農(nóng)地承包還是“永久不變”好

廖洪樂

2008年，中共十七屆三中全會提出“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”政策（簡稱“長久不變”）。不過，“長久不變”究竟是多久，“長久不變”政策與“30年不變”政策是何種關系，至今并未明確。

隨著1993年出臺的農(nóng)地承包"30年不變”政策到期時間越來越近（最早的地方將于2023年到期），人們開始關注農(nóng)地承包“30年不變”政策到期后如何走的問題，決策層、學術(shù)界已經(jīng)圍繞如何落實“長久不變”政策開展廣泛調(diào)研和討論。在我看來，“長久不變”的實質(zhì)就是“永久不變”。

“永久”不是“永佃”和“私有”

首先，“永久不變”不是“國有永佃”。20世紀80年代，中國學術(shù)界出現(xiàn)過“國有永佃”政策主張，即將集體土地收為國有，再由國家將土地使用權(quán)永久租佃給農(nóng)民。應當說，20世紀八九十年代提出集體土地國有化主張有其合理性。一是在計劃經(jīng)濟時期中國經(jīng)歷過將集體所有制改為全民所有制的階段；二是當時農(nóng)民對土地的資產(chǎn)屬性基本沒有認識，土地只是一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料；三是農(nóng)民放棄土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，可獲得更好的工作和福利保障。21世紀以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快，土地價值急劇上升，農(nóng)民視土地為重要財產(chǎn)，政策環(huán)境和農(nóng)民認知已發(fā)生根本改變，現(xiàn)在再改土地集體所有為國有已經(jīng)行不通。一方面，若將集體土地無償或低價收為國有，必然會損害農(nóng)民利益，引發(fā)農(nóng)民強烈不滿和社會動蕩；另一方面，若按市場價格由國家將集體土地收為國有，財政承擔不起。因此，“永久不變”應該建立在集體所有制基礎上。

其次，“永久不變”不是“私有”?！坝谰貌蛔儭迸c土地私有的根本區(qū)別體現(xiàn)在兩個方面。第一，土地所有權(quán)仍屬農(nóng)民集體所有，不可買賣。這種制度設計可自動防止農(nóng)地過分集中的問題。第二，農(nóng)戶只有將土地用于農(nóng)業(yè)用途時才享有“永久不變”權(quán)利；若用于非農(nóng)用途，“永久不變”權(quán)利會自行終止，其擁有的權(quán)利按非農(nóng)用途規(guī)定執(zhí)行。

因此，“永久不變”不是“國有永佃”，不是“私有”，也不是集體所有、短期承包，而是建立在土地集體所有制基礎上的“永佃制”，即農(nóng)地集體所有、永久租佃。

家庭承包制度“永久不變”與承包地塊“永久不變”

1997年中辦發(fā)16號文件明確指出：土地承包期再延長30年，指的是家庭土地承包經(jīng)營期限（即承包期）；集體土地實行家庭承包經(jīng)營制度，是一項長期不變的制度。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》也嚴格限制土地調(diào)整，2007年施行的《物權(quán)法》更是將土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)予以保護。

從各地實踐看，30年承包期內(nèi)不調(diào)地的規(guī)定得到了較好落實。我們2013年底對全國11個省、98個縣、107個行政村和1100戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：有60%的樣本縣全縣統(tǒng)一30年承包期內(nèi)不調(diào)地，有76%的樣本村全村統(tǒng)一30年承包期內(nèi)不調(diào)地，有63%的農(nóng)戶也明確表示30年承包期內(nèi)不調(diào)地。

若將“永久不變”僅理解為家庭承包制度“永久不變”，而承包地塊和承包面積可每隔一段時間調(diào)整一次，就必然面臨“多長時間調(diào)整一次”合適這個難題。若將“永久不變”僅理解為承包地塊和承包面積“永久不變”，這種政策規(guī)定就沒有實際意義。1949年以后30年農(nóng)業(yè)集體化失敗的教訓和改革開放30年家庭承包成功的經(jīng)驗告訴我們，家庭經(jīng)營是最適合農(nóng)業(yè)的一種經(jīng)營方式，家庭承包制度必然要“永久不變”。因此，“永久不變”應當既是家庭承包制度“永久不變”，也是承包地塊和承包面積“永久不變”。

“永久不變”利弊分析

20世紀八九十年代農(nóng)地政策設計的重點是圍繞解決農(nóng)業(yè)自身問題，“15年不變”和“30年不變”政策意圖非常清晰：即通過更長承包期限穩(wěn)定農(nóng)民預期，促使農(nóng)民增加投入特別是中長期投入，為農(nóng)業(yè)自身發(fā)展創(chuàng)造一個良好的制度環(huán)境?？梢哉f，“15年不變”和“30年不變”的政策出發(fā)點主要是服務于農(nóng)業(yè)。

21世紀以來，中國經(jīng)濟社會環(huán)境正在發(fā)生根本改變。第一，社會主義市場經(jīng)濟體制更加完善。政府在強化公共服務與社會管理職能的同時，逐步將經(jīng)濟管理職能交還給市場。第二，中國正處于城市化加速發(fā)展階段。根據(jù)我們推算，這個階段將持續(xù)至2035年，這期間會有大量農(nóng)村人口遷移到城鎮(zhèn)。第三，城鄉(xiāng)一體化進程加速，所有妨礙城鄉(xiāng)一體化進程的制度都將逐步退出歷史舞臺。第四，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要高智力支持和大量資金投入，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要寬松的制度環(huán)境和金融扶持。第五，農(nóng)民維權(quán)意識增強，產(chǎn)權(quán)和人權(quán)保護越來越成為社會關注的焦點。第六，中國國際地位進一步提高，需要借助良好制度治理建成現(xiàn)代化強國。因此，新世紀農(nóng)地制度長遠設計除繼續(xù)堅持服務農(nóng)業(yè)外，還要更多地服務于社會主義市場經(jīng)濟體制建設，服務于城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，服務于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利保護，服務于提高中國國際地位和增強其影響力。

實行“永久不變”，除有利于穩(wěn)定農(nóng)民預期和促使農(nóng)民增加投入外，還可實現(xiàn)如下多個目標。

第一，有利于保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，促進農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)。目前中國出現(xiàn)了農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)市民現(xiàn)象，根本原因就在于農(nóng)民擔心轉(zhuǎn)為市民后會失去其農(nóng)村土地和房屋財產(chǎn)權(quán)利。只要承包有期限，就無法消除期限到期要調(diào)地的顧慮和恐懼，進而動搖農(nóng)民進城久居的決心。

第二，有利于保護耕地和基本農(nóng)田。農(nóng)民獲得永久承包權(quán)后，一般不會輕易改變農(nóng)業(yè)用途，否則，就會失去永久承包權(quán)。相反，他們還可能將其他非農(nóng)地改為農(nóng)業(yè)用地以獲得永久承包權(quán)。

第三，有利于促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民獲得永久承包權(quán)后，會更加放心地轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

第四，有利于降低社會交易與管理成本。政府不再為定期調(diào)地和土地承包經(jīng)營權(quán)重新確權(quán)登記頒證而支付巨額費用，鄉(xiāng)村干部不再為定期調(diào)地而花費大量時間和精力，農(nóng)民不再為承包權(quán)受侵害而上訪告狀。需要指出的是，隨著政府取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口劃分，今后因人口變動調(diào)地會變得非常困難，因為新增人口已沒有農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口之分。

當然，實行“永久不變”也會引發(fā)兩個擔心：一是擔心人地矛盾惡化，重現(xiàn)中國歷史上曾出現(xiàn)的土地占有嚴重不平等問題；二是擔心農(nóng)民就業(yè)和基本生活保障出問題。但是，任何制度都有利有弊，我們的選擇應該是趨利避害。相對于定期調(diào)地制度，“永久不變”制度引發(fā)的問題相對容易解決。人地矛盾惡化可通過設定承包地持有上限辦法解決，限制土地持有上限是世界上許多國家的通行做法。建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度后，限制土地持有上限的辦法會變得切實可行。至于“永久不變”可能引發(fā)就業(yè)與基本生活保障問題，這種擔心在過去是可以理解的，但如今，除農(nóng)業(yè)外，農(nóng)民還有大量非農(nóng)就業(yè)機會，同時，最低生活保障制度已經(jīng)為農(nóng)民基本生活保障兜底，今后這項制度還會更加完善。

“永久不變”并不排除農(nóng)地承包制度多樣性

受“漸進式”改革方式影響，改革開放30多年來中國農(nóng)地制度呈現(xiàn)明顯的統(tǒng)一性與多樣性并存特征。同樣，出臺“永久不變”政策，也不排除農(nóng)地承包制度多樣性，有些村莊還會堅持調(diào)整土地。但是，如果有農(nóng)戶主張永久承包權(quán)，政府應當堅決支持其主張，村組集體不得以少數(shù)服從多數(shù)為名剝奪其永久承包權(quán)。

五點建議

第一，適時出臺政策，并修改相關法律、法規(guī)。建議中共十九屆三中全會正式出臺農(nóng)地承包“永久不變”政策，并由黨中央向全國人大提出修法建議，為2023年正式實施“永久不變”做好準備。

第二，堅持“穩(wěn)定為主”原則。原則上，“30年不變”到期后順延為“永久不變”，個別地方確因人地矛盾過于突出，經(jīng)村民會議同意和上級政府批準，可進行一次小調(diào)整。

第三，“30年不變”未到期的地方，應繼續(xù)執(zhí)行“30年不變”政策。個別條件成熟的地方，可探索提前實行“永久不變”。

第四，扎實做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。在目前正推行的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中，要高度重視“30年不變”與“永久不變”的有效銜接。為此，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證必須堅持進度服從質(zhì)量。

第五，設定承包土地持有上限。政府對農(nóng)民合法登記的承包土地設定上限限制，超過上限的農(nóng)戶，須將多余土地退還給集體經(jīng)濟組織，或者征收承包土地持有費用。