基于生態(tài)系統(tǒng)管理的濱海濕地保護(hù)與管理制度研究

溫榮偉 王金坑 方 婧 戴娟娟

(國家海洋局第三海洋研究所，廈門 361005)

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基于生態(tài)系統(tǒng)管理的濱海濕地保護(hù)與管理制度研究

溫榮偉 王金坑 方 婧 戴娟娟

(國家海洋局第三海洋研究所，廈門 361005)

濱海濕地保護(hù)與管理制度的不健全是造成濱海濕地面積減少、環(huán)境惡化、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化的原因之一。目前，生態(tài)系統(tǒng)管理理念已被發(fā)達(dá)國家廣泛接受并運(yùn)用于濕地保護(hù)與管理，針對我國濱海濕地保護(hù)與管理現(xiàn)狀，迫切需要運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)管理理念來研究濱海濕地保護(hù)與管理制度。本文首先概括分析了我國濱海濕地保護(hù)與管理的現(xiàn)狀及存在的問題，其次對生態(tài)系統(tǒng)管理理論簡要介紹的基礎(chǔ)上，分析了濱海濕地實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)管理的必要性，最終提出了三條基于生態(tài)系統(tǒng)管理的濱海濕地保護(hù)與管理制度：建立專門的濱海濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、創(chuàng)建濱海濕地信息共享平臺及利用“多規(guī)合一”優(yōu)化濱海濕地空間布局。將生態(tài)系統(tǒng)管理理念運(yùn)用于濱海濕地保護(hù)與管理制度中，有利于實(shí)現(xiàn)濱海濕地資源的有效管理，實(shí)現(xiàn)濱海濕地自然、經(jīng)濟(jì)、社會的和諧發(fā)展。

濱海濕地；生態(tài)系統(tǒng)管理；保護(hù)與管理制度；多規(guī)合一

濱海濕地是指沿岸線分布的低潮時(shí)水深不超過6米的濱海淺水區(qū)域到陸域受海水影響的過飽和低地的一片區(qū)域[1]。濱海濕地是擁有很強(qiáng)生態(tài)功能的自然綜合體，能為人類生產(chǎn)、生活提供豐富的資源，同時(shí)在促淤造陸、降解污染物、物質(zhì)生產(chǎn)和提供生物棲息地等方面具有重要作用[2]。隨著沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增長，人類加大了對濱海濕地資源的開發(fā)利用，諸如圍墾、灘涂養(yǎng)殖、圍填海工程、港口碼頭和城市建設(shè)等活動，造成了濱海濕地面積減少，環(huán)境惡化，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化。據(jù)2014年公布的全國第二次濕地資源調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國濱海濕地面積為579.59萬公頃，占全國濕地總面積的10.85%，與2003年完成的第一次全國濕地資源調(diào)查相比較，濱海濕地面積減少了136.12萬公頃，減少率達(dá)22.91%，明顯高于全國濕地減少的平均速度[3]。自從我國加入《濕地公約》以來，我國政府在濱海濕地保護(hù)與管理方面開展了大量工作，并取得了重大進(jìn)展，如將濱海濕地保護(hù)列入《中國海洋21世紀(jì)議程》和《中國海洋21世紀(jì)議程行動計(jì)劃》優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，設(shè)立濱海濕地管理機(jī)構(gòu)并明確其職能，建立濱海濕地類自然保護(hù)區(qū)等[4]。但是，濱海濕地持續(xù)減少的命運(yùn)并未終結(jié)，除了人類對濱海濕地資源的不合理開發(fā)利用外，濱海濕地保護(hù)與管理制度的不完善也是導(dǎo)致濱海濕地面積減少，環(huán)境惡化和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化的原因。在過去的十年里，政策制定者、管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)研究者都對基于生態(tài)系統(tǒng)的管理表現(xiàn)出濃厚的興趣[5]，以濕地資源、生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的濕地生態(tài)系統(tǒng)管理理念，已被澳大利亞、美國和英國等發(fā)達(dá)國家廣泛接受。為了更好的對濱海濕地進(jìn)行保護(hù)和管理，目前迫切需要運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)管理理念來研究制定濱海濕地的保護(hù)與管理制度。

1 我國濱海濕地保護(hù)與管理現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 資源要素式管理，缺乏生態(tài)系統(tǒng)全局觀

濱海濕地是由土地、水、植物、動物等單要素資源構(gòu)成的綜合體，是一個高度動態(tài)和復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)。從我國法律層面來說，目前我國尚無一部針對濱海濕地保護(hù)與管理的專門性法規(guī)或條例[6]。現(xiàn)有的與濱海濕地保護(hù)相關(guān)的法律主要集中在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等法律條文中，其中《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》明確將濱海濕地作為直接保護(hù)對象納入法律條文中，而其他相關(guān)法律法規(guī)僅從濱海濕地的單項(xiàng)資源要素著手，規(guī)定了相應(yīng)的保護(hù)措施和行政主管部門，多數(shù)可以從法律條文中涉及到“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)”；“典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)，具有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的海洋生物生存區(qū)”；“海洋自然保護(hù)區(qū)”；“沿海灘涂”；“鳥類棲息地”等關(guān)鍵詞句的描述中來體現(xiàn)對濱海濕地的保護(hù)與管理規(guī)定。這種立足于濱海濕地各構(gòu)成要素的資源要素式管理方法，未從生態(tài)整體性和相關(guān)性角度著手，缺乏生態(tài)系統(tǒng)全局觀，有可能導(dǎo)致濱海濕地生態(tài)功能的損失，不利于濱海濕地的保護(hù)與管理。

1.2 多頭管理現(xiàn)象明顯，缺乏部門協(xié)作

由于海陸交互作用的復(fù)雜性，所形成的各種類型濱海濕地在植被類型、水文特征及沉積物類型上有顯著的不同[7]。結(jié)合目前我國現(xiàn)行的部門管理規(guī)章，涉及到濱海濕地保護(hù)管理的行政主管部門主要有海洋、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土等主管部門，其中林業(yè)部門主要負(fù)責(zé)紅樹林濕地保護(hù)工作，海洋部門管理重點(diǎn)則是灘涂濕地、海草床和珊瑚礁，環(huán)保部門保護(hù)重點(diǎn)是河口濕地，農(nóng)業(yè)部門側(cè)重于漁業(yè)品種保護(hù)區(qū)，國土部門把注意力集中在地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)。這種分類型的管理方法，有利于明確各相關(guān)管理部門的管理重點(diǎn)和職責(zé)，然而在實(shí)際保護(hù)管理過程中，由于各管理部門的協(xié)調(diào)與合作不充分，部門間尚未形成良好的協(xié)作機(jī)制，就會出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象，導(dǎo)致在濱海濕地保護(hù)、利用和管理方面的目標(biāo)不同，行動不一致，不利于濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。就濕地類型自然保護(hù)區(qū)而言，多數(shù)濕地類型保護(hù)區(qū)涉及多個行政區(qū)域和管理部門，無專門的權(quán)威機(jī)構(gòu)對濕地進(jìn)行統(tǒng)一管理，管理過程中存在職能交叉、政出多門、管理混亂等現(xiàn)象。例如，1997年成立的福鼎臺山列島市級自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)類型為海洋海岸，保護(hù)對象是海岸濕地、水禽，與2002年寧德市人民政府批準(zhǔn)成立寧德市海洋生態(tài)市級特別保護(hù)區(qū)中的第五部分臺山列島厚殼貽貝繁育保護(hù)區(qū)，該區(qū)以保護(hù)野生厚殼貽貝繁育、棲息地為目的，空間上存在重疊，主管部門分別是林業(yè)部門和海洋部門，多頭管理現(xiàn)象明顯。

1.3 規(guī)劃各成體系，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一

濱海濕地地處海陸交匯區(qū)，涉及到濱海濕地相關(guān)的規(guī)劃從大層面來說可分為陸地規(guī)劃、海洋規(guī)劃和濕地保護(hù)規(guī)劃。目前我國針對濱海濕地的總體規(guī)劃尚未制定，但是國務(wù)院頒布實(shí)施的《全國海洋主體功能區(qū)劃》、《全國海洋功能區(qū)劃》以及有關(guān)部門制定的《全國濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃》等都涉及到濱海濕地保護(hù)與管理的相關(guān)內(nèi)容[8]。例如，《全國海洋主體功能區(qū)劃》非常重視濱海濕地、河口、海灣生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)濱海濕地海洋特別保護(hù)區(qū)，規(guī)定重要濱海濕地區(qū)域禁止開展圍填海等改變海域自然屬性、破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的開發(fā)活動。然而，因不同規(guī)劃所依據(jù)的行政法理不同、在規(guī)劃期限、保障機(jī)制和實(shí)施力度等方面也存在差異，導(dǎo)致現(xiàn)有各類規(guī)劃的編制和實(shí)施自成體系相互掣肘，缺乏協(xié)調(diào)，行政主管部門空間管理目標(biāo)多樣、相互沖突，無法對行政決策提供綜合性的有力支撐，影響規(guī)劃實(shí)施的效能。

2 運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)管理理念進(jìn)行濱海濕地保護(hù)與管理的必要性

2.1 生態(tài)系統(tǒng)管理理念

生態(tài)系統(tǒng)管理起源于傳統(tǒng)的林業(yè)資源管理和利用過程[9]。目前學(xué)術(shù)界對生態(tài)系統(tǒng)管理的含義還沒形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，在不同場合人們分別采用綜合生態(tài)管理、生態(tài)系統(tǒng)管理、生態(tài)系統(tǒng)方法等定義[10]。在國外學(xué)者Agee和Johnson(1988)指出生態(tài)系統(tǒng)管理涉及生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和功能、輸入和輸出所進(jìn)行的調(diào)控，認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)包含生態(tài)學(xué)上定義的邊界、明確強(qiáng)調(diào)管理目標(biāo)、管理者間的合作、監(jiān)測管理結(jié)果、國家政策層次上的領(lǐng)導(dǎo)和公眾參與等六個層面[11]后，1996年美國生態(tài)學(xué)會比較全面和系統(tǒng)的闡述了生態(tài)系統(tǒng)管理的概念，認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)管理是有明確的管理目標(biāo)，并執(zhí)行一定的政策和規(guī)劃，基于實(shí)踐和研究并根據(jù)實(shí)際情況作調(diào)整，基于對生態(tài)系統(tǒng)作用和過程的最佳理解，管理過程必須維持生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能的可持續(xù)性[9]。我國學(xué)者杜群(2012)在前人研究的基礎(chǔ)上，從環(huán)境與資源管理角度出發(fā)認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)管理是指在充分理解和尊重生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)、功能和規(guī)律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的需要，采用多學(xué)科的知識和方法，對自然資源的利用、自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)綜合地采取行政、經(jīng)濟(jì)和社會的手段進(jìn)行管理的策略和方式[12]。生態(tài)系統(tǒng)管理作為一種全新的管理理念和策略，它強(qiáng)調(diào)考慮社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化因素對生態(tài)系統(tǒng)的影響，考慮人類社會在社會、經(jīng)濟(jì)和自然生態(tài)方面的需求和需要，考慮健康的生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的環(huán)境功能、服務(wù)和社會經(jīng)濟(jì)效益及生態(tài)系統(tǒng)中的自然資源對人類福利和生計(jì)的需要的滿足；強(qiáng)調(diào)不同管理部門進(jìn)行決策和管理時(shí)應(yīng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作；強(qiáng)調(diào)建立一種跨越部門、行業(yè)或區(qū)域的、全社會參與的綜合管理框架[13]。

2.2 生態(tài)系統(tǒng)管理的原則

2.3 濱海濕地實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)管理的必要性

濱海濕地?fù)碛泻芨叩纳a(chǎn)力，集聚了豐富的生物種類，是天然的基因庫、種子庫，常作為居民用水、農(nóng)田用水和工業(yè)用水的水源，具有凈化環(huán)境、減輕自然災(zāi)害和調(diào)節(jié)氣候等功能[15]。由于人類的開發(fā)活動對濱海濕地的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、生態(tài)水文過程及生物地球化學(xué)循環(huán)造成了嚴(yán)重干擾，導(dǎo)致了濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的退化、生物多樣性的減少和生態(tài)功能的損失。加之，現(xiàn)有的濱海濕地管理制度存在缺陷，部門各自為政，且相互競爭，加劇了濱海濕地環(huán)境的惡化。生態(tài)系統(tǒng)管理將人類視為自然系統(tǒng)的一部分，以維持生態(tài)完整性為總體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)廣泛的協(xié)作和綜合性的決策，在維持生態(tài)系統(tǒng)健康、保護(hù)和修復(fù)生物多樣性方面具有重要作用。因此，將生態(tài)系統(tǒng)管理理念，運(yùn)用于濱海濕地管理，可以實(shí)現(xiàn)濱海濕地資源的有效管理、功能的有效發(fā)揮和生態(tài)過程的有效控制。

3 基于生態(tài)系統(tǒng)管理的濱海濕地保護(hù)與管理對策

3.1 建立專門的濱海濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，維護(hù)濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡

針對目前我國對濱海濕地所采用的資源要素式管理方法及濱海濕地管理部門眾多，部門間協(xié)調(diào)差問題，迫切需要建立專門負(fù)責(zé)濱海濕地保護(hù)管理的機(jī)構(gòu)，從濱海濕地“自然-經(jīng)濟(jì)-社會復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)”進(jìn)行整體考慮，對濱海濕地進(jìn)行統(tǒng)一管理。專門的濱海濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，以濱海濕地為管理單元，打破了傳統(tǒng)的行政界線，有效的解決跨行政區(qū)域、跨部門的環(huán)境與生態(tài)問題，大大提高了濱海濕地的保護(hù)與管理能力，有利于維護(hù)濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 創(chuàng)建濱海濕地信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督管理濱海濕地的保護(hù)工作涉及多個行政主管部門，部門管理目標(biāo)不同，各部門都會出于自身管理需要開展一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查，如“我國近海海洋綜合調(diào)查與評價(jià)”專項(xiàng)(簡稱“908專項(xiàng)”)和國家林業(yè)局組織完成的第二次全國濕地資源調(diào)查，各部門都掌握著與自身管理相關(guān)的信息資源，由于各部門協(xié)作較少，造成信息與資源的共享阻礙，給濕地管理帶來諸多困難。創(chuàng)建濱海濕地信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)濱海濕地資源信息的共享，有利于促進(jìn)各管理部門的協(xié)作，充分發(fā)揮各主管部門的優(yōu)勢，使管理部門及時(shí)掌握濕地的各種開發(fā)活動，并實(shí)施有效的監(jiān)督管理。

3.3 充分利用“多規(guī)合一”，優(yōu)化濱海濕地空間布局

基于目前與濱海濕地相關(guān)的規(guī)劃眾多，各規(guī)劃自成體系，缺乏協(xié)調(diào)，為了便于濱海濕地的管理，目前迫切需要對濱海濕地的空間布局進(jìn)行優(yōu)化，解決空間規(guī)劃沖突，資源利用和保護(hù)等現(xiàn)實(shí)矛盾?！岸嘁?guī)合一”的提出，并成功在福建省廈門市，河南省獲嘉縣等地開展試點(diǎn)工作，為濱海濕地空間布局提供了新的思路。研究制定濱海濕地保護(hù)規(guī)劃，充分利用“多規(guī)合一”平臺，加強(qiáng)與海洋功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等相銜接，明確濱海濕地的功能定位、保護(hù)現(xiàn)狀，確定保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)范圍、總體布局、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施和可持續(xù)的利用模式。健全濱海濕地規(guī)劃體系，形成與海洋主體功能區(qū)定位相適應(yīng)的濱海濕地生態(tài)空間格局，科學(xué)劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制和生態(tài)紅線管控要求。

4 結(jié) 語

濱海濕地保護(hù)與管理制度的不健全是造成濱海濕地面積減少、環(huán)境惡化、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化的原因之一。將生態(tài)系統(tǒng)管理理念運(yùn)用于濱海濕地保護(hù)與管理制度的研究，有利于濱海濕地資源的有效管理，實(shí)現(xiàn)濱海濕地自然、經(jīng)濟(jì)、社會的和諧發(fā)展。本文提出了三條基于生態(tài)系統(tǒng)管理的濱海濕地保護(hù)與管理制度：建立專門的濱海濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、創(chuàng)建濱海濕地信息共享平臺及利用“多規(guī)合一”優(yōu)化濱海濕地空間布局。其中利用“多規(guī)合一”，來優(yōu)化濱海濕地空間布局，解決濱海濕地空間資源開發(fā)混亂現(xiàn)象，具有重大意義，值得進(jìn)一步的深入探討。

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Research on the Protection and Management System of Coastal Wetlands Based on Ecosystem Management

WEN Rongwei WANG Jinkeng FANG Jing DAI Juanjuan

(Third Institute of Oceanography，State Oceanic Administration，Xiamen 361005，China)

The unsoundness of the protection and management system for coastal wetlands is one of the reasons that caused the area decreasing，environment deterioration and the degradation of ecosystem services function of coastal wetlands.At present，the theories of ecosystem management are widely accepted and applied to the wetland protection and management by developed countries.To improve the protection and management status of the coastal wetlands in China，it is urgently needed for us to apply these ecosystem management theories to study the protection and management system on coastal wetlands.In this study，we generally summarized the status and existed problem of the protection and management on coastal wetlands in China；made a briefly introduction on the ecosystem management theories，and discussed the necessity of the application of ecosystem management system to coastal wetlands.On the basis of these，we proposed three coastal wetlands protection and management systems based on the ecosystem management theories：setting up the specific protection and management organizations for coastal wetland；establishing the coastal wetlands information sharing platform；taking advantage of the “multiple plans integration” to optimize the spatial layout of coastal wetlands.The application of ecosystem management theories to coastal wetlands protection and management system will benefit to the achievement of the effective management on the coastal wetlands resources and the harmonious development of the nature，economy and society of the coastal wetlands.

coastal wetlands；ecosystem management；protection and management system；multiple plans integration

溫榮偉，碩士，主要研究方向?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境管理

王金坑，教授級高工，主要研究方向?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境管理

X21

A

1673-288X(2016)06-0048-04

引用文獻(xiàn)格式：溫榮偉 等.基于生態(tài)系統(tǒng)管理的濱海濕地保護(hù)與管理制度研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(6)：48-51.