我國口岸查驗(yàn)?zāi)Ｊ礁母锱c機(jī)制創(chuàng)新探討

葛卜峰

口岸查驗(yàn)是國際貿(mào)易活動中的重要環(huán)節(jié)，也是主權(quán)國家保障口岸安全的重要手段，屬于國際通行做法。在當(dāng)前，國際經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了歷史新階段，貿(mào)易因素和形勢發(fā)生著巨大變化，口岸查驗(yàn)工作也迫切需要轉(zhuǎn)變工作職能、優(yōu)化方法途徑、真正提升口岸查驗(yàn)工作在保障安全和促進(jìn)貿(mào)易便利化兩個方面的重要作用。

一、當(dāng)前口岸查驗(yàn)存在的主要問題

1.口岸查驗(yàn)部門政出多門，各自為政。以海運(yùn)口岸為例，對出入境人員、交通工具和進(jìn)出口貨物的查驗(yàn)，海關(guān)、邊防檢查、檢驗(yàn)檢疫、海事部門都負(fù)有職責(zé)。雖然各有側(cè)重，但由于四個查驗(yàn)部門互無隸屬關(guān)系，容易造成多頭執(zhí)法，重復(fù)管理。

2.口岸查驗(yàn)環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁，效率低、費(fèi)用高。現(xiàn)行的口岸查驗(yàn)機(jī)制以專業(yè)分工為基礎(chǔ)，不同查驗(yàn)部門多次查驗(yàn)。就檢驗(yàn)檢疫來說，內(nèi)部也存在著各專業(yè)條線分別查驗(yàn)，各查驗(yàn)環(huán)節(jié)相互牽制，直接導(dǎo)致查驗(yàn)環(huán)節(jié)多、效率低、通關(guān)成本偏高。

3.口岸信息化水平較低，難于互通共享。地方電子口岸標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、建設(shè)水平不均衡。各查驗(yàn)部門都有自身的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，造成信息化平臺重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)缺乏整合， 未能建立起一個覆蓋面廣、互連互通的統(tǒng)一通關(guān)信息平臺，造成進(jìn)出口收發(fā)貨人需要重復(fù)申報、重復(fù)錄入的情況。

4.口岸查驗(yàn)執(zhí)法尺度不盡統(tǒng)一?？诎恫轵?yàn)涉及面廣，執(zhí)法依據(jù)繁雜，有一定的自由裁量空間。不同口岸查驗(yàn)抽查比例不統(tǒng)一、抽查批指定存在主觀性、掏箱要求不一致、查驗(yàn)內(nèi)容存在偏差，查驗(yàn)細(xì)致程度不一。不同的執(zhí)法尺度導(dǎo)致各口岸通關(guān)效率差別較大。

二、國外口岸查驗(yàn)管理主要模式

根據(jù)不同國家國情和發(fā)展水平的差異，國外口岸查驗(yàn)管理主要呈現(xiàn)兩種模式：

1.由機(jī)構(gòu)重組主導(dǎo)的“嫁接”式口岸管理模式。將海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊防檢查、海事等口岸查驗(yàn)部門實(shí)施職能整合和機(jī)構(gòu)重組，改革原有的口岸查驗(yàn)機(jī)制，實(shí)施統(tǒng)一管理。這種模式以美國、加拿大為代表，通過整合管理資源和執(zhí)法力量，提高了口岸查驗(yàn)管理效率，既保護(hù)了國家安全，又便利了合法貿(mào)易。以美國為例，整合后的海關(guān)和邊境保護(hù)局承擔(dān)邊境巡邏、移民、動植物衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫等口岸查驗(yàn)管理職能，在美國歷史上首次實(shí)現(xiàn)了“一口對外”。同樣，加拿大將海關(guān)、邊檢以及動植物檢疫部門合并，邊境保護(hù)的功能被大大加強(qiáng)。

2.由機(jī)構(gòu)合作主導(dǎo)的“合作”式口岸管理模式。充分發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的作用，以部門間的信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)配合為基礎(chǔ)，進(jìn)行口岸管理機(jī)制和模式改革，提供“單一窗口”式口岸管理服務(wù)。這種模式以新西蘭、歐盟為代表，通過科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃和先進(jìn)的科技手段，對現(xiàn)有查驗(yàn)資源合理、充分運(yùn)用，改革成本較低，滿足了權(quán)力制衡的需要，保障了國際貿(mào)易的安全便利。以新西蘭為例，通過在口岸管理部門間完善法律法規(guī)、簽訂備忘錄、建立聯(lián)合工作小組等來實(shí)施口岸管理，手續(xù)得到簡化，費(fèi)用得到降低，信息與情報互通加強(qiáng)，口岸管理更加透明、高效。

三、我國口岸查驗(yàn)機(jī)制建設(shè)對策建議

1.全面厘清檢驗(yàn)檢疫法定職能，優(yōu)化內(nèi)部機(jī)制

（1）明晰工作職能，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫“規(guī)范查驗(yàn)”。全面落實(shí)依法治國、依法治檢的工作要求，結(jié)合全系統(tǒng)“三個清單”工作，明確檢驗(yàn)檢疫部門的職能和權(quán)力，界定口岸查驗(yàn)工作的內(nèi)容和具體要求，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一操作規(guī)范，做到規(guī)范查驗(yàn)。對確實(shí)需要在口岸完成的檢驗(yàn)檢疫查驗(yàn)工作，在總局層面確定具體職責(zé)范圍、工作要求和具體實(shí)施意見；對法律沒有明確要求或根據(jù)實(shí)際情況可以不在口岸查驗(yàn)的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作，可以優(yōu)化相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)事后監(jiān)管。

（2）優(yōu)化工作布局，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫“一次查驗(yàn)”。在簡政放權(quán)和法檢制度改革的大背景下，檢驗(yàn)檢疫工作的目標(biāo)和任務(wù)在深化改革的過程中發(fā)生著重要變化。檢驗(yàn)檢疫工作格局和資源配置出現(xiàn)與實(shí)際工作不適應(yīng)的狀況。一些港口局由于業(yè)務(wù)量增長迅速，長期以來都處于人力資源特別是一線專業(yè)人員不足的現(xiàn)狀，口岸查驗(yàn)工作任務(wù)重，加之配套改革措施沒有及時跟進(jìn)，出現(xiàn)了在檢驗(yàn)檢疫內(nèi)部都無法實(shí)現(xiàn)一次查驗(yàn)的困局，一批貨物需要檢驗(yàn)檢疫多個業(yè)務(wù)部門分別查驗(yàn)，給進(jìn)出口貨物通檢帶來不便。應(yīng)加強(qiáng)對檢驗(yàn)檢疫內(nèi)部一次查驗(yàn)的研究，在業(yè)務(wù)量大的口岸成立專門的口岸查驗(yàn)部門“一口對外”，無法在口岸查驗(yàn)的則由相應(yīng)業(yè)務(wù)部門實(shí)施后續(xù)監(jiān)管。

（3）以區(qū)域一體化為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫“協(xié)同查驗(yàn)”。區(qū)域一體化，乃至于條件成熟后的全國一體化，是檢驗(yàn)檢疫部門提高便利化水平的一項(xiàng)重大舉措，對口岸查驗(yàn)工作既帶來了挑戰(zhàn)，也帶來了有利的條件和機(jī)遇。運(yùn)用整體思維，借助檢驗(yàn)檢疫一體化合理分配口岸查驗(yàn)資源，在機(jī)遇風(fēng)險大小的基礎(chǔ)上科學(xué)分析口岸查驗(yàn)需求，對風(fēng)險較高的檢疫查驗(yàn)項(xiàng)目在入境口岸一次完成，對風(fēng)險較低的查驗(yàn)項(xiàng)目根據(jù)貿(mào)易的需要選擇適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫查驗(yàn)，有利于緩解入境口岸查驗(yàn)資源的不足，促進(jìn)貿(mào)易便利化。協(xié)同查驗(yàn)以全國檢驗(yàn)檢疫統(tǒng)一信息化平臺為基礎(chǔ)，以全國統(tǒng)一的執(zhí)法尺度為保障，以貨物流、信息流為一體，能夠全面提升口岸查驗(yàn)工作的效率和成效。

2.強(qiáng)化關(guān)檢合作，促進(jìn)口岸查驗(yàn)大通關(guān)

（1）建立健全“三互”大通關(guān)建設(shè)工作機(jī)制。完善多部門聯(lián)合參與的工作機(jī)制，建立關(guān)檢合作查驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)工作組，在單一窗口、區(qū)域一體化等具體部署要求下，全面推進(jìn)關(guān)檢一次查驗(yàn)。統(tǒng)籌建立全國大通關(guān)公共信息平臺，推進(jìn)公共項(xiàng)目建設(shè)，完善平臺功能，在統(tǒng)一平臺上實(shí)現(xiàn)海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫部門及港口各方的數(shù)據(jù)交換和信息共享，為實(shí)現(xiàn)關(guān)檢合作一次查驗(yàn)打好基礎(chǔ)。通過數(shù)據(jù)平臺的信息對碰，下達(dá)共同查驗(yàn)指令，實(shí)施查驗(yàn)后將查驗(yàn)結(jié)果全部上傳平臺，定期對共同查驗(yàn)工作進(jìn)行效果評估，逐步優(yōu)化。

（2）加快推進(jìn)“單一窗口”和“一站式作業(yè)”。依托統(tǒng)一信息化平臺，建立關(guān)檢數(shù)據(jù)交換通道，建立信息互換共享的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。簡化和統(tǒng)一單證格式和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，通過單一窗口實(shí)現(xiàn)“一單多報”、信息共享。經(jīng)口岸關(guān)檢共同查驗(yàn)后，通過統(tǒng)一信息化平臺向企業(yè)反饋查驗(yàn)和監(jiān)管結(jié)果，下達(dá)放行指令，實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合查驗(yàn)、一次放行”。對關(guān)檢一方實(shí)施的口岸查驗(yàn)，其查驗(yàn)或監(jiān)管結(jié)果應(yīng)在信息化平臺及時反饋，并實(shí)現(xiàn)部門間執(zhí)法信息的共享共用。

（3）口岸查驗(yàn)監(jiān)管設(shè)施資源共享共用。在口岸一次查驗(yàn)機(jī)制完善的基礎(chǔ)上，及時研究配套相關(guān)的查驗(yàn)監(jiān)管設(shè)施資源，結(jié)合口岸核心能力建設(shè)及口岸綜合能力建設(shè)的契機(jī)，從口岸發(fā)展的整體上進(jìn)行查驗(yàn)設(shè)施的建設(shè)和配備?？捎傻胤秸疇款^主導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，有效整合，在現(xiàn)有的查驗(yàn)資源基礎(chǔ)上，建立口岸查驗(yàn)中心，海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫的相關(guān)口岸查驗(yàn)工作在查驗(yàn)中心一次完成，避免查驗(yàn)設(shè)施和資源的重復(fù)建設(shè)，最大程度地促進(jìn)和放大關(guān)檢合作一次查驗(yàn)的效率優(yōu)勢，促進(jìn)貿(mào)易便利化。

3.口岸查驗(yàn)全面融合，實(shí)現(xiàn)單一化查驗(yàn)

（1）建立更廣泛的“一口對外”管理模式。在“關(guān)檢合作”、“單一窗口”的基礎(chǔ)上，借鑒美國“一口對外”的工作經(jīng)驗(yàn)，建立由海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、邊檢等多部門參加的口岸控制工作委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)口岸查驗(yàn)工作。在口岸只存在一個綜合窗口，貨物通關(guān)一次查驗(yàn)、一次放行，口岸查驗(yàn)工作的實(shí)施由口岸控制工作委員會統(tǒng)一指令、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)行。配套建設(shè)全國口岸查驗(yàn)一體化平臺，貨物經(jīng)口岸查驗(yàn)后在全國范圍內(nèi)多部門、多區(qū)域快速驗(yàn)放。

（2）建立更科學(xué)的“多線配合”工作機(jī)制。由于各部門查驗(yàn)工作特性和特定要求的不同，需要嚴(yán)格區(qū)分，根據(jù)不同的查驗(yàn)要求進(jìn)行多線配合。一線查驗(yàn)，即綜合窗口查驗(yàn)，查驗(yàn)的內(nèi)容為涉及口岸安全、經(jīng)濟(jì)安全、人員健康等風(fēng)險高、危害大，必須在口岸一線完成的查驗(yàn)項(xiàng)目。二線查驗(yàn)，即各查驗(yàn)部門實(shí)施的特定查驗(yàn)或一線反饋的補(bǔ)充查驗(yàn)，實(shí)施必要的檢驗(yàn)檢測。一線查驗(yàn)快速放行，二線查驗(yàn)嚴(yán)密高效，輔以后續(xù)監(jiān)管手段，形成“多線配合”的查驗(yàn)工作機(jī)制。

（3）建立更嚴(yán)密的“縱橫聯(lián)動”監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。通過橫向的多部門配合和縱向的多線配合，形成具有中國特色的口岸查驗(yàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)通關(guān)便利和嚴(yán)密監(jiān)管。多部門配合需要建立全面的信息共享機(jī)制，充分落實(shí)“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”。多線配合需要全面掌握貿(mào)易信息并做出全面合理的風(fēng)險評估，科學(xué)劃分一、二線的查驗(yàn)品種和項(xiàng)目，實(shí)施有針對性的查驗(yàn)，并以專業(yè)實(shí)驗(yàn)室為技術(shù)支撐，提高口岸查驗(yàn)工作效率和成效。