、經(jīng)過(guò)它的認(rèn)可后建立和實(shí)施。正如有關(guān)評(píng)論指出，“《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條應(yīng)當(dāng)與公約中其他條款聯(lián)系在一起解讀，即那些要求沿海國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)際海事組織針對(duì)航行安全和防止船源污染事項(xiàng)制定的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。沿海國(guó)依據(jù)第234條制定的特殊國(guó)內(nèi)法不能與SOLAS和MARPOL等國(guó)際海事組織的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)抵觸”。[1]A. Blanco-Bazán, “Specifi c Regulations for Shipping and Environmental Protection in the Arctic: The Work of the International Maritime Organization,” The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.24, 2009, p.384.

因此，冰封區(qū)域條款的特殊授權(quán)不能成為北極沿海國(guó)不遵守相關(guān)國(guó)際海事規(guī)則的擋箭牌，國(guó)際社會(huì)通過(guò)國(guó)際海事組織共同協(xié)商制定的航運(yùn)管控措施及相關(guān)規(guī)則應(yīng)當(dāng)被尊重和維護(hù)。北極沿海國(guó)在實(shí)施那些影響海洋法航行權(quán)的管制措施時(shí)，應(yīng)遵守國(guó)際海事組織已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)則。

（三）“極地規(guī)則”對(duì)冰封區(qū)域特殊管轄權(quán)的影響

國(guó)際海事組織先后出臺(tái)《北極冰覆水域船舶操作指南》（2002年）[2]“Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice-Covered Waters,” IMO Doc. MSC/Circ.1056-MEPC/Circ.399, 23 December 2002.和《極地水域船舶操作指南》（2009年）[1]“Guidelines for Ships Operating in Polar Waters,” IMO Assembly Resolution A. 1024(26), adopted 2 December 2009, IMO Doc. A26/Res.1024, 18 January 2010.，經(jīng)過(guò)多年努力，《極地水域船舶操作國(guó)際規(guī)則》[2]MEPC 68/21/Add. Annex 10, International Code for Ships Operating in Polar Waters.將于2017年1月1日生效。作為第一部具有強(qiáng)制約束力的極地水域航行規(guī)則，《極地水域船舶操作國(guó)際規(guī)則》全方位規(guī)定了與極地水域航行有關(guān)的事項(xiàng)，涉及船舶結(jié)構(gòu)、機(jī)械設(shè)備、電氣裝置、防火安全、救生設(shè)備、航行安全等，同時(shí)在環(huán)境保護(hù)方面，規(guī)則在MARPOL附則基礎(chǔ)上提高了對(duì)油類(lèi)物質(zhì)、散裝有毒液體物質(zhì)等四類(lèi)污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)。

“極地規(guī)則”的生效帶來(lái)其與冰封區(qū)域條款的關(guān)系，以及其生效對(duì)沿海國(guó)單邊管轄權(quán)帶來(lái)何種影響的問(wèn)題。國(guó)際多邊規(guī)則與冰封區(qū)域沿海國(guó)單邊管轄權(quán)之間可能存在潛在的沖突，加拿大學(xué)者援引SOLAS、MARPOL和“極地規(guī)則”中的關(guān)系條款[3]在納入“極地規(guī)則”有關(guān)航行安全內(nèi)容的《國(guó)際海上人命安全公約》修正案中，新增加的第14章第2條（適用）第5款規(guī)定，“本章中的任何內(nèi)容不妨礙各國(guó)在國(guó)際法中的權(quán)利或義務(wù)”。參見(jiàn)ANNEX 7 AMENDMENTS TO THE INTERNATIOANL CONVENTION FOR THE SAFETY OF TLIFE AT SEA, 1974, AS AMENDED, MSC94/21/Add.1.，以及加拿大批準(zhǔn)MARPOL時(shí)提交的基于冰封區(qū)域條款的特別聲明，主張相關(guān)海事規(guī)則不構(gòu)成加拿大依照《公約》第234條制定法律規(guī)章的障礙。[4]Ted L. McDorman, “A Note on the Potential Confl icting Treaty Rights and Obligations between the IMO’s Polar Code and Article 234 of the Law of the Sea Convention,” in Suzanne Lalonde and Ted L. McDorman eds. International Law and Politics of the Arctic Ocean, Brill Nijhoff, 2014, p.155.類(lèi)似的觀點(diǎn)認(rèn)為，由于《公約》第234條并不包含遵循“一般接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”的限制，“極地規(guī)則”的出臺(tái)并不消滅這一條款作為一個(gè)替代性法律的基礎(chǔ)，據(jù)此沿海國(guó)可以采取更加嚴(yán)格的環(huán)境（或安全）標(biāo)準(zhǔn)。[5]?ystein Jensen, “The International Code for Ships Operating in Polar Waters: Finalization, Adoption and Law of the Sea Implicatioins,” Arctic Review on Law and Politics, Vol.7, 2016, p.76.但依照該條款的措辭和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由原則，沿海國(guó)有必要解釋為何采取高于“極地規(guī)則”的保護(hù)措施是必要的。[6]Ibid., p.77.“極地規(guī)則”建立在可靠的科學(xué)基礎(chǔ)上、經(jīng)過(guò)多年的國(guó)際磋商而制定，為提高船舶通行北極水域的安全和防控船舶造成污染提供了較全面的保障，它的出臺(tái)提升了沿海國(guó)使用冰封區(qū)域條款的要求和標(biāo)準(zhǔn)，為行使特殊管轄權(quán)辯護(hù)將變得更加困難。

“極地規(guī)則”對(duì)冰封區(qū)域條款的影響還體現(xiàn)在“極地規(guī)則”的生效將改變北極水域航行的國(guó)際法制環(huán)境。20世紀(jì)70、80年代環(huán)境保護(hù)浪潮在全球興起，深刻影響了海洋法的制定，國(guó)際社會(huì)承認(rèn)冰封區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，在國(guó)際法對(duì)北極海洋環(huán)境保護(hù)不足的背景下認(rèn)可了沿海國(guó)在冰封水域?qū)嵤﹩芜吀邩?biāo)準(zhǔn)管控的權(quán)利，以防止、減少和控制船舶對(duì)北極海域生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的損害。近十多年來(lái)，國(guó)際海事組織逐漸加強(qiáng)針對(duì)北極海域船舶航行的規(guī)則制定，從建議性指南發(fā)展到強(qiáng)制性、綜合性的國(guó)際規(guī)則，即將生效的“極地規(guī)則”對(duì)保障極地水域航行安全、控制船源污染具有重要作用，冰封區(qū)域條款制定時(shí)的特殊歷史背景如今發(fā)生了重大變化，沿海國(guó)環(huán)境管轄單邊主義的合法性基礎(chǔ)被削弱。即便在法律規(guī)定上冰封區(qū)域條款一直存在，但在實(shí)際應(yīng)用中，隨著冰封區(qū)域條款作為彌補(bǔ)國(guó)際規(guī)則不足的安全網(wǎng)作用逐漸減弱，援引這一條款的必要性會(huì)降低，可能最終走向過(guò)時(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

《公約》第234條賦予沿海國(guó)在冰封區(qū)域管控船舶污染方面享有特殊的立法和執(zhí)法權(quán)。使用這一條款應(yīng)當(dāng)限制在針對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的冰封區(qū)域，同時(shí)滿(mǎn)足防控海洋污染的目的、可靠的科學(xué)證據(jù)、適當(dāng)顧及航行、非歧視、主權(quán)豁免等諸多要求。加拿大和俄羅斯對(duì)北極海域的管控建立在對(duì)該條款的擴(kuò)張解釋基礎(chǔ)上，兩國(guó)在其內(nèi)水、領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域推行無(wú)差別的航行管制，內(nèi)水化特征明顯，突破了海洋法海域分區(qū)制度及航行權(quán)制度。此外，兩國(guó)制定的航行管制規(guī)則在科學(xué)依據(jù)基礎(chǔ)等方面也存在不足。

在國(guó)際法體系中，冰封區(qū)域沿海國(guó)的單邊管轄權(quán)有其外部邊界。北極沿海國(guó)不能援引冰封區(qū)域條款肆意規(guī)避?chē)?guó)際海事組織制定的管理規(guī)則，有關(guān)國(guó)家在建立航行管控措施時(shí)仍然應(yīng)當(dāng)遵循主管?chē)?guó)際組織已有的程序和規(guī)則。具有法律拘束力的“極地規(guī)則”即將生效，它建立在國(guó)際科學(xué)依據(jù)基礎(chǔ)上，是國(guó)際社會(huì)保障極地水域航行安全和生態(tài)環(huán)境的重要里程碑，它的出臺(tái)會(huì)壓縮冰封區(qū)域條款的適用空間。在北極水域船舶航行國(guó)際規(guī)制加強(qiáng)的背景下，北極沿海國(guó)依據(jù)冰封區(qū)域條款推行高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的管控措施時(shí)將會(huì)面臨更多挑戰(zhàn)，需要提供更充分的理由。由于加拿大和俄羅斯極力維護(hù)冰封區(qū)域條款的特殊授權(quán)，冰封區(qū)域條款的特殊保護(hù)權(quán)在可預(yù)見(jiàn)的期間內(nèi)不會(huì)被廢棄，但“極地規(guī)則”的生效將深刻改變北極海域航行國(guó)際法制狀況，進(jìn)而削弱北極沿海國(guó)單邊主義航行管控的合法性基礎(chǔ)，降低依賴(lài)冰封區(qū)域條款對(duì)北極水域?qū)嵤┨厥獗Ｗo(hù)的必要性，最終導(dǎo)致冰封區(qū)域條款的實(shí)際作用和價(jià)值逐漸衰微。而且，北極地區(qū)正在發(fā)生的自然環(huán)境變化也在增加冰封區(qū)域條款適用的不確定性。受氣候變化的影響，北極海冰消融趨勢(shì)明顯，部分北極海域的通航條件在改善，冰封區(qū)域的范圍需要重新評(píng)估，沿海國(guó)援引冰封區(qū)域條款必須提供和依據(jù)更加及時(shí)、可靠的科學(xué)證據(jù)。

從地緣政治和國(guó)際關(guān)系的實(shí)際看，五個(gè)北極沿海國(guó)中目前只有加拿大和俄羅斯明確依賴(lài)冰封區(qū)域條款對(duì)北極通航實(shí)施超出國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的單邊管制，挪威、丹麥（格陵蘭）相對(duì)溫和保守，美國(guó)與加、俄兩國(guó)的立場(chǎng)有顯著差異。盡管美國(guó)作為北極沿海國(guó)原則上支持加強(qiáng)北極水域的環(huán)境保護(hù)和航行安全，但另一方面，美國(guó)作為世界第一經(jīng)濟(jì)和軍事強(qiáng)國(guó)，在國(guó)際航運(yùn)領(lǐng)域謀求更大的利益。美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)將全球范圍的海上航行自由作為一項(xiàng)至關(guān)重要的國(guó)家利益，在北極航道法律地位問(wèn)題上與加拿大和俄羅斯有嚴(yán)重分歧，挑戰(zhàn)加拿大建立強(qiáng)制航行報(bào)告系統(tǒng)的國(guó)家實(shí)踐也體現(xiàn)出美國(guó)限制沿海國(guó)單邊管轄權(quán)的立場(chǎng)和主張。伴隨北極航道的逐步開(kāi)通，國(guó)際社會(huì)主要航運(yùn)國(guó)也會(huì)對(duì)加拿大和俄羅斯維持單邊管控的行為產(chǎn)生不滿(mǎn)，給兩國(guó)的航行管控施加越來(lái)越多的壓力?？傊睒O沿海國(guó)實(shí)施特殊管轄權(quán)不僅面臨法律上的諸多障礙，在政治上也存在尋找盟友的困難。

【完稿日期：2016-10-15】

【責(zé)任編輯：曹群】

劉惠榮，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院院長(zhǎng)、教授

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0452 8832（2016）6期0090-16

* 本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)際法視角下的中國(guó)北極航線戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13AZD084）、教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展報(bào)告培育項(xiàng)目“北極地區(qū)發(fā)展報(bào)告”（項(xiàng)目編號(hào)：13JBGP019）、中國(guó)極地科學(xué)戰(zhàn)略研究基金青年項(xiàng)目“北極航運(yùn)法律規(guī)制新發(fā)展及我國(guó)應(yīng)對(duì)研究”的階段性研究成果。