浙江省縣(市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)標準化指標體系分析

蘇 飛，沈仁英，陳 欣

(1．浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020；2.浙江省水利廳，浙江 杭州 310009 )

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浙江省縣(市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)標準化指標體系分析

蘇 飛1，沈仁英2，陳 欣2

(1．浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020；2.浙江省水利廳，浙江 杭州 310009 )

在分析國家節(jié)水型社會建設(shè)試點評價和驗收評估指標體系的基礎(chǔ)上，按照浙江省人民政府關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度全面推進節(jié)水型社會建設(shè)的意見和總體要求，圍繞全省第一批27個縣(市、區(qū))節(jié)水型社會標準化建設(shè)的需要，從構(gòu)建原則、總體框架結(jié)構(gòu)、指標標準等方面對指標體系進行了綜合說明，分析了指標體系在實踐應(yīng)用中的成效和存在的主要問題，結(jié)合水資源管理面臨的新要求，進一步提出了下階段調(diào)整和完善縣(市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)標準化指標體系的建議。

節(jié)水型社會；指標體系；標準化；浙江省

節(jié)水型社會建設(shè)評價指標體系既是理論研究需要的一個基本科學(xué)問題，也是實際管理需要的一個操作應(yīng)用問題。我國近年來的節(jié)水型社會建設(shè)試點實踐表明，評價指標體系對節(jié)水型社會建設(shè)工作開展和推進起到了重要的指導(dǎo)作用，但指標體系的研究是一項較為復(fù)雜的事情。由于對指標體系設(shè)置目的、分析問題的角度、體現(xiàn)內(nèi)涵及主要原則、采用技術(shù)方法、主觀偏好等差異，再加上指標體系結(jié)構(gòu)本身的復(fù)雜性，如何滿足節(jié)水型社會建設(shè)工作開展的目標和要求，需要結(jié)合相關(guān)工作開展，融合各類指標，構(gòu)建具有相對標準的階段性指標體系，引導(dǎo)節(jié)水型社會建設(shè)逐步推進，本文對此進行了一些研究。

1 國家節(jié)水型社會建設(shè)評價指標體系

1.1 早期國家節(jié)水型社會建設(shè)試點評價指標體系

2002年水利部提出力爭用10 a左右的時間，初步建立起我國節(jié)水型社會的法律法規(guī)、行政管理、經(jīng)濟技術(shù)政策和宣傳教育體系[1]。2004年水利部和全國節(jié)水辦批準了全國96個省區(qū)一級的試點。水利部于2005年組織制定了《節(jié)水型社會建設(shè)評價指標體系(試行)》[2]，包括綜合性指標(7項)、節(jié)水管理(7項)、生活用水(3項)、生產(chǎn)用水(10項)、生態(tài)指標(5項)等5大類32項指標體系。由于試點尚處于探索性，該評價指標體系中列出了具有典型性、代表性的評價指標，實際工作中各地區(qū)或評價單位還需要結(jié)合地區(qū)實際情況，從中選擇和增減適合本地區(qū)的指標。如我國第一個節(jié)水型社會建設(shè)試點張掖市，選擇了其中29項指標，新增指標19項，指標體系分為6大類48項指標；山西晉城市確立了7大類27項指標；上海市節(jié)水型區(qū)縣考核指標參照試行的5大類32項指標體系制定；江蘇節(jié)水型灌區(qū)10個指標，節(jié)水型工業(yè)企業(yè)19個指標，節(jié)水型社區(qū)10個指標，包括考核性和描述性指標，并制定了相應(yīng)的指標考核標準。

此外，部分專家學(xué)者、管理技術(shù)人員等開始結(jié)合節(jié)水型社會建設(shè)的需要，構(gòu)建如生態(tài)節(jié)水型城市評價指標體系[3]、灌區(qū)節(jié)水改造評價指標體系[4]等，節(jié)水型社會建設(shè)指標體系覆蓋的領(lǐng)域不斷擴大，內(nèi)容不斷豐富。

1.2 現(xiàn)行節(jié)水型社會建設(shè)評價指標體系國家標準

鑒于節(jié)水型社會建設(shè)國家級100家和省級200家試點范圍的不斷擴大，水利部于2008年對先前2005年試行的指標體系進行了完善。2012年節(jié)水型社會建設(shè)指標體系和評價方法作為國家標準(GB/T 28284—2012)[5]發(fā)布，包括綜合性指標(4項)、農(nóng)業(yè)用水指標(2項)、工業(yè)用水指標(2項)、生活用水指標(2項)、水生態(tài)與環(huán)境指標(3項)、節(jié)水管理指標(8項)、參考指標(5項)的7大類26項指標體系。

從國家對節(jié)水型社會指標體系進行多次修改的過程也表明，節(jié)水型社會建設(shè)是一個不斷發(fā)展的過程。指標體系既是水資源管理的基礎(chǔ)，也是實踐操作領(lǐng)域的核心問題，建立適宜的指標體系，是節(jié)水型社會建設(shè)理論研究與社會實踐不斷擴展和逐步深入的需要。

1.3 國家節(jié)水型社會建設(shè)試點驗收評估指標體系

國家已經(jīng)驗收了4批共100家節(jié)水型社會建設(shè)試點。第一批試點，以2005年發(fā)布的評估指標體系為基礎(chǔ)，根據(jù)各試地區(qū)提出的指標體系開展相應(yīng)的驗收工作；第二、三、四批試點，分別采用2011年、2013年、2014年水利部制定的評估指標體系。從近年試點驗收評估來看，驗收評估指標體系基本包括4大部分，即體制與機制建設(shè)、制度建設(shè)與實施、試點建設(shè)管理(試點工作、示范區(qū)建設(shè))、建設(shè)成效方面，逐步增減和調(diào)整，包括了最嚴格水資源管理制“三條紅線”有關(guān)定量考核目標，標準分也根據(jù)實際進行調(diào)整。

國家評價指標體系標準主要是引導(dǎo)各地區(qū)開展節(jié)水型社會建設(shè)應(yīng)關(guān)注的內(nèi)容，試點地區(qū)結(jié)合實際來確定建設(shè)任務(wù)，更側(cè)重于過程的開展和成效的綜合反映。驗收評估指標體系是針對各試點地區(qū)是否完成既定的任務(wù)和達到預(yù)期目標開展的綜合評價。

2 浙江省節(jié)水型社會建設(shè)評價指標體系

2.1 指標體系構(gòu)建原則

指標體系的設(shè)置要能夠客觀反映節(jié)水型社會建設(shè)的各個方面，體現(xiàn)節(jié)水型社會建設(shè)的主要特征及變化情況，從不同側(cè)面反映制度建設(shè)、用水水平和生態(tài)環(huán)境等狀況。對現(xiàn)狀各行業(yè)的節(jié)水控制指標進行分析，考慮不確定決因素，評價指標體系設(shè)置應(yīng)遵循以下原則。

(1)客觀性和系統(tǒng)性原則：指標體系的設(shè)置符合節(jié)水型社會的內(nèi)涵和目標，能夠客觀反映節(jié)水型社會建設(shè)的主要方面，各評價指標按系統(tǒng)的觀點考慮，保證指標的系統(tǒng)完整性，體現(xiàn)地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)的特征，使評價結(jié)果真實客觀。

(2)全面性和區(qū)域性相結(jié)合原則：指標體系要具有綜合性和全面性，盡可能覆蓋評價的內(nèi)容，力求從不同側(cè)面反映節(jié)水狀況。同時考慮不同區(qū)域的特點，指標選取時應(yīng)有所側(cè)重，能夠體現(xiàn)各個方面本質(zhì)特征及變化情況的因子。

(3)易定量和可操作原則：節(jié)水型社會建設(shè)涉及要素多，指標的選擇要體現(xiàn)能夠量化表示的節(jié)水水平、經(jīng)濟發(fā)展等，要考慮其可獲性。指標的確定建立在可以獲得相對準確數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對于難以獲得實際數(shù)據(jù)而又十分重要的指標，可按定性指標方法予以處理，參與綜合評價。評價指標體系應(yīng)易于理解和具有可操作性，便于數(shù)據(jù)的收集和計算分析。

(4)階段目標導(dǎo)向性原則：指標體系不僅能夠評價整體建設(shè)水平狀況，還要引導(dǎo)指標具有持續(xù)性、導(dǎo)向性作用，特別是在最嚴格水資源管理制度動態(tài)約束下，指標體系能夠在原有基礎(chǔ)上容易擴展，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展階段需要進行適當(dāng)調(diào)整，保證目標的實現(xiàn)。

2.2 第一批縣(市、區(qū))標準化建設(shè)指標體系

浙江省從2004年開始第一家省級節(jié)水型社會建設(shè)試點以來，到2012年逐步增加到國家級試點4家和省級試點3家。2013年省政府啟動了第一批27個縣(市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)工作[6]，從試點實踐進入到全面推進階段。為配合省政府節(jié)水型社會建設(shè)的開展，浙江省水利廳組織開展了節(jié)水型社會建設(shè)指標體系研究工作。根據(jù)國家節(jié)水型社會建設(shè)要求，浙江省節(jié)水型社會建設(shè)內(nèi)涵、目標和任務(wù)等，以節(jié)水型社會建設(shè)為平臺落實最嚴格水資源管理制度，指導(dǎo)各地區(qū)開展標準化建設(shè)，明確了第一批縣(市、區(qū))節(jié)水型社會標準化建設(shè)評估試行指標體系(見表1)。該指標體系包括3類40項指標：

Ⅰ類指標為最嚴格水資源管理制度上級政府分解下達的剛性約束指標，屬于必須完成的目標；Ⅱ類指標為節(jié)水型社會標準化建設(shè)過程中必須要開展的工作目標指標；Ⅲ類指標為根據(jù)地區(qū)實際可自主選擇開展的目標指標。根據(jù)指標體系的結(jié)構(gòu)，以重點任務(wù)為導(dǎo)向，推進組織機構(gòu)和制度建設(shè)、重點示范工程建設(shè)、節(jié)水型載體建設(shè)等工作。

3 標準化建設(shè)指標體系的實踐應(yīng)用

3.1 第一批縣(市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)評估情況分析

按照浙江省政府的統(tǒng)一布置，2015年8月對19個縣(市、區(qū))開展了評估工作，評估結(jié)果呈現(xiàn)以下情況：

(1)第Ⅰ類8項指標為強制性考核指標，絕大部分地區(qū)都能如期達標。主要差距指標如重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率、縣界河流交接斷面水質(zhì)達標率出現(xiàn)兩極分化，即自身水環(huán)境條件好的地區(qū)幾乎都能達標，水環(huán)境質(zhì)量差的地區(qū)基本上無法達標，也表明目前的評估口徑或方法尚需要進一步完善。

(2)第Ⅱ類24項指標實際上是落實制度建設(shè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等不同領(lǐng)域節(jié)水措施的工作，各地的差距主要出現(xiàn)在重點工業(yè)用水重復(fù)利用率、城市居民生活用水量、城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損率、節(jié)水型載體(企業(yè)、單位)的創(chuàng)建數(shù)量上。通過評估看出，工業(yè)和生活用水的監(jiān)測計量設(shè)施發(fā)揮了重要的監(jiān)管作用，而對于監(jiān)測計量基礎(chǔ)相對較弱的農(nóng)業(yè)用水，尚無法客觀評價目標的實現(xiàn)程度。

(3)第Ⅲ類8項指標屬于鼓勵性的，主要是結(jié)合浙江省水資源管理實際探索推動的工作。絕大部分地區(qū)只選擇了2～3項少數(shù)指標開展工作，實際上也反映了推動難度較大、地方積極性不高、創(chuàng)新性動力不足的實際。

(4)通過2～3 a的努力，各地區(qū)均能達到了相應(yīng)的節(jié)水型社會建設(shè)標準。一是自身基礎(chǔ)條件原本較好而工作量化目標可能確定的較低，容易達到；二是一些制度建設(shè)標準停留在文件出臺層面，并無落實的進一步操作要求，也容易做到；三是一些指標的監(jiān)測和統(tǒng)計基礎(chǔ)薄弱，主要出于部門經(jīng)驗估計，無法核實其準確性，只能依據(jù)趨勢變化或和經(jīng)驗判斷，大多數(shù)情況往往是依據(jù)上報的數(shù)據(jù)判定其達標。

表1 浙江省第一批縣(市、區(qū))節(jié)水型社會標準化評估指標體系表

3.2 節(jié)水型社會建設(shè)面臨的問題和新要求

(1)水資源管理基礎(chǔ)能力有待加強。一是組織機構(gòu)人員力量不足、重建輕管、人員流動強、疲于應(yīng)付各種千頭萬緒工作等問題普遍存在；二是取用水監(jiān)測計量體系不完善，已有安裝設(shè)施的運行維護缺乏長效管護機制，農(nóng)業(yè)用水監(jiān)測計量基礎(chǔ)很薄弱，用水統(tǒng)計方法和標準不統(tǒng)一等問題有待系統(tǒng)解決。

(2)節(jié)水型載體創(chuàng)建覆蓋面小，示范效應(yīng)還不很明顯。節(jié)水型單位(公共機構(gòu))基本完成了1/3的目標，節(jié)水型灌區(qū)和節(jié)水型企業(yè)數(shù)量、類型偏少，在面廣量大點散的農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水管理中，尚沒有充分發(fā)揮抓手和引領(lǐng)示范的作用。

(3)部分制度的有效性或操作性不強，難以真正落到實處。國家和省級層面出臺了多項水資源有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，但由于一些制度缺乏明晰的依據(jù)、行政審批制度改革的推進、節(jié)水激勵制度少等原因，需要進一步梳理，結(jié)合事權(quán)劃分、日常管理、研究探索等工作，規(guī)范和完善現(xiàn)有水資源管理制度體系。

(4)落實國家新時期治水思路“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”、省委省政府“五水共治”戰(zhàn)略、國家和省級水生態(tài)文明城市建設(shè)等，各項工作交織在一起，必然需要建立長效的政府相關(guān)部門長效協(xié)作機制，明確職責(zé)分工，共同協(xié)力推進。

4 結(jié)論與建議

(1)浙江省縣(市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)標準化指標體系的建立，總體上按照以節(jié)水型社會建設(shè)為平臺落實最嚴格水資源管理制度的目標，兼顧了國家標準的主要指標、浙江省水資源管理規(guī)范化建設(shè)、各行業(yè)節(jié)水工作的推動需要，以及體現(xiàn)地方差異和工作特點等，對各地區(qū)開展節(jié)水型社會建設(shè)起到了非常重要的方向引導(dǎo)作用。

(2)采用該指標體系對全省第一批19個縣(市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)進行評估，由于統(tǒng)一了標準、統(tǒng)計口徑、支撐材料要求等，能基本上反映浙江省機構(gòu)能力和制度建設(shè)、各行業(yè)節(jié)水工作相關(guān)問題和成效總體情況，為驗收工作提供了可靠的基礎(chǔ)，也為第二批縣(市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)標準化指標體系調(diào)整和完善提供了決策依據(jù)。

(3)在指標體系結(jié)構(gòu)上參照系統(tǒng)層次分析法，結(jié)合國家標準從Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類擴展到綜合、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活、水生態(tài)與環(huán)境等指標，靈活實現(xiàn)不同層次、不同行業(yè)評估和統(tǒng)計管理的需要；在具體指標設(shè)置上，考慮增加必要的指標或刪減意義不大的指標，進一步整合指標的系統(tǒng)性；在指標標準方面，結(jié)合新時期水資源管理工作，明確基本制度要求、取用水監(jiān)測計量標準、擴大載體建設(shè)規(guī)模等，強化薄弱環(huán)節(jié)，落實節(jié)水型社會建設(shè)有關(guān)目標；在評估驗收上，制定規(guī)范化程序和分級分類管理方法，探索建立動態(tài)考核評估機制。

[1]中華人民共和國水利部.水資源〔2002〕558號水利部印發(fā)關(guān)于開展節(jié)水型社會建設(shè)試點工作指導(dǎo)意見的通知[S].北京：中華人民共和國水利部，2002.

[2]中華人民共和國水利部.辦資源〔2005〕179號節(jié)水型社會建設(shè)評價指標體系(試行)[S].北京：中華人民共和國水利部，2005.

[3]文琦，劉彥隨，延軍平.生態(tài)節(jié)水型城市評價指標體系研究[J].干旱區(qū)資源與環(huán)環(huán)境，2007,21(10):34-37.

[4]王書吉，費良軍，雷雁斌，等.灌區(qū)節(jié)水改造標準體系評價方法與應(yīng)用研究[J].干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)研究，2009，27(5):101-106.

[5]中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.GB/T 28284—2012節(jié)水型社會評價指標體系和評價方法[S].北京：中國水利水電出版社，2012.

[6]浙江省人民政府辦公廳.浙政辦發(fā)〔2013〕24號浙江省人民政府辦公廳關(guān)于啟動第一批縣(市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)工作的通知[S].杭州：浙江省人民政府辦公廳，2013.

(責(zé)任編輯 姚小槐)

Analysis on Standardized Indicators System of Water-saving Society Construction in Counties, Cities and Districts of Zhejiang province

SU Fei1，SHEN Ren-ying2，CHEN Xin2

(1.Zhejiang Institute of Hydraulics & Estuary, Hangzhou 310020, Zhejiang, China; 2. Water Resources Department of Zhejiang Province, Hangzhou 310009, Zhejiang, China)

On the basis of analyzing the pilot evaluation and acceptance evaluation index system for the national water-saving society campaign, according to the opinions and overall requirements of Zhejiang Provincial People’s Government on implementing the most stringent water management system and comprehensively promoting the water-saving society construction, this paper comprehensively described the index system from aspects of construction principles, overall framework, targets standard, etc. considering the water-saving society standardized construction needs of the province’s first 27 pilot counties (cities, districts). Analyzing the system’s effects and main problems in practical application, combined with the new requirements of water resources management, the paper proposed suggestions for adjusting and improving the water-saving society construction standardized index system of counties, cities and districts in the next stage.

water-saving society; counties (cities, districts); index system;standardization; Zhejiang Province

2015-12-04

國家自然科學(xué)基金項目(50809063)；浙江省科技計劃項目(2015F30023)；浙江省水利科技計劃項目(RB1409)。

蘇 飛(1974-)，男，教授級高級工程師，博士，主要從事水文水資源及水環(huán)境研究。E-mail：iefus@sohu.com

TV213

A

1008-701X(2016)01-0008-04

10.13641/j.cnki.33-1162/tv.2016.01.001