管檢分離背景下政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)?zāi)Ｐ椭厮?/h1>

2016-12-12 01:46:12謝先平

長(zhǎng)江叢刊訂閱 2016年32期 收藏

關(guān)鍵詞：裝運(yùn)貨值檢疫

謝先平

管檢分離背景下政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)?zāi)Ｐ椭厮?/p>

謝先平

政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)作為一種特殊的檢驗(yàn)類型，現(xiàn)行實(shí)施批批檢驗(yàn)的模式已經(jīng)與管檢分離的新要求不相適應(yīng)。在檢驗(yàn)檢疫部門從保姆式檢驗(yàn)向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、提高通關(guān)便利效率的大背景下，我們需要引入法檢體制改革管檢分離、采信驗(yàn)證等理念，運(yùn)行檢監(jiān)分離、差異化監(jiān)管、閉環(huán)管理的方法，構(gòu)建多方責(zé)任明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、規(guī)則明確的科學(xué)監(jiān)管新模式。

協(xié)議裝運(yùn)

國(guó)家質(zhì)檢總局先后與塞拉利昂、埃塞俄比亞等國(guó)家簽署了質(zhì)檢合作協(xié)議。依據(jù)雙邊協(xié)議，各地檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)出口上述國(guó)家的工業(yè)品實(shí)施裝運(yùn)前檢驗(yàn)，對(duì)應(yīng)協(xié)議方相關(guān)機(jī)構(gòu)憑中國(guó)檢驗(yàn)檢疫部門簽發(fā)的裝運(yùn)前檢驗(yàn)證書辦理驗(yàn)證放行手續(xù)。但是在實(shí)務(wù)中，無論是檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，還是出口企業(yè)都遇到了檢驗(yàn)依據(jù)、人力資源和對(duì)方國(guó)違約的問題，反映了文件規(guī)定的政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)遇到的現(xiàn)實(shí)困境，需要重塑政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)?zāi)Ｊ?，?gòu)筑合法、高效、便民的工作機(jī)制，促進(jìn)中非貿(mào)易健康快速發(fā)展。

一、我國(guó)實(shí)施的政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)現(xiàn)狀

（一）政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)的基本情況

我國(guó)政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)最早實(shí)施于2004年，當(dāng)時(shí)是針對(duì)向塞拉利昂出口的商品，之后又?jǐn)U大到埃塞俄比亞、埃及、伊朗、蘇丹、也門，該項(xiàng)工作至今有了12年的經(jīng)驗(yàn)積累。尤其是2009年5月開始的出口埃及工業(yè)品裝運(yùn)前檢驗(yàn)，由于我國(guó)出口埃及商品量大，檢驗(yàn)工作壓力迅猛加大，消耗大量人力物力。雖然2015年埃及官方單方面取消了裝運(yùn)前檢驗(yàn)，各地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)仍需大量精力投入到出口其他國(guó)家的裝運(yùn)前檢驗(yàn)工作中去。

以2015年數(shù)據(jù)為例，全國(guó)共完成出口埃塞俄比亞商品裝運(yùn)前檢驗(yàn)8120批，貨值10.86億美元；完成出口塞拉利昂商品裝運(yùn)前檢驗(yàn)268批，貨值1491萬(wàn)美元；完成出口伊朗商品裝運(yùn)前檢驗(yàn)3509批，貨值3.13億美元；完成出口蘇丹商品裝運(yùn)前檢驗(yàn)23316批，貨值14.36億美元；完成出口也門商品裝運(yùn)前檢驗(yàn)1849批，貨值1.78億美元。全國(guó)檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)完成政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)達(dá)3.7萬(wàn)批。

在檢驗(yàn)中，我們發(fā)現(xiàn)政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)的商品不合格批次仍然較多、假冒偽劣問題多，產(chǎn)品質(zhì)量狀況仍不樂觀。以2015年為例，在出口埃塞俄比亞裝運(yùn)前檢驗(yàn)中檢出不合格511批，貨值6197萬(wàn)美元，查處假冒偽劣案件1起，國(guó)外退運(yùn)1批；在出口塞拉利昂裝運(yùn)前檢驗(yàn)中檢出不合格21批，貨值83.2萬(wàn)美元；在出口伊朗裝運(yùn)前檢驗(yàn)中檢出不合格149批，貨值883.19萬(wàn)美元，查處假冒偽劣案件1起，國(guó)外退運(yùn)10批；在出口蘇丹裝運(yùn)前檢驗(yàn)中檢出不合格1773批，貨值10794萬(wàn)美元，查處假冒偽劣案件8起，國(guó)外退運(yùn)1批；在出口也門裝運(yùn)前檢驗(yàn)中檢出不合格141批，貨值826萬(wàn)美元，國(guó)外退運(yùn)1批。

（二）政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)的成效

據(jù)統(tǒng)計(jì)，雖然我國(guó)輸往政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)國(guó)家的商品質(zhì)量水平有待提高，但是正是政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)的實(shí)施，出口產(chǎn)品質(zhì)量才有了逐步的提升，尤其是實(shí)施裝運(yùn)前檢驗(yàn)的前三年，最為明顯地反映了該項(xiàng)措施對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí)的促進(jìn)和質(zhì)量保證能力的推動(dòng)作用。

以埃及為例，2009年開始實(shí)施裝運(yùn)前檢驗(yàn)，2009年 -2011年的產(chǎn)品檢驗(yàn)對(duì)比情況如圖：

從上圖可見，由于2009年5月1日才開始實(shí)施輸埃及工業(yè)品的裝運(yùn)前檢驗(yàn)，2009年的報(bào)檢量遠(yuǎn)低于2010年，之后也是逐年增加，盡管如此，2009年的不合格批次只是略少于2010年，而最重要的指標(biāo)批次不合格率呈逐年明顯下降的趨勢(shì)，客觀地反映了政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)對(duì)我國(guó)出口埃及工業(yè)品質(zhì)量提高的顯著作用。

（三）政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)的基本模式

根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局針對(duì)政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)發(fā)布的公告要求，政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)的基本模式可以歸納為：批批檢驗(yàn)+批批監(jiān)裝+批批出證。

1、批批檢驗(yàn)。即指對(duì)出口政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)的商品每批出口時(shí)都必須經(jīng)過檢驗(yàn)，包含報(bào)檢、現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)、出具檢驗(yàn)結(jié)論等流程。

以出口埃塞俄比亞產(chǎn)品為例，根據(jù)《國(guó)家質(zhì)檢總局關(guān)于對(duì)出口埃塞俄比亞產(chǎn)品實(shí)施裝運(yùn)前檢驗(yàn)的公告》規(guī)定，自2006年10月1日起，中國(guó)出口埃塞俄比亞貨物批次價(jià)值在2000美元以上的貿(mào)易性質(zhì)商品，對(duì)外貿(mào)易關(guān)系人按照出口商品報(bào)檢管理規(guī)定申請(qǐng)裝運(yùn)前檢驗(yàn)，出口地檢驗(yàn)檢疫局出口產(chǎn)品檢驗(yàn)的內(nèi)容包括質(zhì)量、數(shù)量、安全、衛(wèi)生、環(huán)保項(xiàng)目檢驗(yàn)，價(jià)格審核，監(jiān)督裝載和裝箱等。檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)埃塞俄比亞聯(lián)邦民主共和國(guó)的法律和/或貿(mào)易合同確定，出口檢驗(yàn)工作完成后，受理報(bào)檢的檢驗(yàn)檢疫局要在5日內(nèi)向出口申請(qǐng)人簽發(fā)檢驗(yàn)證書。之后，國(guó)家質(zhì)檢總局結(jié)合公告和工作實(shí)際又下發(fā)了《關(guān)于出口埃塞俄比亞產(chǎn)品檢驗(yàn)工作有關(guān)問題的補(bǔ)充通知（國(guó)質(zhì)檢檢函[2007]106號(hào)）》進(jìn)一步明確檢驗(yàn)要求：對(duì)埃塞出口產(chǎn)品裝運(yùn)前檢驗(yàn)要求批批檢驗(yàn)，批批簽證。

2、批批監(jiān)裝。即指出口政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)的商品裝載入集裝箱時(shí)進(jìn)行監(jiān)督、封柜并加施標(biāo)識(shí)，拼裝、散裝貨物可視情封柜、加施封識(shí)。

對(duì)于監(jiān)裝的主體，國(guó)家質(zhì)檢總局根據(jù)工作實(shí)際又進(jìn)一步作了說明。國(guó)家質(zhì)檢總局《關(guān)于印發(fā)<出口產(chǎn)品裝運(yùn)前檢驗(yàn)工作補(bǔ)充要求>的函》（質(zhì)檢檢函[2009]340號(hào)）規(guī)定：按照《關(guān)于對(duì)出口埃及工業(yè)產(chǎn)品實(shí)施裝運(yùn)前檢驗(yàn)的通知》（國(guó)

質(zhì)檢檢函[2009]168號(hào)）的規(guī)定積極穩(wěn)妥地推進(jìn)協(xié)檢關(guān)系健康發(fā)展。即可以參照出口埃及協(xié)檢的方式開展政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)的監(jiān)裝工作?！蛾P(guān)于對(duì)出口埃及工業(yè)產(chǎn)品實(shí)施裝運(yùn)前檢驗(yàn)的通知》（國(guó)質(zhì)檢檢函[2009]168號(hào)）規(guī)定，落實(shí)批批監(jiān)裝和核價(jià)有困難的直屬局，可按照國(guó)家和總局關(guān)于政府采購(gòu)的規(guī)定，選擇具備資質(zhì)并符合條件的第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)作為協(xié)檢單位，在直屬局統(tǒng)一監(jiān)管下為出口企業(yè)提供監(jiān)裝、核價(jià)等相關(guān)服務(wù)。這為開展協(xié)檢監(jiān)裝工作提供了工作依據(jù)。

（四）現(xiàn)行政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)工作中存在的問題

雖然經(jīng)過多年探索總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，各地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)逐步形成了一套熟練的工作模式，保障了我國(guó)出口產(chǎn)品的信譽(yù)，但是面對(duì)風(fēng)云變幻的國(guó)際經(jīng)貿(mào)形勢(shì)，政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)實(shí)務(wù)工作中存在的問題也凸顯出來，甚至成為檢驗(yàn)檢疫工作穩(wěn)定性的一種風(fēng)險(xiǎn)，值得反思。

1、政府間出現(xiàn)的問題——信任度弱，法律約束力不強(qiáng)

協(xié)議國(guó)單方違約損害裝運(yùn)前檢驗(yàn)工作的權(quán)威性。如出口伊朗工業(yè)產(chǎn)品裝運(yùn)前檢驗(yàn)自2012年1月1日正式開始實(shí)施，但2013年8月1日我國(guó)大多數(shù)工業(yè)產(chǎn)品調(diào)出法檢目錄外，導(dǎo)致出口伊朗工業(yè)產(chǎn)品裝運(yùn)前檢驗(yàn)基本喪失了協(xié)議簽署時(shí)的初衷。自2014年年底以來，埃及官方不斷變換進(jìn)口來自我國(guó)的產(chǎn)品的要求，2015年6月3日則完全取消埃及貿(mào)工部2010年257號(hào)部長(zhǎng)令，不再憑CIQ證書通關(guān)，輸埃裝運(yùn)前檢驗(yàn)協(xié)議基本廢止。未經(jīng)政府外交關(guān)系談判，以一單方違約而動(dòng)搖了政府間協(xié)議的基礎(chǔ)，說明了協(xié)議本身的嚴(yán)肅性與效力欠缺。

2、檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)與行政相對(duì)人之間出現(xiàn)的問題——標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格與市場(chǎng)低端的矛盾

我國(guó)與其他國(guó)家簽訂裝運(yùn)前檢驗(yàn)協(xié)議的初衷之一就是為了提升出口相關(guān)國(guó)家產(chǎn)品的質(zhì)量，這在一定程度上反映了我國(guó)出口相關(guān)國(guó)家產(chǎn)品檔次低的特征，同時(shí)我國(guó)出口產(chǎn)品又以價(jià)格低廉著稱，這在事實(shí)上就有這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)，基于傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型的企業(yè)，生產(chǎn)的產(chǎn)品大多價(jià)格低廉而產(chǎn)品質(zhì)量不高。

二、政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)工作中出現(xiàn)的問題分析

（一）政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)出現(xiàn)的問題的影響

正是在政府間裝運(yùn)前檢驗(yàn)中遇到的標(biāo)準(zhǔn)、操作、人力資源的問題和市場(chǎng)需要而不能出口的困境，各地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在文件要求與現(xiàn)實(shí)條件之間被迫地尋找一種看似平衡但卻混亂的工作機(jī)制。

1、操作模式多樣

依據(jù)總局文件規(guī)定監(jiān)裝可以委托第三方機(jī)構(gòu)，但是對(duì)同一批貨物由檢驗(yàn)檢疫部門實(shí)施檢驗(yàn)、第三方機(jī)構(gòu)再去實(shí)施監(jiān)裝，不僅對(duì)出口商而言增加聯(lián)絡(luò)溝通的實(shí)務(wù)，而且對(duì)于人力資源也是重復(fù)消耗，同時(shí)可能不利于現(xiàn)場(chǎng)保持持續(xù)性的進(jìn)展。所以在實(shí)際操作中出現(xiàn)了既有檢驗(yàn)、監(jiān)裝由檢驗(yàn)檢疫部門實(shí)施，也有檢驗(yàn)、監(jiān)裝委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)檢，還有檢驗(yàn)由檢驗(yàn)檢疫部門實(shí)施，但監(jiān)裝委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施的不同情形。有的是法檢商品檢驗(yàn)檢疫部門自己實(shí)施，非法檢商品委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施，委托的范圍沒有統(tǒng)一，且較為隨意。

2、執(zhí)法尺度不一

第三方機(jī)構(gòu)受委托實(shí)施檢驗(yàn)或監(jiān)裝時(shí)，遇到假冒偽劣商品，或逃避檢驗(yàn)，或不配合的，處置手段缺乏約束力，與委托方的溝通不足，未建立有效的移交機(jī)制，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)行為也沒有相應(yīng)的監(jiān)管措施，對(duì)其行為后果的責(zé)任并不明確；而檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)裝運(yùn)前檢驗(yàn)中出現(xiàn)的違法違信問題適用商檢法的依據(jù)不充分，處置困難，各種做法也就不同。

（二）政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)出現(xiàn)問題的原因分析

1、期望值與措施選擇的等效性

裝運(yùn)前檢驗(yàn)協(xié)議基于我國(guó)與相關(guān)國(guó)家之間的友好關(guān)系，其目的就是為了提升我國(guó)出口至相關(guān)國(guó)家產(chǎn)品的質(zhì)量，最大程度減少假冒偽劣的行為。為了確保協(xié)議的履行，全國(guó)檢驗(yàn)檢疫部門認(rèn)真履職，不少檢驗(yàn)檢疫人員甚至開展24小時(shí)全天候監(jiān)裝，為此，檢驗(yàn)檢疫部門與我國(guó)的出口企業(yè)由于批批檢驗(yàn)監(jiān)裝的要求，投入了大量人力物力，但是其結(jié)果是，我們有大量的檢驗(yàn)檢疫人員冗身于具體的檢驗(yàn)之中，在部分檢驗(yàn)檢疫部門，也還相當(dāng)缺乏人力資源。而且，由于協(xié)議內(nèi)產(chǎn)品的范圍非常廣，標(biāo)準(zhǔn)又相當(dāng)多，檢驗(yàn)人員無法掌握每個(gè)產(chǎn)品的每個(gè)不同標(biāo)準(zhǔn)，因此協(xié)議的完全履行依然存在風(fēng)險(xiǎn)。因此我們所期望的消除假冒偽劣的目的與我們采取的措施仍不相對(duì)等，我們的期望值太高，但代價(jià)太大。

2、傳統(tǒng)思維的模型設(shè)置與新形勢(shì)下先進(jìn)管理方法的差距

自2004年開展裝運(yùn)前檢驗(yàn)工作以來，我們的檢驗(yàn)監(jiān)裝模式都是批批檢驗(yàn)、批批監(jiān)裝、批批出證，其間的成本巨大、效率也較低。正是由于以往對(duì)法檢目錄內(nèi)產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管過于嚴(yán)格，導(dǎo)致效率的缺失以及企業(yè)出口成本的繁重，從而為了更大的釋放市場(chǎng)作用，培育企業(yè)的自覺性，才有了分類管理、抽批檢驗(yàn)等新型檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管方法。但是裝運(yùn)前檢驗(yàn)工作仍然停留在傳統(tǒng)思維的模型設(shè)置當(dāng)中，已與當(dāng)前新形勢(shì)下的先進(jìn)管理辦法相去甚遠(yuǎn)，這種傳統(tǒng)的工作模式已越來越體現(xiàn)出其滯后性。

三、重構(gòu)政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)新模式

（一）借鑒管檢分離，實(shí)施檢監(jiān)分離

隨著質(zhì)檢事業(yè)的不斷發(fā)展和法檢體制改革的深入推進(jìn)，“管檢分離”成為新形勢(shì)下檢驗(yàn)檢疫模式改革發(fā)展的必然趨勢(shì)，對(duì)于不斷強(qiáng)化檢驗(yàn)檢疫管理和執(zhí)行職能，夯實(shí)其生存和發(fā)展基礎(chǔ)，提高工作有效性，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。管檢分離實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢疫管理業(yè)務(wù)與執(zhí)行業(yè)務(wù)相分離的運(yùn)行機(jī)制，使業(yè)務(wù)管理部門和業(yè)務(wù)執(zhí)行部門職能分工清楚，職責(zé)明確，關(guān)系清晰，各司其職，以此強(qiáng)化管理和執(zhí)行職能，對(duì)重構(gòu)政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)?zāi)Ｊ骄哂蟹浅：玫慕梃b意義。

（二）借鑒分類管理，實(shí)施差異化監(jiān)管

分類管理是法定檢驗(yàn)改革的重要內(nèi)容?；诜诸惞芾淼某晒梢园殉隹诠I(yè)品企業(yè)分類管理和產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)理念引入到政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)，通過對(duì)轄區(qū)輸非企業(yè)的認(rèn)真梳理，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的管理水平、產(chǎn)品質(zhì)量、自檢自控能力等方面進(jìn)行有效評(píng)估，根據(jù)企業(yè)分類、出口產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和評(píng)估結(jié)果實(shí)施差異化管理,制定不同的監(jiān)管方式。

（三）借鑒閉環(huán)管理，實(shí)施準(zhǔn)入、事中、退出的管理機(jī)制

實(shí)施檢監(jiān)分離和差異化監(jiān)管，在將檢驗(yàn)資源的重心轉(zhuǎn)移到產(chǎn)品質(zhì)量保證能力較低的企業(yè)上時(shí)，有必要設(shè)置一定的保障機(jī)制確保政府間協(xié)議裝運(yùn)前檢驗(yàn)新模式的有效運(yùn)行。

（作者單位：臺(tái)州檢驗(yàn)檢疫局）

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