農業(yè)政策對種植業(yè)面源污染的影響分析

張海濤，任景明

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

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農業(yè)政策對種植業(yè)面源污染的影響分析

張海濤，任景明①

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

基于公共政策外部性理論，選擇政策評估的側面影響模型作為農業(yè)政策環(huán)境評價的基本模型；采用多元線性回歸分析方法識別我國不同區(qū)域種植業(yè)面源污染的農業(yè)政策影響因素，研究現有農業(yè)政策如何通過調整單位面積化肥使用量而對種植業(yè)面源污染產生影響。結果表明，現行的農業(yè)土地政策、農業(yè)結構政策、農業(yè)財政政策和農村人力資源政策均對種植業(yè)面源污染有顯著影響，農業(yè)政策對種植業(yè)面源污染風險的緩解有正向、負向2種效應；影響各區(qū)域種植業(yè)面源污染的農業(yè)政策指標組合互有差異，同一個農業(yè)政策指標對不同區(qū)域種植業(yè)面源污染影響的正負效應也有差異。側面影響模型結合多元線性回歸分析適用于農業(yè)政策環(huán)境評價研究；農業(yè)政策對種植業(yè)的面源污染影響分析能夠為政策層面進行種植業(yè)面源污染風險控制與管理提供理論參考。

政策環(huán)境評價；農業(yè)政策；面源污染

無論從歷史還是現實看,公共政策失誤是環(huán)境破壞和資源浪費的一個重要原因[1],因政策失誤造成重大環(huán)境影響的例子很多;只有通過開展宏觀領域的戰(zhàn)略環(huán)境評價(strategic environmental assessment,SEA),進而調整相關政策,才能從根本上遏制我國不斷加重的環(huán)境資源壓力,做到從決策源頭預防重大環(huán)境問題發(fā)生[2]。作為戰(zhàn)略環(huán)境評價的一種類型,政策環(huán)境評價是指對已有的或計劃制定的政策及其替代方案可能產生的環(huán)境影響進行系統、綜合的評價過程[3]。進行政策環(huán)境評價的目的是要把對環(huán)境的考慮納入政策制度中,通過分析各種政策選擇的環(huán)境影響，提高決策的質量,從而建立一種環(huán)境、經濟和社會綜合的決策機制[4]。只有從政策導向入手,才能有效預防項目環(huán)境影響評價(EIA)無法解決的區(qū)域性甚至全球性的環(huán)境影響[5]。

國外較早開展了政策環(huán)境評價的相關研究和工作實踐。最早規(guī)定政策環(huán)境評價的是美國國會1969年制定的《國家環(huán)境政策法案》,該法案規(guī)定對環(huán)境有重大影響的聯邦行為必須提交環(huán)境評價報告。在歐洲,政策環(huán)境評價是戰(zhàn)略環(huán)境評價的重要組成部分。德國、法國、丹麥、挪威、奧地利、澳大利亞和新西蘭等國家也都開展了政策環(huán)境影響評價工作[6]。各國家采用不同的技術方法開展了廣泛的案例研究。如利用社區(qū)對有毒氣體暴露模型分析土地政策的環(huán)境影響[7];評價農業(yè)政策的環(huán)境影響,為制定可持續(xù)政策提供參考[8];構建與不同政策關聯的土地利用情景,利用模型分析不同土地利用分區(qū)規(guī)劃對生態(tài)服務功能的影響[9];利用包括森林采伐、耕地減少、濕地退化等指標在內的環(huán)境指標體系來評價不同空間規(guī)劃政策的影響,提出戰(zhàn)略建議[10]。國外的政策環(huán)境評價實踐和研究多發(fā)生在政策制定“前端”,直接參與決策過程或為政策制定提供建議。

國內學者對一些重要領域的政策開展了政策環(huán)境評價的案例研究,對公共政策環(huán)境評價的重要性和技術方法進行有益的探索和總結。任麗軍等[11]提出了產業(yè)政策環(huán)境影響評價的初步研究框架。徐鶴等[12]提出了政策環(huán)境評價的管理程序和技術程序,以天津市污水資源化政策草案為案例進行了模擬研究。于書霞等[3]通過對政策實施前后生態(tài)服務功能價值變化的比較分析,對吉林省在生態(tài)省建設中土地利用政策的環(huán)境影響進行定量評價。從公共政策的效率和發(fā)展這2個基本目標可以看出,公共政策應該具有保護環(huán)境的作用,但是因為對公共政策的目標及其特點認識不足,造成一些政策在解決問題的同時,又產生了環(huán)境問題,需要在政策的制定和執(zhí)行以及評估過程中對環(huán)境因素加以充分考慮[13]。我國的政策環(huán)境評價制度仍需完善,政策環(huán)境評價還停留在學術研究和討論階段,未能有效參與和影響政策制定過程;很多現行政策的潛在環(huán)境影響也未受到足夠重視。

對農業(yè)政策的環(huán)境影響已有部分學者開展研究。毛顯強等[14]采用轉移矩陣方法對農業(yè)貿易政策的環(huán)境影響進行評價,所評價的農業(yè)貿易政策包括農產品對外貿易政策、農產品市場結構政策、農產品價格干預政策、財政農業(yè)補貼政策和農業(yè)稅收政策。任景明等[15]對我國農業(yè)政策的環(huán)境影響進行初步分析,指出中國農業(yè)政策通過改變農戶生產結構、生產方式和生產技術等對農業(yè)環(huán)境產生影響。筆者以對我國種植業(yè)面源污染存在潛在影響的農業(yè)政策為研究案例,通過分析農業(yè)土地政策、農業(yè)財政政策等對種植業(yè)單位收獲面積化肥使用量的影響,初步辨識影響我國種植業(yè)面源污染的農業(yè)政策因素,為從政策層面進行種植業(yè)面源污染防治與管理提供參考;同時,探討適用于政策環(huán)境評價的技術方法。

1 研究內容與方法

1.1 研究區(qū)域

根據《全國優(yōu)勢農產品區(qū)域布局規(guī)劃(2008—2015年)》和農業(yè)耕作制度區(qū)劃[16],綜合考慮我國農業(yè)種植業(yè)生產地帶性規(guī)律以及社會、經濟環(huán)境、農業(yè)生產技術水平、面源污染排放總量等因素,確定研究區(qū)域。東北農區(qū):黑龍江、吉林、遼寧;黃淮海農區(qū):北京、天津、山東、河南、河北、山西、陜西、安徽;西南農區(qū):四川、重慶、貴州、云南;長江中下游農區(qū):湖南、湖北、江蘇、浙江、上海;華南農區(qū):廣東、廣西、江西、福建、海南。

1.2 數據來源

該研究采用農業(yè)部農村經濟研究中心的農戶調查數據,數據涉及農業(yè)土地政策、農業(yè)結構政策、農業(yè)財政政策、農村人力資源政策、農村社會發(fā)展政策、農產品流通政策等各項以農戶為單位的統計指標,具體包括年末經營耕地面積、年末實際經營耕地塊數、糧食作物實際收獲面積和總收入、經濟作物實際收獲面積和總收入、農業(yè)補貼數量、是否受過農業(yè)技術培訓、購買化肥數量等各項指標。根據數據庫數據的完整性,選擇2009年時間斷面數據,綜合分析各項農業(yè)政策指標對種植業(yè)面源污染風險的影響。

1.3 政策環(huán)境評價模型的建立

主要基于政策評估、政策分析相關理論建立政策環(huán)境評價模型。外部性不只在經濟活動領域存在,在其他領域這種影響也同樣存在;政策可能對并非它們針對的環(huán)境或團體產生作用,這類作用被稱為外在的或附帶的作用。公共政策外部性指某一政策主體獲取其政策輸出時對其他個體利益所產生的影響[17]。據此,研究認為政策的影響可分為政策目標內的“預期影響”和由政策外部性導致的“非預期影響”。一項政策實施后將會在目標領域之內、目標領域之外出現許多預料不到的或不希望出現的結果(即“非預期影響”或“側面影響”)。政策評估如果要客觀、全面地評估一項政策,就必須將這些結果都納入考察范圍。評估者所得“側面影響”的信息對于決策者制定新的政策或計劃是非常重要的[18]。一個好的政策評估應該系統地分析和評判政策的效果和產生該效果的原因,并給出清晰、可靠的結論及有效的政策建議。選擇評估模式時應該確保上述政策評估的目的可以實現[19]?；谏鲜稣咴u估相關理論,選擇側面影響模型作為農業(yè)政策環(huán)境評價的基本模型(圖1)。

政策影響指由政策產出引起的人們在行為和態(tài)度方面的實際變化。公共政策分析中變量的“操作定義”就是通過反映和衡量該變量所需要的操作過程來定義這個變量,例如,可以將“受教育機會”定義為“人口普查數據文獻所載明的家庭年收入在6 000美元以下的家庭中進入高校深造的學生人數”[20]193-194。根據以上理論,將不同農戶調查數據指標(即農業(yè)政策指標)所反映的農業(yè)政策影響進行一一對應,按照“操作定義”的方法分別歸類,如表1所示。不合理施肥導致的種植業(yè)面源污染問題的“操作定義”為單位收獲面積的化肥使用量。

圖1 農業(yè)政策的側面影響評估模型

表1 主要農業(yè)政策的“操作定義”及政策目標和側面影響

Table 1 Operational definitions, objectives and side-effects of major agricultural policies

農業(yè)政策農業(yè)政策指標(操作定義)政策目標(預期影響)側面影響(非預期影響)農業(yè)土地政策耕地經營規(guī)模單個地塊大小耕地承包期為30a,長期穩(wěn)定農村土地承包政策,實行適度規(guī)模經營土地集約化經營程度不高,過量使用化肥現象突出,造成面源污染風險農業(yè)結構政策糧食單產糧食總產量糧食實際收獲總面積種糧總收入經濟和園地作物實際收獲總面積經濟和園地作物總收入家庭全年總收入在保證糧棉油穩(wěn)定增產的同時,發(fā)展經濟和園地作物,提高農民收入過分追求產量目標導致糧食增產很大程度上依賴化肥過量投入,經濟和園地作物需肥量遠遠高于糧食作物,造成面源污染風險農業(yè)財政政策年末擁有生產性固定資產原值農業(yè)補貼總額單位耕地面積農業(yè)補貼額化肥平均價格對農業(yè)生產實行直接補貼,促進農民增收,增加“三農”投入總量不合理的補貼方式可能會造成農戶過量使用化肥,造成面源污染風險農村人力資源政策非農收入占全年收入的比例文化程度鼓勵農民跨區(qū)域流動就業(yè),提高勞動力利用率農業(yè)從業(yè)人員老齡化嚴重,不利于農業(yè)新技術的推廣和化肥合理使用,造成面源污染風險

1.4 農業(yè)政策的面源污染影響機制

我國主要農業(yè)政策的目標包括:(1)長期穩(wěn)定以家庭聯產承包經營為基礎的雙層經營體制,實行適度規(guī)模經營;(2)保障糧食安全的同時,因地制宜發(fā)展經濟效益高的經濟作物,提高農民收入;(3)對農業(yè)生產實行直接補貼,促進農民增收;(4)鼓勵農民跨區(qū)域流動就業(yè);提高勞動力利用率;建立和完善勞動力市場;(5)保障糧食安全,穩(wěn)定農產品市場供給和市場價格,保證農民收入的增長和穩(wěn)定等[21-25]。

包存寬等[26]認為政策過程可劃分為政策制定和政策執(zhí)行2個階段,政策的環(huán)境影響也就相應地發(fā)生在這2個階段;政策環(huán)境影響的發(fā)生機制包括行政體制誘因(政策本身的缺陷、利益集團的博弈等)、價值沖突誘因(短期利益與長期利益的沖突、政策對象選擇的價值沖突等)、政策執(zhí)行誘因(政策工具的選擇、政策執(zhí)行的失敗等)、市場行為誘因。任景明等[15]通過對中國農業(yè)政策背景、政策目標、政策利益相關者、政策手段等進行分析總結,指出中國農業(yè)政策通過改變農戶生產結構、生產方式和生產技術等對農業(yè)環(huán)境產生影響。

已有研究表明,農業(yè)種植結構是影響化肥使用量的主要因素之一。菜果花農田中單季作物化肥氮純養(yǎng)分用量為普通大田作物的數倍甚至數十倍,而作物氮肥利用率僅10%左右,遠低于中國大田作物的平均氮肥利用率(35%),成為流域水體富營養(yǎng)化最大的潛在影響因素之一[27]。農業(yè)技術的推廣服務薄弱,導致施肥技術落后和養(yǎng)分不平衡。發(fā)達地區(qū)農民的氮肥施肥量通常較高,且常施用于作物生長的早期階段,因而易于造成較高的氮素損失;同時農民施用的化肥中N、P、K比例不適合所種植的作物和土壤,導致氮肥利用效率低下;過量的灌溉水容易引起肥料的淋洗損失。在我國,節(jié)水灌溉方式還未大面積推廣,大多沿用的是傳統的大水漫灌。在灌溉水量大的情況下,營養(yǎng)物質就會隨著大水沖到河溝里,直接匯入湖泊,造成水體富營養(yǎng)化[28-29]。糧食增產一定程度上依賴于化肥投入量的增加,農田氮素投入量對農業(yè)面源污染潛在風險的貢獻最顯著[30]?；释度胧浅Z食播種面積和其他物質投入之外,影響糧食產量增長的第3大重要因素,1978—2006年,化肥投入對糧食產量增長的貢獻率達到56.81%,在所有的投入要素中貢獻最大。對陜西省1983—2004年糧食年產量與投入要素的灰色關聯分析表明,化肥施用量投入要素是除農業(yè)勞動力數、有效灌溉面積、糧食播種面積投入要素以外,影響陜西糧食產量的主要投入要素之一[31-32]。此外,人均非農業(yè)收入、經營規(guī)模、是否接受技術指導等也與化肥污染量呈顯著相關[33]。根據以上政策環(huán)境影響機制的相關理論和已有的研究,筆者認為受農業(yè)政策預期影響的農業(yè)種植結構、農業(yè)生產技術水平、糧食產量、耕地經營規(guī)模、人均非農業(yè)收入等農業(yè)政策因素均對化肥使用量和種植業(yè)面源污染存在非預期的潛在影響;在農業(yè)政策的預期目標之外,農業(yè)政策還存在導致種植業(yè)面源污染風險的側面影響(表1)。

回歸分析可以用于解釋過去的結果。如果存在證明變量相關的有說服力的理論,就可以認為變量之間存在因果關系[20]235。因此,該研究采用多元線性回歸方法分析種植業(yè)面源污染與農業(yè)政策之間的因果聯系。在多元線性回歸分析中,以單位耕地面積的化肥使用量為因變量,以年末經營耕地面積、年末實際經營耕地塊數、糧食作物實際收獲面積和總收入等農戶調查數據及利用農戶調查數據計算得出的指標等作為自變量,在自變量篩選中采用逐步(stepwise)多元線性回歸分析方法。所有計算采用SPSS 19.0軟件完成。

2 結果與分析

2.1 對種植業(yè)面源污染有顯著影響的農業(yè)政策因素分析

如表2所示,各區(qū)域以單位耕地面積化肥使用量為因變量,以各個農業(yè)政策指標為自變量,采用逐步多元線性回歸分析方法分析兩者之間的相關關系，分析結果具有統計學意義(P<0.05)。

表2 各區(qū)域逐步多元線性回歸模型計算結果

Table 2 Computation using the stepwise multivariate linear regression model relative to region

研究區(qū)域 RR2調整R2估計標準差F自由度dfP值東北農區(qū)0.9380.8800.87735.9254.8492290.029華南農區(qū)0.7320.5360.533219.2556.60512480.010黃淮海農區(qū)0.7800.6080.603230.4254.6615010.031西南農區(qū)0.9110.8300.82461.3676.8071870.010長江中下游農區(qū)0.7670.5890.57446.6556.5971670.011

如表3所示,對東北農區(qū)單位耕地面積化肥使用量具有顯著影響的農業(yè)政策指標包括單位耕地面積農業(yè)補貼額、農業(yè)補貼總額、糧食作物實際收獲總面積、稻谷單產、經濟和園地作物總收入、非農收入占全年收入的比例、耕地經營規(guī)模7個指標。單位耕地面積化肥使用量與農業(yè)補貼總額呈顯著負相關關系;農業(yè)補貼總額越高,單位耕地面積化肥使用量越少,有利于降低由化肥使用造成的種植業(yè)面源污染風險。單位耕地面積化肥使用量與單位耕面積農業(yè)補貼額、糧食作物實際收獲總面積、稻谷單產、經濟和園地作物總收入、非農收入占全年收入的比例、耕地經營規(guī)模6個農業(yè)政策指標呈顯著正相關關系。如表1所示,根據農業(yè)政策指標和農業(yè)政策的歸屬關系,將農業(yè)政策指標對種植業(yè)面源污染的影響歸結為農業(yè)政策對種植業(yè)面源污染的影響。結果表明,對降低東北農區(qū)種植業(yè)面源污染風險有利的現有農業(yè)政策包括農業(yè)財政政策;對降低東北農區(qū)種植業(yè)面源污染風險不利的現有農業(yè)政策包括農業(yè)土地政策、農業(yè)結構政策、農業(yè)財政政策、農村人力資源政策。

表3 農業(yè)政策因素的回歸系數分析

Table 3 Regression coefficient analysis of agricultural policy factors

自變量東北農區(qū)華南農區(qū)黃淮海農區(qū)西南農區(qū)長江中下游農區(qū)標準回歸系數P值標準回歸系數P值標準回歸系數P值標準回歸系數P值標準回歸系數P值耕地經營規(guī)模0.1090.029-0.3660.000-0.2500.000-0.4300.000-1.4250.000單個地塊大小-0.1620.011小麥單產0.4540.000稻谷單產0.0860.001-0.0510.010-0.1110.000玉米單產0.1010.006糧食總產量0.1380.030糧食實際收獲總面積0.3160.0000.1560.0000.1800.0101.4330.000經濟和園地作物實際收獲總面積0.2220.0030.3460.000種糧總收入0.1670.000經濟和園地作物總收入0.0930.0000.7360.0000.8090.0000.4920.000年末擁有生產性固定資產原值0.1570.0000.1700.000家庭全年總收入-0.0770.000-0.0840.031非農收入占全年收入的比例0.0820.003農業(yè)補貼總額-0.4620.000單位耕地面積農業(yè)補貼額0.9380.000化肥平均價格-0.1460.000-0.2160.000-0.2490.000-0.2800.000

對華南農區(qū)單位耕地面積化肥使用量具有顯著影響的農業(yè)政策指標包括經濟和園地作物總收入、耕地經營規(guī)模、種糧總收入、年末擁有生產性固定資產原值、化肥平均價格、家庭全年總收入、稻谷單產7個指標。單位耕地面積化肥使用量與耕地經營規(guī)模、化肥平均價格、家庭全年總收入、稻谷單產4個農業(yè)政策指標呈顯著負相關關系;耕地的集約化經營程度、化肥平均價格、家庭全年總收入、稻谷單產越高,單位耕地面積化肥使用量越少,有利于降低由化肥使用造成的種植業(yè)面源污染風險。單位耕地面積化肥使用量與經濟和園地作物總收入、種糧總收入、年末擁有生產性固定資產原值3個農業(yè)政策指標呈顯著正相關關系。對降低華南農區(qū)種植業(yè)面源污染風險有利的現有農業(yè)政策包括農業(yè)土地政策、農業(yè)結構政策、農業(yè)財政政策;對降低華南農區(qū)種植業(yè)面源污染風險不利的現有農業(yè)政策包括農業(yè)結構政策、農業(yè)財政政策。

對黃淮海農區(qū)單位耕地面積化肥使用量具有顯著影響的農業(yè)政策指標包括經濟和園地作物總收入、耕地經營規(guī)模、化肥平均價格、年末擁有生產性固定資產原值、糧食作物實際收獲總面積、稻谷單產、家庭全年總收入7個指標。單位耕地面積化肥使用量與化肥平均價格、稻谷單產、耕地經營規(guī)模、家庭全年總收入4個農業(yè)政策指標呈顯著負相關關系;化肥價格、主要糧食作物的單位面積產量、耕地集約化經營程度、家庭全年收入水平等越高,單位耕地面積化肥使用量越少,有利于降低由化肥使用造成的種植業(yè)面源污染風險。單位耕地面積化肥使用量與經濟和園地作物總收入、年末擁有生產性固定資產原值、糧食作物實際收獲總面積3個農業(yè)政策指標呈顯著正相關關系。對降低黃淮海農區(qū)種植業(yè)面源污染風險有利的現有農業(yè)政策包括農業(yè)土地政策、農業(yè)結構政策、農業(yè)財政政策;對降低黃淮海農區(qū)種植業(yè)面源污染風險不利的現有農業(yè)政策為農業(yè)結構政策、農業(yè)財政政策。

對西南農區(qū)單位耕地面積化肥使用量具有顯著影響的農業(yè)政策指標包括經濟和園地作物總收入、耕地經營規(guī)模、化肥平均價格、經濟和園地作物實際收獲總面積、糧食作物實際收獲總面積、糧食總產量、玉米單產7個指標。單位耕地面積化肥使用量與化肥平均價格、耕地經營規(guī)模2個農業(yè)政策指標呈顯著負相關關系;化肥價格、耕地集約化經營程度等越高,單位耕地面積化肥使用量越少,有利于降低由化肥使用造成的種植業(yè)面源污染風險。單位耕地面積化肥使用量與經濟和園地作物總收入、經濟和園地作物實際收獲總面積、糧食作物實際收獲總面積、糧食總產量、玉米單產5個農業(yè)政策指標呈顯著正相關關系。對降低西南農區(qū)種植業(yè)面源污染風險有利的現有農業(yè)政策包括農業(yè)土地政策、農業(yè)財政政策;對降低西南農區(qū)種植業(yè)面源污染風險不利的現有農業(yè)政策為農業(yè)結構政策。

對長江中下游農區(qū)單位耕地面積化肥使用量具有顯著影響的農業(yè)政策指標包括糧食作物實際收獲總面積、耕地經營規(guī)模、小麥單產、經濟和園地作物實際收獲總面積、化肥平均價格、單個地塊大小6個指標。單位耕地面積化肥使用量與耕地經營規(guī)模、化肥平均價格、單個地塊大小3個農業(yè)政策指標呈顯著負相關關系;耕地集約化經營程度、化肥價格等越高,單個地塊大小越大,單位耕地面積化肥使用量越少,有利于降低由化肥使用造成的種植業(yè)面源污染風險。單位耕地面積化肥使用量與糧食作物實際收獲總面積、小麥單產、經濟和園地作物實際收獲總面積3個農業(yè)政策指標呈顯著正相關關系。對降低長江中下游農區(qū)種植業(yè)面源污染風險有利的現有農業(yè)政策包括農業(yè)土地政策、農業(yè)財政政策;對降低長江中下游農區(qū)種植業(yè)面源污染風險不利的現有農業(yè)政策為農業(yè)結構政策。

2.2 不同農業(yè)政策對面源污染的影響效應分析

根據表3總結不同農業(yè)政策對各農區(qū)種植業(yè)面源污染的影響效應,結果如表4所示。除東北農區(qū)外,農業(yè)土地政策對其他4個農區(qū)的種植業(yè)面源污染緩解均表現為有利;耕地經營規(guī)模的擴大和單個地塊面積的增加改善了耕地的集約化經營狀況,有利于提高農田基礎設施建設水平和推廣農業(yè)新技術、新品種,改善過度依賴化肥實現增產的現狀,有利于控制化肥使用量和降低種植業(yè)面源污染風險。

農業(yè)結構政策對5個農區(qū)的種植業(yè)面源污染緩解均有不利的一面;但農業(yè)結構政策中的稻谷單產和家庭全年總收入2個農業(yè)政策指標對華南農區(qū)、黃淮海農區(qū)種植業(yè)面源污染緩解表現出有利的一面,即:稻谷單產和家庭全年收入越高,單位耕地面積的化肥使用量越少,有利于降低本區(qū)域的種植業(yè)面源污染風險。

表4 農業(yè)政策對種植業(yè)面源污染風險的影響效應

Table 4 Impacts of agricultural policies on agricultural non-point source pollution risks

研究區(qū)域農業(yè)土地政策農業(yè)結構政策農業(yè)財政政策農村人力資源政策東北農區(qū)--+/--華南農區(qū)++/-+/-黃淮海農區(qū)++/-+/-西南農區(qū)+-+長江中下游農區(qū)+-+

“+”表示該項農業(yè)政策對緩解種植業(yè)面源污染有利;“-”表示該項農業(yè)政策對緩解種植業(yè)面源污染不利;“+/-”表示該項農業(yè)政策對緩解種植業(yè)面源污染既有有利的方面,也有不利的方面。

農業(yè)財政政策對5個農區(qū)種植業(yè)面源污染緩解均有有利的一面;但農業(yè)財政政策中的年末擁有生產性固定資產原值對華南農區(qū)、黃淮海農區(qū)種植業(yè)面源污染緩解表現出不利的一面,即:農戶年末擁有生產性固定資產原值越多,其單位耕地面積的化肥使用量越多,不利于降低該區(qū)域種植業(yè)面源污染風險。農業(yè)財政政策中的單位耕地面積農業(yè)補貼額對東北農區(qū)種植業(yè)面源污染緩解表現出不利的一面,即單位耕地面積農業(yè)補貼額越高,單位耕地面積化肥使用量越多,不利于降低該區(qū)域種植業(yè)面源污染風險。

農村人力資源政策僅對東北農區(qū)種植業(yè)面源污染緩解有顯著不利影響,即非農收入占全年收入的比例越高,單位耕地面積化肥使用量越多,越不利于降低該區(qū)域種植業(yè)面源污染風險。

2.3 不同農業(yè)政策對種植業(yè)面源污染影響的相對重要性分析

各農業(yè)政策指標的標準回歸系數絕對值大小反映其對單位耕地面積化肥使用量影響程度的強弱,也代表其對種植業(yè)面源污染風險影響的相對重要性。各農業(yè)政策指標對單位耕地面積化肥使用量的影響如圖2所示。對華南農區(qū)、黃淮海農區(qū)、西南農區(qū)3個區(qū)域來說,經濟和園地作物總收入是對單位耕地面積化肥使用量影響最大的農業(yè)政策指標;對東北農區(qū)和長江中下游農區(qū)單位耕地面積化肥使用量影響最大的農業(yè)政策指標分別是單位耕地面積農業(yè)補貼額和糧食作物實際收獲總面積。

此外,從圖2可以看出,耕地經營規(guī)模對全部5個研究區(qū)域的單位耕地面積化肥使用量均有顯著影響;糧食實際收獲總面積、經濟和園地作物總收入以及化肥平均價格3個農業(yè)政策指標對4個農區(qū)單位耕地面積化肥使用量影響顯著。說明耕地經營規(guī)模、糧食實際收獲總面積、經濟和園地作物總收入以及化肥平均價格4個農業(yè)政策指標在控制化肥使用量以降低種植業(yè)農業(yè)面源污染風險的管理中具有較高的重要性。

圖2 各農業(yè)政策指標對單位耕地面積化肥使用量影響的相對大小

3 討論

農業(yè)政策通過影響單位耕地面積化肥使用量對區(qū)域種植業(yè)的面源污染風險產生顯著影響,對東北農區(qū)、華南農區(qū)、黃淮海農區(qū)、西南農區(qū)、長江中下游農區(qū)種植業(yè)的面源污染風險有顯著影響的農業(yè)政策指標分別有6～7個,分別歸屬于農業(yè)土地政策、農業(yè)結構政策、農業(yè)財政政策、農村人力資源政策4類農業(yè)政策。

根據農業(yè)政策目標分析,每一類農業(yè)政策往往涉及多項具體政策,其對緩解區(qū)域種植業(yè)的面源污染風險可能是有利的或不利的。農業(yè)土地政策對除東北農區(qū)之外的其他4個農區(qū)的種植業(yè)面源污染緩解均表現為有利影響。農業(yè)結構政策對5個農區(qū)種植業(yè)面源污染緩解均有不利的一面,但農業(yè)結構政策中的某些具體政策對華南農區(qū)、黃淮海農區(qū)種植業(yè)面源污染緩解還表現出有利的一面。農業(yè)財政政策對5個農區(qū)種植業(yè)面源污染緩解均有有利的一面,但農業(yè)財政政策中的某些具體政策對東北農區(qū)、華南農區(qū)、黃淮海農區(qū)種植業(yè)面源污染緩解還表現出不利的一面。農村人力資源政策僅對東北農區(qū)種植業(yè)面源污染緩解表現為不利,對其他農區(qū)種植業(yè)面源污染風險沒有顯著影響。

已有研究也表明,某些農業(yè)政策對面源污染的緩解不利。國家對化肥行業(yè)的種種價格管制政策以及國家對農民實施補貼的財政支農政策導致化肥要素市場扭曲的存在;中國廣泛存在的化肥要素市場扭曲對農業(yè)面源污染物排放有顯著的正向激發(fā)效應[34]。國家化肥政策使得價格規(guī)律無法發(fā)揮作用,在一定程度上是化肥濫用的主要原因[35];農民人均工資性收入增加也會促使化肥消費量增加,房麗萍等[36]的研究表明,化肥貢獻率僅次于糧食作物播種面積,是影響糧食產量增長的第2大因素,同時增加化肥投入仍然能夠帶來糧食產量的增長。部分經濟作物化肥施用水平明顯在向高水平發(fā)展;未來我國化肥需求總量會受到各種作物結構變化的影響,尤其是水稻、油料、蔬菜和果樹,化肥需求增長將主要發(fā)生在經濟作物上[37]。農村勞動力大量外出務工可能對農戶化肥的投入量產生2種不同影響：第一,降低農戶對農業(yè)生產的依賴性,進而降低農戶的化肥施用水平;第二,增加農戶在農業(yè)生產過程中用化肥替代勞動力的意愿,進而增加農戶的化肥投入水平。但實證分析結果表明,農村居民工資性收入水平越高,其化肥施用水平也更高[35,38]。說明糧食單產的提高、與糧食增產有關的種糧收入增加、糧食實際收獲總面積增加、經濟和園地作物實際收獲總面積的增加、經濟和園地作物總收入的增加、農業(yè)補貼政策及其導致的扭曲的化肥價格、非農收入占農戶全年收入比例的提高等因素在一定程度上刺激了化肥使用量的增加,對緩解面源污染風險不利。

另外一些農業(yè)政策對緩解種植業(yè)面源污染風險表現為有利。馬驥[39]的研究表明,化肥價格是影響當前農戶糧食作物化肥使用量的最主要因素,化肥價格的上漲會導致農戶減少糧食作物化肥施用量;隨著農戶家庭非農收入的增加,農戶會減少糧食作物上的化肥施用量。當耕地經營規(guī)模越大、耕地細碎化程度越低時,規(guī)模效益更加明顯,農戶從長期利益出發(fā),重視土壤肥力的恢復和保育,傾向于減少化肥投入,農業(yè)面源污染將會減輕[40]。說明化肥價格的降低、耕地經營規(guī)模的擴大、單個地塊大小擴大和耕地細碎化程度的降低等因素都有利于降低化肥投入水平,有利于緩解種植業(yè)面源污染風險。

影響各個農區(qū)種植業(yè)面源污染風險的農業(yè)政策各不相同;各項農業(yè)政策對不同農區(qū)種植業(yè)面源污染風險影響的相對重要程度也互有差異。農業(yè)結構政策中的經濟和園地作物總收入是對華南農區(qū)、黃淮海農區(qū)、西南農區(qū)3個區(qū)域種植業(yè)面源污染風險影響最大的農業(yè)政策指標;對東北農區(qū)、長江中下游農區(qū)來說則分別是農業(yè)財政政策中的單位耕地面積農業(yè)補貼額、農業(yè)結構政策中的糧食作物實際收獲總面積。農業(yè)土地政策中的耕地經營規(guī)模對5個農區(qū)種植業(yè)面源污染風險具有顯著影響,農業(yè)結構政策中的糧食實際收獲總面積、經濟和園地作物總收入和農業(yè)財政政策中的化肥平均價格這3個農業(yè)政策指標對其中4個農區(qū)的種植業(yè)面源污染風險具有顯著影響。

對種植業(yè)面源污染風險有顯著影響的農業(yè)政策包括農業(yè)土地政策、農業(yè)結構政策、農業(yè)財政政策、農村人力資源政策;涉及的具體農業(yè)政策指標包括耕地經營規(guī)模、糧食總產量、農業(yè)補貼總額、非農收入占全年收入的比例等16個指標。各項農業(yè)政策指標對面源污染風險影響的正負性、相對重要程度等可以為政策層面進行種植業(yè)面源污染風險控制與管理提供理論參考;同時,研究結果為分區(qū)域進行種植業(yè)面源污染風險控制提供了依據。

該研究并未深入探討各項具體農業(yè)政策指標與單位耕地面積化肥使用量之間可能存在的非線性相關關系,而是假設兩者為線性相關關系;目的是從眾多的農業(yè)政策指標中初步篩選出對種植業(yè)面源污染風險具有顯著影響的農業(yè)政策指標,并進一步描述其對種植業(yè)面源污染風險影響的具體特征。該研究結論可為制定和執(zhí)行相關農業(yè)政策時充分考慮政策的不良環(huán)境影響,并從決策源頭預防其不良環(huán)境影響的發(fā)生提供理論參考。

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(責任編輯： 許 素)

Impacts of Agricultural Policies on Non-Point Source Pollution in Planting.

ZHANG Hai-tao, REN Jing-ming

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Based on the externality theory of public policies, the side-effect model for policy evaluation was adopted as the basic model for strategic environmental assessment of agricultural policies and used in combination with the multivariate linear regression analysis method to identify factors of the agricultural policies affecting agricultural non-point source pollution in different regions of China and to study how the prevailing agricultural policies affect agricultural non-point source pollution by regulating fertilizer application rate per unit area. Results indicate that the prevailing agricultural policies for land use, agricultural structure, finance and human resources all have some significant impacts, which are either positive or negative, varying with combination of the agricultural policy indices and the region, as well. The side-effect model, in combination with the multivariate linear regression analysis method is found applicable to strategic environmental assessment of agricultural policy. The analysis of impacts of the agricultural policies on agricultural non-point source pollution may provide some theoretical

for management and control of agricultural non-point source pollution risks at the policy level.

strategic environmental assessment for policy;agricultural policy;non-point source pollution

2015-10-08

環(huán)保公益性行業(yè)科研專項(201309035)

X52；X32

A

1673-4831(2016)06-0914-09

10.11934/j.issn.1673-4831.2016.06.008

張海濤(1980—),男,山東煙臺人,助理研究員,博士,研究方向為政策戰(zhàn)略環(huán)境評價。E-mail: htzhang198004@163.com

① 通信作者E-mail: 13381219589@189.cn