城市地下綜合管廊該怎么建

萬(wàn)宏蕾

要解決資金缺口問(wèn)題，要為管理體制和法律法規(guī)體系的完善尋找答案

好萊塢大片中，常常上演地下飆車的刺激場(chǎng)景。與供水、供熱管線不同，上演這些場(chǎng)景的地下隧道頗為寬敞，但它的功能卻并無(wú)不同。

這些地下隧道名為城市地下綜合管廊，也稱綜合管溝或共同溝。綜合管廊將以往直埋的市政管線集中放入其中，并設(shè)置專門的配套系統(tǒng)，按照實(shí)際需求統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)，并進(jìn)行后期運(yùn)營(yíng)管理。它具備諸多直埋管線沒(méi)有的優(yōu)點(diǎn)，因此，綜合管廊被視為化解紛繁復(fù)雜的城市地下管線難題的解決方案。

不過(guò)，現(xiàn)在的城市地下綜合管廊還未成為“地下城”的主體。除好萊塢大片中的國(guó)際知名大都市外，目前，在國(guó)內(nèi)，綜合管廊還只在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和新區(qū)有所建設(shè)。

“不過(guò)，越來(lái)越多的大中城市已開始著手綜合管廊建設(shè)的試驗(yàn)和規(guī)劃，如重慶、南京、濟(jì)南、沈陽(yáng)、福州、鄭州、青島、威海、廈門、大同、嘉興、連云港和佳木斯等。”中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)專職副秘書長(zhǎng)劉會(huì)忠告訴《瞭望東方周刊》。

政策開始密集出臺(tái)

作為其發(fā)源地，早在第二次工業(yè)革命時(shí)期，法國(guó)（1833年）、英國(guó)（1861年）、德國(guó)（1890年）等歐洲國(guó)家就開始興建地下綜合管廊。

當(dāng)時(shí)，在城市下水道建設(shè)的過(guò)程中，法國(guó)巴黎創(chuàng)造性地在其中布置了煤氣、電力等管線，形成了早期的綜合管廊。

經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)踐證明，與直埋方式相比，綜合管廊具有諸多優(yōu)點(diǎn)，包括節(jié)約土地資源、避免重復(fù)開挖、各類管線分門別類敷設(shè)、技術(shù)人員可以及時(shí)進(jìn)入廊內(nèi)維護(hù)檢修以及可實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、管理、控制等等。

此后，地下綜合管廊逐步在美國(guó)、西班牙、俄羅斯、日本、匈牙利等國(guó)流行和普及起來(lái)。

中國(guó)大陸地區(qū)的地下綜合管廊建設(shè)起步稍晚。

1958年，中國(guó)大陸地區(qū)在北京天安門廣場(chǎng)鋪設(shè)了第一條地下管廊，長(zhǎng)度為1000多米。相隔二十年后，才有第二條管廊問(wèn)世。

而地下綜合管廊政策開始密集出臺(tái)，不過(guò)是近幾年的事。

國(guó)家電網(wǎng)福建省送變電工程公司施工人員在敷設(shè)地下高壓電纜

2013年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》提出，提高城市管網(wǎng)、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平，加大城市管網(wǎng)建設(shè)和改造力度。

隨后發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》強(qiáng)調(diào)，新建城市主干道路、城市新區(qū)、各類園區(qū)應(yīng)實(shí)行城市地下管網(wǎng)綜合管廊模式。

2014年，住建部提出：用3年左右時(shí)間，在全國(guó)36個(gè)大中城市全面啟動(dòng)地下綜合管廊試點(diǎn)工程。

2015年7月底，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專門部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作。8月10日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）正式發(fā)布。

2016年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，2016年將開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上。

補(bǔ)短板的錢從哪兒來(lái)

之所以如此重視城市地下綜合管廊建設(shè)，無(wú)疑是其對(duì)城市治理和公共服務(wù)的重要的長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)支撐作用。同時(shí)，這也是補(bǔ)城市動(dòng)能缺板之舉。當(dāng)然，管廊建設(shè)對(duì)投資具有巨大拉動(dòng)作用。

2015年，在城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班座談會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)陳政高曾估算，如果每年建8000公里綜合管廊，按照每公里1.2億元的投資計(jì)算，將拉動(dòng)1萬(wàn)億元投資?！斑@還不包括間接拉動(dòng)的投資，如果加上鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等，其拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用將更大?！?/p>

但是，這也反映出地下綜合管廊建設(shè)的一大挑戰(zhàn)即集中投入的成本高昂。

綜合管廊建設(shè)起步較早、發(fā)展較為成熟的大多是世界知名的大都市。這些城市具有較強(qiáng)的財(cái)力，其建設(shè)費(fèi)用也由政府承擔(dān)。

目前，中國(guó)已有69個(gè)城市啟動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目約1000公里，總投資約880億元。這些管廊基本集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和新區(qū)。

按照每公里投資約1.2億元計(jì)算，僅是2016年建設(shè)兩千公里以上綜合管廊，就至少需要2400億元投資。錢從哪兒來(lái)，成為一大問(wèn)題。

為解決這一問(wèn)題，財(cái)政部在2015年發(fā)布的《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》提出：將對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助3年，試點(diǎn)城市按規(guī)模分檔，直轄市每年5億元，省會(huì)城市每年4億元，其他城市每年3億元。對(duì)采用PPP模式（政府和社會(huì)資本合作模式）達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。

“正因?yàn)橛兄醒霌芸羁梢阅茫源蠹疑陥?bào)積極性都很高。2015年4月份才批的示范項(xiàng)目，5月28日便注冊(cè)成立了‘六盤水市城市管廊建設(shè)開發(fā)投資有限責(zé)任公司，并按程序報(bào)送了申請(qǐng)書?！睘榱P水管廊建設(shè)項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)的大岳咨詢副總經(jīng)理常慶海告訴《瞭望東方周刊》。

僅靠財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助，并不足以解決全部建設(shè)資金問(wèn)題。

按計(jì)劃，六盤水?dāng)M實(shí)施綜合管廊試點(diǎn)項(xiàng)目15段，總長(zhǎng)39.69公里，初步估算項(xiàng)目總投資為30億元。

“在資金配套方面，30億元的項(xiàng)目，中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金有9億元，六盤水地方政府配套資金2億元?！绷P水地下管廊項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)人黃波告訴《瞭望東方周刊》。

這意味著，這一工程還有近20億元的資金缺口。

“與地下綜合管廊巨大的一次性投入相比，國(guó)家和地方政府能投入的資金畢竟有限?！眲?huì)忠說(shuō)。

解決方案是引入社會(huì)資本。

2015年發(fā)布的《意見(jiàn)》，在地下綜合管廊入廊要求和有償使用方面態(tài)度明確。輿論認(rèn)為，《意見(jiàn)》鼓勵(lì)入廊企業(yè)投資入股，這既可以打破既有利益格局，也將直接推動(dòng)萬(wàn)億元級(jí)投資的地下綜合管廊建設(shè)高潮。

事實(shí)上，就在2015年4月，國(guó)家財(cái)政部、住建部確定全國(guó)10個(gè)試點(diǎn)城市一個(gè)月后，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“通過(guò)資本市場(chǎng)和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率”。

社會(huì)資本的角色多由央企和國(guó)企扮演

“六盤水希望引入的是能拿出真金白銀做實(shí)事的社會(huì)資本，共計(jì)19.24 億元，其中現(xiàn)金出資8億元作為資本金注入項(xiàng)目公司?！苯鹩老榻榻B說(shuō)。

按照規(guī)劃，六盤水地下管廊全長(zhǎng)39.69公里，項(xiàng)目采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，總投資29.94億元，其中中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助9億元，項(xiàng)目建設(shè)期為2年，試運(yùn)營(yíng)期一年，預(yù)計(jì)于2020年投入使用。

根據(jù)招投標(biāo)公告，2015年6月、7月，六盤水分別就企業(yè)實(shí)力、資質(zhì)條件、相關(guān)業(yè)績(jī)、合作方案、運(yùn)營(yíng)管理水平、后續(xù)融資條件、專業(yè)人員構(gòu)成、建設(shè)成本控制、退出機(jī)制等方面，開展了兩次意向合作單位市場(chǎng)測(cè)試工作。

“當(dāng)時(shí)的篩選規(guī)則是：資產(chǎn)規(guī)模要上二三十億元，必須是帶著真金白銀來(lái)。在這個(gè)硬性標(biāo)準(zhǔn)下，刷掉了一大批企業(yè)。”黃波說(shuō)。

“另外，當(dāng)時(shí)還要考察項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績(jī)能力、是否有大型市政工程的管理經(jīng)驗(yàn)，以及融資能力、銀行授信、運(yùn)營(yíng)能力保障措施?？傊?，綜合參考口碑、信譽(yù)、性價(jià)比，且報(bào)價(jià)高于28億元的不考慮。”黃波說(shuō)。

這樣幾輪嚴(yán)格篩選后，14家投標(biāo)企業(yè)剩下5家。結(jié)果是，中國(guó)建筑成功中標(biāo)。

“不僅是六盤水，從全國(guó)來(lái)看，這輪已落地的地下管廊PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本‘P的角色也多由央企和國(guó)企扮演?！贝笤雷稍兛偨?jīng)理金永祥告訴《瞭望東方周刊》。

其原因就在于PPP模式自身的特性：投資額度大、投資周期長(zhǎng)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高。

2015年4月，國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三曾在新聞發(fā)布會(huì)上直言，“全國(guó)各地公布的PPP項(xiàng)目，只有10%～20%簽訂了合同?！边@也意味著，大多數(shù)的PPP項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)。PPP之路在國(guó)內(nèi)該怎么走，社會(huì)資金如何介入，“大家都在探索中?！?/p>

“一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目要求參與方有相應(yīng)能力，比如，巨額的投資需要相應(yīng)的融資渠道、融資工具和融資能力;較長(zhǎng)的投資周期意味著融資結(jié)構(gòu)和利率期限要與之相匹配;而除了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)以外，從長(zhǎng)期來(lái)看，成本控制及管理效率等等都是PPP項(xiàng)目的核心和精髓?！背c海說(shuō)。

事實(shí)上，除了收益之外，政府的履約承諾和履約能力也是一些社會(huì)資本擔(dān)心的一個(gè)問(wèn)題。

“實(shí)踐中政府違約的情況是有的。PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，往往政府換屆之后，下一屆政府是不是認(rèn)賬？一旦雙方出現(xiàn)糾紛，社會(huì)資本往往沒(méi)有信心贏得訴訟?！苯鹩老檎f(shuō)，“因此，六盤水項(xiàng)目整個(gè)方案都是做的10年、20年的中長(zhǎng)期規(guī)劃，以給投資者信心?！?/p>

體制和法律問(wèn)題是根本

從這個(gè)角度來(lái)看，城市地下綜合管廊建設(shè)，核心的問(wèn)題便又回到了前文所述的體制和法律法規(guī)層面。而這，也是目前綜合管廊的建設(shè)難以大面積推開的一個(gè)原因。

目前，PPP模式集中于基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，大多涉及土地、稅收、環(huán)保等問(wèn)題?！斑@不是單純出臺(tái)一兩部法律就可以解決的，而是法律體系整體協(xié)調(diào)和匹配的問(wèn)題。”劉會(huì)忠說(shuō)。

尤其是，對(duì)于綜合管廊建設(shè)來(lái)說(shuō)，由于各類管線的管理分別控制在各自的行政主管部門手上，在此情況下，要集中建設(shè)綜合管廊，協(xié)調(diào)難度可想而知。

即便建設(shè)問(wèn)題得以協(xié)調(diào)解決，后期的維護(hù)費(fèi)用如何分?jǐn)傄彩莻€(gè)新問(wèn)題。

從整體來(lái)算，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，綜合管廊是個(gè)劃算的投資。

以珠海橫琴新區(qū)地下綜合管廊為例。這一工程于2010年3月開始建設(shè)，項(xiàng)目概算總投資19.8億元，全長(zhǎng)33.4公里。

“雖然當(dāng)時(shí)一次性建設(shè)成本較高，但后期效益十分顯著。光是節(jié)約土地資源一項(xiàng)，橫琴地下管廊產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益就超過(guò)80億元?！眲?huì)忠說(shuō)。

當(dāng)然，短期之內(nèi)，地下綜合管廊建設(shè)是需要大筆資金的，每年還會(huì)產(chǎn)生比舊管線系統(tǒng)高的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用。

比如，上海世博園“共同溝”，每年的運(yùn)維成本達(dá)到500萬(wàn)元。在投入了巨額前期建設(shè)資金之后，無(wú)論是政府還是社會(huì)主體，埋這樣的單都是有壓力的。

“比較合理的方式是由入廊單位分?jǐn)偝杀荆U納一定數(shù)額的使用費(fèi)?！眲?huì)忠說(shuō)。而這，自然更需要進(jìn)一步加大管線權(quán)屬單位入溝意愿的溝通。

因此，地下管廊建設(shè)需要考慮諸多因素?！氨热?，采用哪種資金分?jǐn)偡椒ǜ侠?，用何種形式出資、如何管理，在綜合管廊完成后，其所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)如何界定等?！眲?huì)忠說(shuō)，“由于牽涉部門眾多，需要有一套完整的行政法規(guī)和有效的機(jī)制作為支撐?！?/p>

目前，其他地區(qū)已經(jīng)在尋求解決方案。

比如，日本與臺(tái)灣地區(qū)基本采用道路管理者和管線單位共同承擔(dān)的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。臺(tái)灣將地下綜合管廊建設(shè)成本在兩者之間承擔(dān)的比例確定為：由主管機(jī)關(guān)承擔(dān)三分之一，管線單位承擔(dān)三分之二。

“由于傳統(tǒng)埋沒(méi)成本大約占共同溝成本的60%，管線單位承擔(dān)三分之二，基本上是負(fù)擔(dān)了跟原來(lái)一樣多的資金，所以這種方法易被管線單位接受?！眲⒖藭?huì)說(shuō)。

福建省廈門市已經(jīng)開始借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法。

2013年11月，廈門出臺(tái)了城市綜合管廊使用費(fèi)和維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以“保本微利”為原則，以直埋成本為基礎(chǔ)加上微利得出使用費(fèi)，以測(cè)算的維護(hù)成本加上微利得出維護(hù)費(fèi)，再按照占用空間等原則在各管線單位進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

“目前這一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還在運(yùn)行之中?！比栽诔掷m(xù)關(guān)注這一項(xiàng)目的劉克會(huì)說(shuō)。

資料鏈接

一些發(fā)達(dá)國(guó)家的法律規(guī)定：一旦地下建設(shè)有綜合管廊，相關(guān)管線單位必須通過(guò)管廊埋設(shè)管線，不得再采用傳統(tǒng)埋設(shè)方法。

目前，巴黎已建成綜合管廊總長(zhǎng)超過(guò)2000公里，且收容的管線種類也越來(lái)越多。

日本是目前世界上地下管廊建設(shè)規(guī)模較大、技術(shù)較先進(jìn)的國(guó)家之一。

早在1926年，在關(guān)東大地震后的東京復(fù)建過(guò)程中，日本就完成了九段阪和八重洲兩處共長(zhǎng)1.8公里的綜合管廊建設(shè)。

1963年，日本政府又頒布了《關(guān)于建設(shè)共同溝的特別措施法》，解決了地下管廊建設(shè)中的資金分?jǐn)偱c回收、建設(shè)技術(shù)等方面的關(guān)鍵問(wèn)題。例如，作為道路的合法附屬物，地下綜合管廊由公路管理者負(fù)擔(dān)部分費(fèi)用并建造。

隨著城市地下管廊的投資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、后期管理等方面逐漸完善，日本的城市地下管廊建設(shè)此后得到了大規(guī)模的發(fā)展。

到1982年，日本擁有地下綜合管廊共計(jì)156.6公里，至1992年，日本已經(jīng)建造地下綜合管廊約310公里。目前，日本建設(shè)省的目標(biāo)是在本世紀(jì)初葉在全國(guó)80個(gè)城市的干線公路下建成約1100公里的地下綜合管廊。

繼日本之后，中國(guó)臺(tái)灣成為亞洲綜合管廊方面法律基礎(chǔ)最完備的地區(qū)。

自上世紀(jì)90年代，臺(tái)灣地區(qū)就開始對(duì)城市地下管廊進(jìn)行大力推廣，并于1991年完成了臺(tái)北市中華路第一條共同溝建設(shè)。

2000年，臺(tái)灣公布實(shí)施的《綜合管道法》，對(duì)綜合管溝的建設(shè)地區(qū)、時(shí)機(jī)、資金、維護(hù)管理等作出了明確的規(guī)定，這對(duì)促進(jìn)臺(tái)灣地區(qū)綜合管溝的建設(shè)和發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。

目前，臺(tái)灣已建成綜合管廊超過(guò)300公里，其中臺(tái)北，高雄，臺(tái)中等大城市已完成系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃并已逐步建成。