基于雙重差分模型的土地限價(jià)出讓行為研究

吳淑萍，楊　贊

（清華大學(xué)a.建設(shè)管理系；b.恒隆房地產(chǎn)研究中心，北京 100084）

基于雙重差分模型的土地限價(jià)出讓行為研究

吳淑萍，楊贊

（清華大學(xué)a.建設(shè)管理系；b.恒隆房地產(chǎn)研究中心，北京 100084）

文章選取北京市非工業(yè)用地掛牌出讓的微觀數(shù)據(jù)，利用雙重差分法，對(duì)土地限價(jià)出讓行為對(duì)土地價(jià)格的影響和影響機(jī)制進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)北京市“土地上限價(jià)格”政策反向推高了土地價(jià)格；進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)北京市國(guó)土部門(mén)以合理溢價(jià)而非合理地價(jià)為依據(jù)設(shè)定土地掛牌“上限價(jià)格”，并在控制溢價(jià)的同時(shí)抬高土地掛牌起始價(jià)，致使“土地上限價(jià)格”僅實(shí)現(xiàn)了“限溢價(jià)”而非“限地價(jià)”效果。

土地出讓；限價(jià)；溢價(jià)；雙重差分

0　引言

近年來(lái)，包括“土地上限價(jià)格”在內(nèi)的頻出的土地限價(jià)出讓政策，似乎并沒(méi)有帶來(lái)穩(wěn)定的土地價(jià)格：地價(jià)上漲、一線城市地王涌現(xiàn)先后發(fā)生于作為史上調(diào)控最嚴(yán)厲的2010年。土地限價(jià)出讓政策頻出但效率低下的現(xiàn)象，引起了學(xué)者對(duì)土地調(diào)控政策設(shè)定及政策效果的廣泛關(guān)注。北京市實(shí)行了近五年的“土地上限價(jià)格”政策，在政策效果上是真正實(shí)現(xiàn)了“限地價(jià)”的宏觀調(diào)控目標(biāo)，還是僅實(shí)現(xiàn)了“限溢價(jià)”的名義政策效果，也受到了學(xué)者的質(zhì)疑[4]。而土地限價(jià)出讓政策的有效性，對(duì)土地出讓制度改革、土地市場(chǎng)監(jiān)管以及住房市場(chǎng)乃至宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有效性都有重要影響，是土地調(diào)控政策制定時(shí)必須考慮的問(wèn)題。因此，以“土地上限價(jià)格”政策為例，對(duì)土地限價(jià)出讓政策的制定及政策效果的檢驗(yàn)和探討，有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)支撐和政策意義；而現(xiàn)有研究對(duì)土地限價(jià)出讓政策效果的討論卻十分匱乏，亟待完善和發(fā)展。本文選取北京市2006年至2015年非工業(yè)用地掛牌出讓的微觀數(shù)據(jù)，利用雙重差分方法（簡(jiǎn)稱DID），對(duì)北京市“土地上限價(jià)格”政策在設(shè)定依據(jù)和政策效果上是“限地價(jià)”還是“限溢價(jià)”進(jìn)行了逐層論證。本文為現(xiàn)有土地政策效率損失的理論研究提供了可能的實(shí)證支撐，并在數(shù)據(jù)和方法上對(duì)實(shí)證研究進(jìn)行了拓展：（1）在數(shù)據(jù)上，本文首次突破性地使用土地掛牌競(jìng)拍環(huán)節(jié)的微觀交易數(shù)據(jù)，據(jù)我們所知，掛牌更新次數(shù)以及競(jìng)拍輪數(shù)等地塊競(jìng)拍信息，是首次被用于國(guó)內(nèi)的土地交易研究，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地價(jià)格形成過(guò)程的更合理解釋以及對(duì)現(xiàn)有土地交易數(shù)據(jù)庫(kù)的完善；（2）在研究方法上，基于構(gòu)建的合理參照組，實(shí)現(xiàn)了雙重差分方法在土地政策分析中的應(yīng)用，提高了土地政策有效性分析的精準(zhǔn)度以及雙重差分方法在研究中應(yīng)用的領(lǐng)域。

1　模型設(shè)定

政策的實(shí)際處理效應(yīng)，應(yīng)為同一時(shí)點(diǎn)同一個(gè)體在參與政策和沒(méi)參與政策兩種狀態(tài)下的取值差。但對(duì)單一個(gè)體而言，兩種狀態(tài)的取值無(wú)法同時(shí)被觀測(cè)。因此，需要設(shè)定實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組，使用雙重差分法（DID），對(duì)政策處理效應(yīng)進(jìn)行估計(jì)。

本文將“土地上限價(jià)格”政策的政策主體——居住用地作為實(shí)驗(yàn)組，選取與居住用地在地塊特征、競(jìng)價(jià)群體以及出讓方式均相似的商服及多功能用地為對(duì)照組。定義Gi表示分組效應(yīng)，Tt表示時(shí)間效應(yīng)，yit表示地塊i在時(shí)間t的土地價(jià)格，構(gòu)建DID模型如下：

表1　被解釋變量取值說(shuō)明

表1說(shuō)明了被解釋變量基于式（1）的取值情況“。土地上限價(jià)格”政策的實(shí)際處理效應(yīng)為式（2）所示。但如前所述，Tt=1時(shí)刻未受限制的實(shí)驗(yàn)組土地價(jià)格y1，t≥2010.10，notreatment無(wú)法觀測(cè)，而只能觀測(cè)到Tt=1時(shí)刻未受限制的對(duì)照組土地價(jià)格由式（3）可知，如果或成立，式（1）中的雙重差分估計(jì)量β3，即可表示“土地上限價(jià)格”政策對(duì)被解釋變量的實(shí)際處理效應(yīng)。

因此，適用于自然實(shí)驗(yàn)或準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)的雙重差分法估計(jì)有效的一個(gè)重要條件是政策處理外生，研究對(duì)象被隨機(jī)地分在實(shí)驗(yàn)組或控制組而不存在“選擇難題”[1,9]，即 yi,t,notreatment均值獨(dú)立于Gi，從而使 y0，t≥2010.10=y1，t≥2010.10，no treatment。本文假設(shè)對(duì)照組的選取使實(shí)驗(yàn)滿足“給定可觀測(cè)的個(gè)體特征作為控制變量后，yi，t，notreatment均值獨(dú)立于Gi”的“可忽略性假設(shè)”[2]，引入地塊特征（Li）、地塊競(jìng)拍信息（Bi）、競(jìng)得者信息（Wi）以及成交時(shí)間（timedeal）作為表示個(gè)體特征的控制變量，將式（1）調(diào)整如下：

式（4）可能包含了影響土地價(jià)格的豐富的控制變量，可以認(rèn)為可忽略性[2]假定基本得到滿足[9]，同時(shí)，控制變量的引入使Gi*Tt與εit的內(nèi)生性降低，以保證對(duì)β3估計(jì)的一致性。但需要注意的是，式（4）成立的條件是可以認(rèn)為地價(jià)與地塊信息的相關(guān)系數(shù)矩陣A1、A2、A3和α在實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組之間不存在顯著差異。即除政策之外的宏觀及個(gè)體因素對(duì)實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的影響相同，式（4）的設(shè)定才有效。對(duì)于本文模型設(shè)定的合理性，會(huì)在數(shù)據(jù)部分結(jié)合數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)致探討。

其次，還有另一種使得“自然實(shí)驗(yàn)”失效的可能性，即政策在對(duì)實(shí)驗(yàn)組產(chǎn)生影響時(shí)，也對(duì)干預(yù)組的相關(guān)研究變量產(chǎn)生影響，使得對(duì)政策效果的估計(jì)產(chǎn)生偏差。但在本例中，施加于居住用地的“土地上限價(jià)格”政策，并不會(huì)影響商服用地的出讓政策和競(jìng)價(jià)行為，因此不存在這一問(wèn)題。

2　數(shù)據(jù)說(shuō)明及變量選取

2.1數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文運(yùn)用的數(shù)據(jù)為基于北京市2006—2015年掛牌出讓的非工業(yè)用地構(gòu)建的混合截面數(shù)據(jù)集，數(shù)據(jù)來(lái)源于北京市國(guó)土資源局網(wǎng)站。

2006—2015年1月間，北京市共掛牌出讓1298宗地塊，其中，居住、商服等非工業(yè)用地623宗，工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流等工業(yè)用地675宗。由于工業(yè)用地和非工業(yè)用地在地塊特征、競(jìng)價(jià)群體以及出讓方式[10]上均存在顯著差異，因此，本文僅選取非工業(yè)用地作為研究對(duì)象；其中，掛牌出讓的居住用地（包括居住用地，商服用地和其他多功能用地）為“土地上限價(jià)格”政策的實(shí)驗(yàn)組，商服用地等其他非工業(yè)用地為對(duì)照組。值得說(shuō)明的是，并非所有掛牌出讓的居住地塊都是實(shí)驗(yàn)組地塊：在2010年10月第一塊有合理土地價(jià)格上限的地快掛牌成交之后，掛牌出讓的住宅用地中有36宗土地采取了“限房?jī)r(jià)，競(jìng)地價(jià)”等其他土地限價(jià)方式，為保證估計(jì)準(zhǔn)確度，本文將其他限價(jià)政策干擾的土地樣本進(jìn)行了剔除，最終樣本量為587。

2.2變量選取

被解釋變量土地價(jià)格是本文主要關(guān)心的變量。在土地掛牌出讓環(huán)節(jié)，有三個(gè)關(guān)鍵的價(jià)格量：起始價(jià)（lp1）、成交價(jià)（lp2）以及溢價(jià)（premium）。其中，起始價(jià)是政府設(shè)定的初始價(jià)格；成交價(jià)是最終的土地價(jià)格，決定政府土地財(cái)政收入和未來(lái)住房?jī)r(jià)格；溢價(jià)是成交價(jià)高出起始價(jià)的部分，決定投資者對(duì)未來(lái)土地市場(chǎng)和住房市場(chǎng)的預(yù)期。三者之間存在簡(jiǎn)單的線性關(guān)系：成交價(jià)（lp2）=起始價(jià)（lp1）+溢價(jià)（premium）。因此，地方政府在針對(duì)成交價(jià)設(shè)定“土地上限價(jià)格”時(shí)，是保持起始價(jià)不變，通過(guò)控制溢價(jià)限制成交價(jià)以實(shí)現(xiàn)中央政府地價(jià)調(diào)控的目標(biāo)；還是在控制溢價(jià)的同抬高了起始價(jià)以保證自身政府財(cái)政收入的目標(biāo)，是本文所關(guān)心的問(wèn)題。

此外，除了土地價(jià)格，數(shù)據(jù)集中還包含：（1）地塊特征：城區(qū)（district）、面積（area）、容積率(far)、開(kāi)發(fā)程度（development_level）、距最近購(gòu)物中心的距離（dshopping）、距市中心的距離（dtam）；（2）地塊競(jìng)拍信息：掛牌競(jìng)價(jià)次數(shù)（n_l）、現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)次數(shù)（n_at）；（3）競(jìng)得者信息：是否是國(guó)企（soe）、是否是央企（ce）、是否是上市企業(yè)（listinng）、是否是聯(lián)合體（combo）、企業(yè)資質(zhì)等級(jí)（qualification）以及成交年份（yeardeal）等信息作為控制變量。主要變量的描述統(tǒng)計(jì)特征見(jiàn)表2所示。

表2　主要變量描述

2.3DID模型設(shè)定檢驗(yàn)

在正式用DID方法對(duì)政策效果進(jìn)行檢驗(yàn)之前，需要對(duì)政策處理效應(yīng)是否存在“選擇難題”進(jìn)行檢驗(yàn)和必要處理。首先從政策目的和樣本描述兩個(gè)方面對(duì)“選擇難題”是否存在，即是否可以認(rèn)為 yi，t，notreatment均值獨(dú)立于Gi進(jìn)行說(shuō)明。

本文研究的“土地上限價(jià)格”政策，其政策目的是促進(jìn)政策性住房供給，控制住房?jī)r(jià)格的非理性上漲，政策途徑是通過(guò)凈保障房面積代替競(jìng)價(jià)，故只需要針對(duì)并且只適用于居住用地，而無(wú)法用于其他非工業(yè)用地類型。因此，對(duì)居住用地進(jìn)行“土地上限價(jià)格”的限制設(shè)定，不是因?yàn)榫幼∮玫貎r(jià)格本身高于其他非工業(yè)用地，而是因?yàn)樽》勘Ｕ系男枰?。而通常?lái)講，政府對(duì)兩類用地的出讓政策策略相對(duì)一致。地方政府通常以協(xié)議方式低價(jià)甚至零地價(jià)出讓工業(yè)用地，而以“招拍掛”方式高價(jià)出讓商業(yè)和住宅用地[5]。因此，并不存在由于實(shí)驗(yàn)組價(jià)格高于對(duì)照組而對(duì)實(shí)驗(yàn)組施加限制政策的逆向選擇，“土地上限價(jià)格”政策可視為外生。

其次，兩類用地自身在地塊特征、競(jìng)價(jià)群體以及出讓方式上也并無(wú)顯著區(qū)別。本文利用GIS技術(shù)將所有實(shí)驗(yàn)組和參照組地塊的位置分布進(jìn)行了描述，實(shí)驗(yàn)組地塊周邊通常會(huì)伴隨分布對(duì)照組地塊，兩類用地分布的位置分布相對(duì)一致。同時(shí)，表1中實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在各變量上的均值和標(biāo)準(zhǔn)差都相對(duì)接近，也是對(duì)居住用地和其他非工業(yè)用地屬性特征相似的另一個(gè)證明。

但為了提高研究準(zhǔn)確性，本文仍考慮將上述“不存在選擇難題”的假定放寬至“可忽略性假設(shè)”的情形，構(gòu)建式（4）。并對(duì)除政策之外的宏觀及個(gè)體因素對(duì)實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的影響是否相同進(jìn)行檢驗(yàn)。

借鑒鄒至莊檢驗(yàn)的思想，構(gòu)建Gi與各解釋變量的交叉項(xiàng)#Gi納入式（4），檢驗(yàn)系數(shù)矩陣A1、A2、A3和α在實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組之間是否存在顯著差異，檢驗(yàn)結(jié)果如表3所示。（1）（2）（3）列分別為以土地掛牌出讓起始價(jià)、成交價(jià)和溢價(jià)為被解釋變量的檢驗(yàn)結(jié)果，YES和NO分別表示該項(xiàng)系數(shù)顯著和不顯著?？梢钥闯?，對(duì)起始價(jià)和成交價(jià)，實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在容積率系數(shù)上存在顯著差異；對(duì)溢價(jià)和成交價(jià)，實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在競(jìng)拍次數(shù)系數(shù)上存在顯著差異；同時(shí)對(duì)溢價(jià)，實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在競(jìng)得者資質(zhì)系數(shù)上存在顯著差異。末行F檢驗(yàn)的結(jié)果表示，在控制了上述有顯著差異的系數(shù)之后，對(duì)其他所有交叉項(xiàng)系數(shù)為零的聯(lián)合檢驗(yàn)結(jié)果，可以看出，除上述變量外，其他宏觀及個(gè)體因素變量對(duì)實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的影響均可視為相同。

表3　對(duì)照組有效性檢驗(yàn)結(jié)果

基于檢驗(yàn)結(jié)果對(duì)式（4）進(jìn)行調(diào)整，建立新的DID方程，并將被解釋變量分別對(duì)應(yīng)起始價(jià)（lp1）、成交價(jià)（lp2）以及溢價(jià)（premium），得到式（5）、式（6）及式（7）：

對(duì)起始價(jià)：

對(duì)成交價(jià)：

對(duì)溢價(jià)：

式（5）、式（6）及式（7）包含了較豐富的協(xié)變量，可以認(rèn)為可忽略性[2]假定基本得到滿足，遺漏變量偏差較小[9]，作為下文回歸分析使用的模型。

3　回歸結(jié)果

3.1“土地上限價(jià)格”對(duì)北京市居住用地掛牌出讓成交價(jià)影響分析

首先以土地掛牌出讓的單位面積成交價(jià)為被解釋變量，分析“土地上限價(jià)格”政策是否實(shí)現(xiàn)了中央政府的“限地價(jià)”目標(biāo)?；谑剑?）的回歸結(jié)果如下頁(yè)表4所示，可以看出，伴隨（1）（2）（3）列表示的回歸不斷引入新的控制變量，模型的擬合度不斷提高，雙重差分項(xiàng)系數(shù)始終正顯著。即“土地上限價(jià)格”非但沒(méi)有限制居住用地成交價(jià)格，反而顯著提高了居住用地成交價(jià)格，地方政府“土地財(cái)政”而非中央政府“限地價(jià)”的目標(biāo)得到了實(shí)現(xiàn)。

但是，為何限價(jià)政策反而會(huì)抬高地價(jià)呢？為解答這一問(wèn)題，需要對(duì)“土地上限價(jià)格”的設(shè)定思路進(jìn)行探究。可以推斷，如果“土地上限價(jià)格”以合理地價(jià)為依據(jù)進(jìn)行設(shè)定，限價(jià)政策抬高地價(jià)的現(xiàn)象不會(huì)出現(xiàn)；但是如果“土地上限價(jià)格”以合理溢價(jià)為依據(jù)進(jìn)行設(shè)定，限價(jià)政策抬高地價(jià)的現(xiàn)象則可能出現(xiàn)。因此，本文進(jìn)一步對(duì)“土地上限價(jià)格”的設(shè)定思路進(jìn)行檢驗(yàn)。

3.2“土地上限價(jià)格”對(duì)北京市居住用地掛牌出讓溢價(jià)影響分析

進(jìn)一步，以土地掛牌出讓的溢價(jià)率為被解釋變量，檢驗(yàn)“土地上限價(jià)格”政策對(duì)居住用地掛牌出讓溢價(jià)的政策效果。基于式（7）的回歸結(jié)果如表5所示，可以看出，伴隨（1）（2）（3）列表示的回歸不斷引入新的控制變量，模型的擬合度不斷提高，雙重差分項(xiàng)系數(shù)始終負(fù)顯著。即“土地上限價(jià)格”顯著抑制了居住用地掛牌出讓溢價(jià)率，“土地上限價(jià)格”更有可能以合理溢價(jià)為依據(jù)進(jìn)行設(shè)定。

本文通過(guò)相關(guān)政策研究發(fā)現(xiàn)，2010年12月19日，國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》中首次規(guī)定“對(duì)招拍掛出讓中溢價(jià)率超過(guò)50的地塊，市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)要上報(bào)國(guó)土資源部和?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源主管部門(mén)”。本文對(duì)溢價(jià)率水平進(jìn)行描述統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)（如圖1），政策實(shí)施后北京市居住用地的掛牌溢價(jià)率被嚴(yán)格控制在了50%以下。因此，“土地上限價(jià)格”是以50%溢價(jià)率為依據(jù)進(jìn)行設(shè)定，“限地價(jià)”實(shí)為“限溢價(jià)”。

表4　土地掛牌出讓成交價(jià)回歸

圖1　北京市居住用地掛牌起始價(jià)、溢價(jià)率及成交價(jià)走勢(shì)圖

當(dāng)然，通過(guò)溢價(jià)調(diào)控進(jìn)行地價(jià)調(diào)控并非一定無(wú)效，也不乏理論依據(jù)：高溢價(jià)地塊會(huì)不斷促進(jìn)上漲預(yù)期加強(qiáng)，往往是高房?jī)r(jià)的直接推手，因此溢價(jià)調(diào)控應(yīng)是政府土地市場(chǎng)微觀調(diào)控的重點(diǎn)[11]。但如果在進(jìn)行溢價(jià)調(diào)控時(shí)，沒(méi)有控制起始價(jià)不變，則“控溢價(jià)”的途徑便不一定能實(shí)現(xiàn)“控地價(jià)”的結(jié)果。因此，本文接下來(lái)將對(duì)居住用地起始價(jià)在政策前后的變化進(jìn)行檢驗(yàn)，以解釋“控溢價(jià)途徑”失敗的原因。

表5　土地掛牌出讓溢價(jià)回歸

3.3“土地上限價(jià)格”對(duì)北京市居住用地掛牌出讓起始價(jià)影響分析

以土地掛牌出讓的起始價(jià)為被解釋變量，基于式（5）的回歸結(jié)果如下頁(yè)表6所示?？梢钥闯觯殡S在引入更多控制變量后，模型的擬合度不斷提高，雙重差分項(xiàng)系數(shù)始終正顯著。即“土地上限價(jià)格”實(shí)施后，居住用地掛牌出讓的起始價(jià)顯著提高。高企的起始價(jià)格，使溢價(jià)調(diào)控沒(méi)能轉(zhuǎn)化為地價(jià)調(diào)控，土地成交價(jià)在“土地上限價(jià)格”之后仍被顯著提高。

表6　土地掛牌出讓起始價(jià)回歸

基于博弈理論、分權(quán)與激勵(lì)理論以及產(chǎn)權(quán)理論開(kāi)展的理論研究為北京市“土地上限價(jià)格”政策的失效提供了可能的解釋。在土地出讓中，中央政府作為監(jiān)管部門(mén)，以實(shí)現(xiàn)土地資源的均衡有序利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為政策目標(biāo)；而地方政府作為土地出讓方，在全社會(huì)福利最大化目標(biāo)之外，還在“經(jīng)濟(jì)人”思維驅(qū)動(dòng)下以財(cái)政收入和政治晉升為目標(biāo)。土地政策監(jiān)管部門(mén)和土地出讓方之間的利益沖突，構(gòu)成了兩主體間的博弈基礎(chǔ)。而我國(guó)現(xiàn)有的由中央政府制定土地供應(yīng)計(jì)劃，最終由各地方政府實(shí)際實(shí)施土地供應(yīng)的土地模式為地方政府規(guī)避中央的調(diào)控政策提供了可能性，尤其是1994年分稅制改革以后，土地相關(guān)的財(cái)稅收入成為地方政府的主要財(cái)源，地方政府與中央政府在土地調(diào)控上的非合作博弈愈發(fā)激烈。地方政府有動(dòng)機(jī)通過(guò)與企業(yè)合謀等途徑，暗中違背中央政府的調(diào)控意圖，造成土地調(diào)控政策失效。

4　結(jié)論及建議

本文基于北京市2006—2015年非工業(yè)用地掛牌出讓的微觀數(shù)據(jù)，利用雙重差分方法，對(duì)典型的土地限價(jià)出讓行為——北京市“土地上限價(jià)格”政策的設(shè)定思路及其對(duì)北京市居住用地掛牌出讓成交價(jià)格的影響及影響機(jī)制進(jìn)行了逐步分析。

得到如下結(jié)論：（1）在政策設(shè)定依據(jù)上，北京市國(guó)土部門(mén)以合理溢價(jià)而非合理地價(jià)為依據(jù)進(jìn)行居住用地掛牌成交“上限價(jià)格”設(shè)定；（2）在政策實(shí)施上，北京市國(guó)土部門(mén)在控制溢價(jià)的同時(shí)抬高了居住用地掛牌出讓起始價(jià)；（3）在政策效果上，“土地上限價(jià)格”僅實(shí)現(xiàn)了“限溢價(jià)”而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“限地價(jià)”，反而顯著抬高了居住用地掛牌成交單價(jià)。即，在“土地上限價(jià)格”政策中，地方政府通過(guò)提高起始價(jià)的方式，使“限地價(jià)”的政策目標(biāo)，僅實(shí)現(xiàn)了“限溢價(jià)”的政策效果。

根據(jù)上述結(jié)論，本文認(rèn)為地方政府主動(dòng)違背中央政府的土地調(diào)控目標(biāo)和地方政府未能合理進(jìn)行政策制定都可能是引起土地限價(jià)出讓政策失效的原因。為最大化解決政策失效，本文基于這兩方面提出如下政策建議：（1）在宏觀調(diào)控政策設(shè)定環(huán)節(jié)，需要考慮分權(quán)制度下中央政府和地方政府的目標(biāo)函數(shù)差異，及其可能帶來(lái)的政策效率降低。針對(duì)土地限價(jià)出讓政策，中央政府在設(shè)定“限制地價(jià)”的目標(biāo)時(shí)，需要考慮地方政府謀求財(cái)政收入的目標(biāo)與“限制地價(jià)”目標(biāo)的背離，以及背離可能帶來(lái)的土地調(diào)控政策效率損失，進(jìn)行更合理的政策目標(biāo)設(shè)定。（2）在調(diào)控政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，需要采取激勵(lì)或監(jiān)管措施減少潛在的政策效率損失，針對(duì)土地限價(jià)出讓政策，中央政府僅對(duì)溢價(jià)率進(jìn)行監(jiān)管，給地方政府留下了制度漏洞，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)土地掛牌出讓起始價(jià)進(jìn)行監(jiān)管或土地出讓收益損失進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)潛在的政策效率損失進(jìn)行控制，提高政策效率。（3）對(duì)于不斷推高土地價(jià)格的“土地上限價(jià)格”政策，應(yīng)當(dāng)以“限地價(jià)”而非“限溢價(jià)”為政策目標(biāo)，探索更合理的土地出讓創(chuàng)新模式。

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（責(zé)任編輯/浩天）

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1002-6487（2016）22-0136-05

吳淑萍（1993—），女，山東臨沂人，博士研究生，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

（）楊贊（1968—），女，上海人，副教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、房地產(chǎn)金融。