城市違章建筑處理中的比例原則分析

楊海霞

（東明縣城市管理監(jiān)察大隊，山東 菏澤 274500）

城市違章建筑處理中的比例原則分析

楊海霞

（東明縣城市管理監(jiān)察大隊，山東 菏澤 274500）

目前，我國城市和農(nóng)村均存在一定數(shù)量的違章建筑，由于城市違章建筑所引起的法律事務(wù)也逐步增多，對與違章建筑的處理也存在許多爭議。本文首先分析了違章建筑和比例原則的概念，并在此基礎(chǔ)上對城市違章建筑處理中比例原則進(jìn)行了深入分析。

城市；違章建筑；處理；比例原則

1.違章建筑的法律界定

隨著城市化的快速發(fā)展，違章建筑已經(jīng)成為當(dāng)今社會的熱點(diǎn)話題。那么到底什么是違章建筑，是如何進(jìn)行法律界定和分類的。

1.1違章建筑的內(nèi)涵

1.1.1違章建筑的定義

1980年，國務(wù)院發(fā)布的《批準(zhǔn)中央氣象局關(guān)于保護(hù)氣象臺占觀測環(huán)境的通知》中首次提出違章建筑（Illegal building）這一概念。嚴(yán)格來說，違章建筑是指違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》以及《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)的房屋及設(shè)施。

1.1.2我國現(xiàn)行的關(guān)于違章建筑的規(guī)定

目前，我國關(guān)于違章建筑的現(xiàn)行法律法規(guī)是多效力層次和分散的，其適用范圍也各不相同。根據(jù)效力級別的不同可以將相關(guān)法律法規(guī)分為違反法律、違反行政法規(guī)以及違反部委規(guī)章三大類。

1.2違章建筑的分類

目前，對與違章建筑的分類在我國的法律中并沒有明確的規(guī)定，但在地方性法規(guī)中針對違章建筑的分類較為詳細(xì)。本文根據(jù)法律、行政法規(guī)以及部委規(guī)章對違章建筑的類別進(jìn)行劃分，主要包括程序性違章建筑以及實(shí)體性違章建筑兩大類。

1.2.1程序性違章建筑

程序性違章建筑指的是建筑物本身并沒有違反城市規(guī)劃，只是沒有按照相關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)所造成的非法建筑。通常情況下，程序性違章建筑可以通過補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ńㄖ?。常見的程序性違章建筑主要包括：無證規(guī)劃型、臨時未拆除型、擅自變更型以及不當(dāng)施工型。

1.2.2實(shí)體性違章建筑

實(shí)體性違章建筑指的是建筑本身違反了土地管理以及城市規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定，該類建筑不能通過補(bǔ)辦手續(xù)變?yōu)楹戏ńㄖ?。根?jù)實(shí)體性違章建筑違反法律的效力級別，可以將其分為違反法律、違反行政法規(guī)以及違反部委規(guī)章三大類違章建筑。

2.比例原則的概念及判例依據(jù)

2.1比例原則的概念

比例原則又被稱為禁止過渡原則，該原則指的是行政主體在實(shí)施行政行為的過程中應(yīng)同時考慮行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及相對人的權(quán)益保護(hù)。假如實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的同時會損壞相對人的權(quán)益，那么應(yīng)當(dāng)將這種損壞降低到最小限度和范圍內(nèi)，兩者之間應(yīng)保持合適的比例及平衡。

綜上所述，比例原則指的是行政主體在實(shí)施行政權(quán)力時不能對相對人造成超出范圍的侵害，一旦超出就不符合比例要求通常情況下，比例原則包含適當(dāng)性、必要性以及相當(dāng)性。

2.2比例原則的“三性”原則

2.2.1適當(dāng)性原則

適當(dāng)性指的是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)應(yīng)采取有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方法或措施。假如所采取的方法或措施并不能幫助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那么就違反了適當(dāng)性。例如，某地區(qū)的規(guī)劃部門長期不予頒發(fā)《建筑工程規(guī)劃許可證》以及《建設(shè)用地許可證》，導(dǎo)致許多單位和個人在沒有取得許可證之前就進(jìn)行施工，建成之后，規(guī)劃部門通過收取罰款來處理該問題，導(dǎo)致出現(xiàn)變相收費(fèi)現(xiàn)象。這種措施并不能促進(jìn)城市規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，違反了適應(yīng)性的要求。

2.2.2必要性原則

必要性也被稱作最小損害性。指的是為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)具有多種方法和措施可供選擇時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先選擇對相對人的權(quán)益侵害最小的方法，并且不能超出必要的限度，否則被視為違反了必要性。假如，公安機(jī)關(guān)在依法追捕賭博人員時，警察可以采取多種方法來阻止賭博人員逃跑，如口頭警告以及鳴槍警告，這時沒有必要采取開槍擊傷措施。這時因為口頭警告以及鳴槍警告足以達(dá)到阻止人員逃跑的目的，因此應(yīng)選擇對相對人權(quán)益侵害最小的方法。必要性要求執(zhí)法人員采取最溫和的手段來達(dá)到執(zhí)法目的。

2.2.3相當(dāng)性原則

行政機(jī)關(guān)所采取的執(zhí)法措施對相對人的權(quán)益所造成的侵害應(yīng)當(dāng)與所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之間保持相對的均衡，如果兩者之間顯失均衡，那么就違背了相當(dāng)性的要求。例如，警察使用槍支的目的是為了制服罪犯，如果警察采取鳴槍警告就足以制服罪犯，就沒有必要開槍擊傷罪犯。這時，如果警察采取開槍擊傷的方法來制服罪犯就違反了相當(dāng)性的要求，兩者之間存在不均衡關(guān)系。因此，比例原則的使用是為了有效避免執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。比例原則是為了要求執(zhí)法機(jī)關(guān)善意行使權(quán)力，在行使權(quán)力時應(yīng)慎重起見。

3.城市違章建筑處理中比例原則的應(yīng)用分析

3.1比例原則在城市違章建筑處理中應(yīng)用的重要意義

從我國的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，我國的居住權(quán)保障意識淡薄，使得在拆除非法建筑時，公民的居住權(quán)無法得到應(yīng)有的保護(hù)。在進(jìn)行非法建筑的拆除時，經(jīng)常出現(xiàn)野蠻驅(qū)逐、非法驅(qū)逐、“零補(bǔ)償”等現(xiàn)象，許多居民在違章建筑被拆除之后并沒有得到應(yīng)有的保障和救濟(jì)。上述均是目前違章建筑拆除時急需解決的問題。因此，比例原則在城市違章建筑處理中的應(yīng)用具有重要意義。

目前，我國在進(jìn)行城市違章建筑處理中普遍存在單一性，通常使用“一拆了之”的方法進(jìn)行處理，而不是嚴(yán)格按照違章建筑的具體情況進(jìn)行區(qū)分，也沒有根據(jù)實(shí)際情況作出相應(yīng)的處罰。這種處理方法無法實(shí)現(xiàn)對公民權(quán)利的保護(hù)、社會資源的保護(hù)以及建設(shè)成本的節(jié)約。為了有效解決上述單一的違章建筑的處理方法所帶來的問題，應(yīng)采取有效措施進(jìn)行處罰以防止處罰過程中存在歧視現(xiàn)象。除此之外，執(zhí)法機(jī)關(guān)還應(yīng)根據(jù)違法建筑的類別、危害、位置、行為目標(biāo)及其他因素等具體情況進(jìn)行深入分析，并采取有效的方法進(jìn)行處理。違章建筑的存在是由多種原因造成的，如歷史遺留問題、社會背景、人均居住面積小、人口多就業(yè)崗位少、建設(shè)管理不規(guī)范、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡等。

3.2比例原則在城市違章建筑處理中的應(yīng)用

由于城市違章建筑的違法嚴(yán)重性的標(biāo)準(zhǔn)有所不同，因此，根據(jù)比例原則采取不同的處置方式。下面對比例原則在城市違章建筑處理中的應(yīng)用進(jìn)行分析討論。

3.2.1比例原則下違章建筑的拆除

按照比例原則的相關(guān)規(guī)定，下述違章建筑應(yīng)進(jìn)行拆除：第一，經(jīng)過檢測部門的檢定，建筑房屋的質(zhì)量不滿足國家以及當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并且存在嚴(yán)重的安全和質(zhì)量隱患，并且不能采取有效的措施進(jìn)行整改，消除質(zhì)量安全隱患的違章建筑應(yīng)當(dāng)拆除；第二，違章建筑所使用的是耕地，并且土地的總體規(guī)劃為基本農(nóng)田和農(nóng)用地的違章建筑應(yīng)當(dāng)拆除；第三，違章建筑所占用的水源屬于一級保護(hù)區(qū)的違章建筑應(yīng)當(dāng)拆除；第四，違章建筑占用河道、公共道路、壓站地下管線、綠地的違章建筑應(yīng)當(dāng)拆除；第五，違章建筑嚴(yán)重影響土地的總體利用規(guī)劃以及城鎮(zhèn)規(guī)劃的應(yīng)當(dāng)拆除；第六，違章建筑嚴(yán)重破壞風(fēng)景名勝區(qū)以及文物保護(hù)區(qū)的應(yīng)當(dāng)拆除。根據(jù)比例原則的要求，違章建筑的拆除應(yīng)根據(jù)所在位置確定以及對公共利益的影響程度來決定是否應(yīng)當(dāng)拆除。

3.2.2比例原則下違章建筑程序中的轉(zhuǎn)正合法化

違反法律、法規(guī)、規(guī)章控制性程序的建筑，也就是沒有行政許可文件，尚未領(lǐng)取相關(guān)證件或者是超出許可范圍所建立的建筑物，即使該建筑并沒有從實(shí)質(zhì)上違反城鄉(xiāng)規(guī)劃，但是違反了程序性法律以及建造程序的建筑物同樣為違章建筑。該類違章建筑可以根據(jù)一定的程序進(jìn)行建筑執(zhí)照的申領(lǐng)，使其成為合法建筑，及上文提到的程序性違章建筑。根據(jù)比例原則，從程序上來看行政主體所采取的處理措施和相應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)之間應(yīng)當(dāng)存在合理的對應(yīng)關(guān)系。對于違反程序嚴(yán)重的建筑應(yīng)當(dāng)拆除，對于違反程序嚴(yán)重程度較小的建筑應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行轉(zhuǎn)正合法化處理。

3.2.3比例原則下對產(chǎn)權(quán)房的處理

目前，我國已經(jīng)有相當(dāng)一部分小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)建成，并不能進(jìn)行簡單地拆除處理。盡管這些小產(chǎn)權(quán)房并不符合建設(shè)規(guī)劃以及土地利用的規(guī)定，也沒有繳納土地出讓金等相關(guān)稅費(fèi)。但這些小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)出售，強(qiáng)行拆除會造成惡劣的影響。此時，應(yīng)根據(jù)比例原則的適當(dāng)性要求，承認(rèn)這些小產(chǎn)權(quán)房的合法性，但應(yīng)補(bǔ)繳相關(guān)的稅費(fèi)。并根據(jù)實(shí)際情況，根據(jù)比例原則進(jìn)行處理。對于不符合土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，屬于違章建筑，原則上應(yīng)進(jìn)行拆除。

結(jié)語

違章建筑的處理是城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物，相關(guān)法律法規(guī)也需要經(jīng)過長期的過程進(jìn)行完善。違章建筑的處理不僅關(guān)系到公民的權(quán)利，同時與個人利益和公共利益息息相關(guān)。比例原則是我國行政法中的帝王條款，在我國行政法中具有重要地位。比例原則要求國家在行駛權(quán)利時應(yīng)同時考慮到公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及公民權(quán)利的保護(hù)。比例原則在違章建筑處理中的應(yīng)用有助于維護(hù)公民的個人利益及公共利益。

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