供給側(cè)理念下的國有地勘單位分類改革發(fā)展探析

毛成棟，王志剛，張 靳

(1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京，101149；2. 國網(wǎng)山東省電力公司梁山縣供電公司，山東 梁山 272600)

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供給側(cè)理念下的國有地勘單位分類改革發(fā)展探析

毛成棟1，王志剛1，張 靳2

(1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京，101149；2. 國網(wǎng)山東省電力公司梁山縣供電公司，山東 梁山 272600)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是國家為促進經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展所提出的新舉措，不僅影響到經(jīng)濟領(lǐng)域各個方面，更在各個行業(yè)改革發(fā)展上，有很強的指導(dǎo)意義。“十三五”是事業(yè)單位分類改革推進完成的最后期限，對于國有地勘單位，由于受到地勘經(jīng)濟持續(xù)下滑、地勘財政投入結(jié)構(gòu)性調(diào)整、改革配套政策不明朗等原因影響，分類改革呈現(xiàn)多元化、公益化趨勢。本文結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵意義，從國有地勘單位分類改革現(xiàn)狀入手，總結(jié)出國有地勘單位暴露出的供給服務(wù)范圍有限、供給服務(wù)能力不足、供給服務(wù)市場不健全等方面問題，從而有針對性提出拓寬服務(wù)領(lǐng)域、強化服務(wù)能力、明確服務(wù)定位等方面對策建議。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；國有地勘單位；分類改革；需求供給

2015年11月，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，中共中央總書記習(xí)近平發(fā)表重要講話強調(diào)，“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，推動中國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升”，這是中央首次提出供給側(cè)改革理念。2016年1月的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議上，習(xí)近平總書記闡述了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體方案，即“要在適度擴大總需求的同時，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從生產(chǎn)領(lǐng)域加強優(yōu)質(zhì)供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化”。

供給側(cè)改革政策的實質(zhì)就是改革政府公共政策的供給方式，這不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域上，倒逼政府按照市場導(dǎo)向要求來規(guī)范權(quán)力職責(zé)，更在社會發(fā)展各個方面，都有很強的指導(dǎo)意義。對于國有地勘單位分類改革而言，目前是處在分類改革的關(guān)鍵窗口期，雖然絕大多數(shù)省(區(qū)、市)的地勘單位在2015年底已分類完畢，但只有個別省(區(qū)、市)出臺相應(yīng)的配套細則，多數(shù)地勘單位仍然對下一步的職能定位、發(fā)展方向存在一定程度的疑惑，再加上礦業(yè)經(jīng)濟持續(xù)不景氣、商業(yè)性勘查投入不斷縮水，地勘行業(yè)下一步發(fā)展更是艱難。因此筆者根據(jù)國有地勘單位分類改革現(xiàn)狀，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理念，分析分類改革過程中存在的問題，從而為地勘行業(yè)健康發(fā)展提出可借鑒的意見建議。

1 國有地勘單位分類改革進展

1.1 地勘單位分類改革背景

地勘單位的改革由來已久，自1999年地勘單位屬地化之后，國務(wù)院辦公廳、國土資源部分別出臺《關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊伍改革有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)〔2003〕76號)、《關(guān)于促進國有地勘單位改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2010〕61號)，都不同程度要求國有地勘單位加大資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，推進地勘單位改革發(fā)展。

2011年3月，中共中央國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2011〕5號)，標(biāo)志著全國事業(yè)單位拉開了全面深入改革的序幕，文件中明確要求“到2015年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類”，這為事業(yè)單位分類改革提出了截止期限。這次改革的主要內(nèi)容是分類改革，即對行政性事業(yè)單位改革：回歸行政機構(gòu)，這也意味著，我國今后不再設(shè)立行政性事業(yè)單位；對經(jīng)營性事業(yè)單位改革：改制為企業(yè)，走市場化的道路；對公益性事業(yè)單位改革再做進一步區(qū)分：對于公益一類，國家要堅決支持，還要不斷加大投入，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、社會福利等單位；對于公益二類，可實行財政補貼，引入市場機制。地勘單位作為事業(yè)單位中的一部分，同樣要經(jīng)歷分類改革的篩選，并從中找準定位，按照不同類別，分別強化公益服務(wù)屬性或市場經(jīng)營特征。

1.2 地勘單位分類改革趨勢

地勘單位真正意義上的分類改革是與事業(yè)單位改革試點同步，距今有近十年的歷程，這期間既經(jīng)歷了“黃金十年”的找礦高峰期，也經(jīng)歷了地勘行業(yè)轉(zhuǎn)型陣痛期，同樣也經(jīng)歷了分類改革反復(fù)波動期?？傮w來看，地勘單位分類改革大體經(jīng)歷過四個階段。

第一階段，改革試點(2008～2010年)。浙江、山西、重慶、上海、廣東五省(市)被國家列入事業(yè)單位改革試點，這些地區(qū)的地勘單位自然納入事業(yè)單位分類改革大潮中，這時期地勘單位普遍傾向于公益一類的分類方案，爭取全額事業(yè)經(jīng)費撥款。

第二階段，轉(zhuǎn)企探索(2010～2013年)。陜西省屬地化4家地勘單位全面實現(xiàn)轉(zhuǎn)企，江蘇省有色金屬華東地質(zhì)勘查局(以下簡稱“華東有色”)試點企業(yè)化，內(nèi)蒙古自治區(qū)探索實行“一隊一礦權(quán)”的管理思路，鼓勵區(qū)屬地勘單位轉(zhuǎn)企探索。這時期地勘單位普遍認同生產(chǎn)經(jīng)營類的分類方案，爭取企業(yè)持續(xù)發(fā)展、做大做強。

第三階段，回歸公益(2013～2014年)。地勘經(jīng)濟普遍下滑，勘查投入急轉(zhuǎn)直下，工勘收入利潤微薄，導(dǎo)致這時期地勘單位從轉(zhuǎn)企冒險思路扭轉(zhuǎn)過來，重新投向公益性單位分類中，部分轉(zhuǎn)企探索的地勘單位紛紛暫緩轉(zhuǎn)企，華東有色更是放棄“局整體轉(zhuǎn)企”的發(fā)展思路，僅以下屬809地質(zhì)隊試點轉(zhuǎn)企。

第四階段，多元分類(2014-)。經(jīng)歷前三階段的改革調(diào)整，各省(區(qū)、市)地勘單位分類改革呈現(xiàn)多元化趨勢，如內(nèi)蒙古自治區(qū)以及廣西壯族自治區(qū)暫緩地勘單位分類改革，云南地礦局甚至將局機關(guān)劃入生產(chǎn)經(jīng)營類等。分類方案的多元化，體現(xiàn)出不同地區(qū)對分類改革的訴求不一致，對各自單位發(fā)展前景看法不一樣。

1.3 地勘單位分類改革進展

根據(jù)國有地勘單位行業(yè)屬性，以地礦行業(yè)為例，截至2015年底，全國已有23個省(區(qū)、市)分類方案得到相應(yīng)批復(fù)，其余省(區(qū)、市)分類方案也在積極協(xié)商中(表1)。通過梳理全國地勘單位分類批復(fù)方案，發(fā)現(xiàn)呈現(xiàn)3方面特點。

一是區(qū)域性特征顯著。各省(區(qū)、市)因地制定推進本地區(qū)地勘單位的分類改革，分類方案不僅呈現(xiàn)地區(qū)性差異，而且更加多元化、理性化。河北地勘局整體公益一類、天津地勘局公益一類、二類比例平衡、黑龍江地礦局公益二類占據(jù)多數(shù)、山西地勘局幾乎全部劃分公益二類、云南地礦局是全國唯一一家將局機關(guān)劃入生產(chǎn)經(jīng)營類。

二是公益類成為地勘單位的首選。經(jīng)過統(tǒng)計目前已分類到位的地礦行業(yè)國有地勘單位，共計474家，其中公益類單位比重高達82%，公益類成為地勘單位的首要選擇。

三是進行初步內(nèi)部整合、更名，增加了公益服務(wù)職能。廣東、湖北、寧夏和海南等省(區(qū))將原地勘局更名為地質(zhì)局；湖北省地質(zhì)局對所屬地勘單位進行了更名；北京、安徽、寧夏和新疆等省(區(qū))，按照政府的要求，對所屬單位圍繞核心業(yè)務(wù)進行清理規(guī)范、合并、更名或撤銷，分流人員、收回了部分編制。

表1 全國地礦行業(yè)國有地勘單位分類改革情況表(截至2015年底)

2 供給側(cè)政策的內(nèi)涵

經(jīng)濟學(xué)研究供需問題主要建立在市場基礎(chǔ)之上，在分析供需問題時，以價格理論、生產(chǎn)理論、消費理論和分配理論為基礎(chǔ)，通過分析市場用價格調(diào)節(jié)生產(chǎn)者行為與消費者行為，實現(xiàn)供需均衡。因此，各國政府為了實現(xiàn)供需平衡，都會力求通過政策來影響市場。過去，我國一直通過調(diào)節(jié)需求以匹配變化了的供給，最終實現(xiàn)市場出清，即以消費、出口和投資這“三駕馬車”來驅(qū)動。但在需求達到瓶頸，刺激效果不斷弱化，經(jīng)濟出現(xiàn)滯漲的時期，需求側(cè)政策往往不能實現(xiàn)很好的效果。

基于此，供給側(cè)政策才逐漸成為我國政府現(xiàn)今宏觀調(diào)控的重要手段。根據(jù)供給管理理論，供給側(cè)政策是旨在通過調(diào)節(jié)供給實現(xiàn)市場最終出清，當(dāng)供給過剩時，政府通過政策減少勞動力就業(yè)數(shù)量，減少企業(yè)的資本存量來促使生產(chǎn)企業(yè)降低供給量；當(dāng)供給不足時，通過政策增加企業(yè)的資本存量，增加就業(yè)機會，提高全要素生產(chǎn)素。供給側(cè)政策強調(diào)使供給符合需求，強調(diào)市場的作用，而非政府直接投資和支出。

3 國有地勘單位分類改革面臨的供給側(cè)問題

國有地勘單位分類改革進入關(guān)鍵的窗口期，結(jié)合供給側(cè)政策內(nèi)涵意義，目前亟待明確改革的需求變化以及供給能力。改革需求是決定供給的方向，其變化主要存在于兩個領(lǐng)域。一是政府需求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整(圖1)，“十二五”時期，非油氣地質(zhì)勘查投入財政投資變化幅度不大，但投資結(jié)構(gòu)已發(fā)現(xiàn)顯著變化，礦產(chǎn)勘查投入比重從高峰時的61.8%下滑到低谷的48.9%，基礎(chǔ)地質(zhì)、地質(zhì)環(huán)境比重越來越大，政府購買地質(zhì)服務(wù)體系已發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化。二是市場需求不斷萎縮，社會勘查投入大幅下降，對商業(yè)性礦產(chǎn)勘查前景持悲觀態(tài)度，也壓縮了商業(yè)性礦產(chǎn)勘查市場。而面對需求變化，地勘單位供給能力卻沒有實現(xiàn)質(zhì)的改變或提升，這主要表現(xiàn)以下3個方面。

圖1 “十二五”時期我國非油氣地質(zhì)勘查社會投資和財政投資對比圖

1)供給服務(wù)范圍有限。政府購買地質(zhì)服務(wù)的需求總量在“十二五”期間變化不大，但對地災(zāi)治理、城市地質(zhì)、土壤防治等大地質(zhì)工作需求日益增長，尤其是隨著“美麗中國”建設(shè)的不斷推進，越來越多的廣義地質(zhì)工作需要地勘單位來承擔(dān)。面對不斷擴展的需求，地勘單位供給范圍卻沒有相應(yīng)的擴展。截至2016年4月，全國地勘單位共持有地質(zhì)勘查甲級資質(zhì)2819個，分析發(fā)現(xiàn)固體礦產(chǎn)勘查903個，占32.03%，數(shù)量最多；水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)調(diào)查307個，占10.89%；地球物理勘查、地球化學(xué)勘查分別僅占總數(shù)的8.3%、3.55%。這一定程度反映出大多數(shù)地勘單位供給服務(wù)范圍還局限在地質(zhì)找礦中，對廣義地質(zhì)工作供給服務(wù)還相對有限。

2)供給服務(wù)能力不足。從全國地勘單位發(fā)展現(xiàn)狀來看，國有地勘單位“百局千隊”、“小、弱、散”、同質(zhì)化或低質(zhì)化重復(fù)工作的格局基本沒有變化，沒有形成涇渭分明的公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作隊，普遍存在“你會的我也會，你不會的我也不會”現(xiàn)象。無論是在傳統(tǒng)的地質(zhì)找礦工作領(lǐng)域，還是不斷拓展的新興地勘市場，國有地勘單位總體來說完全依賴地勘作業(yè)，還處于“打工經(jīng)濟”狀態(tài)。由于在本輪地勘單位分類改革中，83.27%的地勘隊伍選擇了公益性，在“收支兩條線”的管理模式下，地勘單位沒有形成原始積累，僅能滿足生存立足需要，沒有多余財力、物力培養(yǎng)廣義地質(zhì)工作的隊伍梯度，也無法配備相應(yīng)的設(shè)備裝備，因此從供給服務(wù)能力來說，地勘單位還沒有完全適應(yīng)現(xiàn)在經(jīng)濟社會建設(shè)的需要，供給服務(wù)能力還有待進一步提升。

3)供給服務(wù)市場不健全。由于地質(zhì)工作市場發(fā)展不充分和地質(zhì)工作體制機制不夠健全，地勘單位不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，特別是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下企業(yè)化地勘單位生存發(fā)展面臨更多問題，優(yōu)秀人才引不來、留不住，地勘產(chǎn)業(yè)做不大、做不強等。在此輪分類改革中，絕多大數(shù)地勘單位選擇了公益類，根據(jù)財政部、民政部和國家工商總局聯(lián)合出文印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法暫行》(財綜〔2014〕96號)有關(guān)規(guī)定，“承接政府購買服務(wù)的主體，包括在登記管理部門登記的社會組織、按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量?！睋?jù)此，公益一類有部門預(yù)算，排斥在政府購買服務(wù)主體范圍外；公益二類可一定程度參與財政項目，但前提必須是政事分離、事企分開，這也是目前公益二類地勘單位最大的弊端；生產(chǎn)經(jīng)營類可以廣泛參與財政項目招投標(biāo)，與集體、私人企業(yè)同等競爭，但數(shù)量過少，且實力較弱。作為地質(zhì)工作主要力量的國有地勘單位，其主體無法涵蓋到政府購買服務(wù)的體系中，這凸顯地勘供給服務(wù)市場的不健全、不完善。

4 促進國有地勘單位改革發(fā)展的建議

1)拓寬服務(wù)領(lǐng)域，適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。供給側(cè)政策強調(diào)供給符合需求，市場自我調(diào)節(jié)能力。目前礦產(chǎn)資源供給總量明顯供大于求，去產(chǎn)能則是今后礦產(chǎn)資源政策的大趨勢，而礦產(chǎn)資源是礦產(chǎn)勘查工作轉(zhuǎn)化的最終產(chǎn)品，這從而導(dǎo)致礦產(chǎn)勘查公益性工作規(guī)模在相當(dāng)長時期內(nèi)不會有大的反轉(zhuǎn)。因此順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革要求，調(diào)整地質(zhì)工作發(fā)展結(jié)構(gòu)、方向和服務(wù)范圍，從傳統(tǒng)地質(zhì)找礦拓展到城市地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)、海洋地質(zhì)、地質(zhì)災(zāi)害等廣義地質(zhì)工作中；提供全要素的有效供給，促進增長手段由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，通過技術(shù)進步、設(shè)備升級、勞動者素質(zhì)提高等，對諸多要素重組，實現(xiàn)增長方式由數(shù)量和速度為中心轉(zhuǎn)變到以質(zhì)量和效益為中心；優(yōu)化供給產(chǎn)品的差異化，利用互聯(lián)網(wǎng)+、云計算等科技手段，提升地質(zhì)產(chǎn)品的科技含量，打造自身的核心競爭力；從而積極適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)性變化調(diào)整。

2)強化服務(wù)能力，引領(lǐng)需求發(fā)展方向。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系一定程度上影響生產(chǎn)力。同樣的，需求結(jié)構(gòu)帶來供給服務(wù)的調(diào)整，但供給服務(wù)能力的提升和發(fā)展反過來引領(lǐng)需求發(fā)展方向。例如，貴州地礦局針對貴州省尚未開展過旅游地質(zhì)專項普查、山地旅游資源家底不清等問題，向省政府提出了以縣為單元開展全省山地旅游資源普查的建議，貴州省委對建議高度重視并對相關(guān)工作作出批示，隨后實施全省旅游資源大普查工作，計劃開展全省88個區(qū)縣的旅游資源大普查工作。再如，北京地勘局從融入京津冀區(qū)域一體化、北京新定位的高度，將地質(zhì)工作全面切入全市的城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，并初步實現(xiàn)“地質(zhì)條件適宜性綜合評價”作為北京市重大項目規(guī)劃建設(shè)前期規(guī)范的必要工作。因此供需關(guān)系既要去產(chǎn)能，實現(xiàn)需求結(jié)構(gòu)合理化，又要補短板，提升供給服務(wù)的高效化，從而實現(xiàn)地質(zhì)服務(wù)市場的結(jié)構(gòu)合理、供需平衡目的。

3)明確服務(wù)定位，完善需求改革制度。供給側(cè)政策的核心是結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整，通過國有地勘單位能力提升可以改善個體服務(wù)質(zhì)量，但最終實現(xiàn)公益性地質(zhì)工作效率最大化，很大程度上依靠國有地勘單位定位明確、競爭有序的供給服務(wù)市場體系。國有地勘單位通過此輪分類改革，絕大多數(shù)分類已經(jīng)明確，因此公益一類單位應(yīng)依據(jù)部門預(yù)算，保質(zhì)保量完成政府分派的工作任務(wù)，合理統(tǒng)籌技術(shù)人員及設(shè)備力量，確保彈性的工作任務(wù)穩(wěn)定住剛住的工作隊伍。公益二類單位應(yīng)堅持事企分離的原則，與生產(chǎn)經(jīng)營類單位、以及其他非事業(yè)性單位公平公正參與公益性地質(zhì)工作競標(biāo)，同時，完善地勘行業(yè)技術(shù)標(biāo)準和市場準入條件，強化勘查市場監(jiān)督管理，推進我國地質(zhì)勘查行業(yè)誠信體系建設(shè)，共同促進地質(zhì)服務(wù)市場健康發(fā)展。

[1] 張文忠．對出版業(yè)供給側(cè)改革的思考[J]．出版與印刷，2016(1)：7-9.

[2] 王元．讓需求管理與供給管理并重[J]．中國外匯，2014(9)：20-21.

[3] 周進生，肖暢．供應(yīng)側(cè)改革大勢下礦產(chǎn)資源管理問題思考[C]//中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會2015年學(xué)術(shù)年會文集.2015：55-57.

[4] 錢麗蘇，韓繼深，張家義．適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 促進地勘經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[C]//中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會2015年學(xué)術(shù)年會文集.2015：208-210.

[5] 國土資源部地質(zhì)勘查司，中國國土資源經(jīng)濟研究院，國土資源部信息中心．全國地質(zhì)勘查行業(yè)情況通報(2015年度)[R]．2015.

[6] 國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司．夯實城市地質(zhì)工作 打造公益服務(wù)核心競爭力——北京地勘局改革發(fā)展調(diào)研報告[R]．2016．

Analysis of state-owned geological prospecting units classification reform and development under supply-side reform direction

MAO Cheng-dong1, WANG Zhi-gang1, ZHANG Jin2

(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149, China; 2.State Grid Shandong Liangshan Electric Power Company, Liangshan 272600, China)

Supply-side structural reform is a new measure to promote national economic stability and healthy development, the policies not only affect all aspects of the economic sphere, but also have a strong significance in the reform and development of various industries. The 13th Five Year is the deadline of institutions reform, for state-owned geological prospecting units, due to being affected at sliding of geological prospecting economy, structural adjustment of geological prospecting financial investment, uncertainty of supporting reform policy, the trend of classification reform appears diversified and public. This paper combines with supply-side structural reforms connotation, regarding classification status of state-owned geological prospecting units as cutting point, summarizing some problems faced by the state-owned geological prospecting units, such as limited supply service, insufficient supply service capabilities, imperfect in supply and services market, providing relevant advices and suggestions, such as expanding service areas, enhancing service capabilities, determining positioning service.

supply-side structural reform; state-owned geological prospecting unit; classification reform; demand and supply

2016-08-08

毛成棟(1985-)，男，山東梁山人，助理研究員，工學(xué)碩士，主要從事地勘產(chǎn)業(yè)政策研究等。E-mail：maochengdong@sohu.com。

F407.1

A

1004-4051(2016)11-006-05