城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的資源配置研究

陳岳堂 倪文鼎

[摘 要]隨著義務(wù)教育的基本普及，義務(wù)教育的均衡發(fā)展成為了新的關(guān)注重點。由于在長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等非均衡影響下，城鄉(xiāng)義務(wù)教育產(chǎn)生巨大差距，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的失衡仍是義務(wù)教育十分重要的問題。針對失衡現(xiàn)狀中央和省級城府應(yīng)成為投入主體。重點從改善農(nóng)村辦學(xué)條件、提升農(nóng)村師資力量等幾個方面，促進(jìn)義務(wù)教育的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，實現(xiàn)真正的教育公平。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)義務(wù)教育；均衡發(fā)展；資源配置

[中圖分類號]G522.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）10 — 0130 — 03

教育公平理念要求每個學(xué)生應(yīng)享有均等的受教育機(jī)會和同等的教育資源，其是實現(xiàn)社會公平的基本要求。教育公平一直是教育均衡發(fā)展的目標(biāo)，同時教育均衡也是實現(xiàn)教育公平的具體實踐方式。而教育均衡主要是指各種教育資源配置的均衡，因此城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的均衡配置是實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要方法，同樣也是其實現(xiàn)的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡作為我國實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的重要組成部分，對提高我國義務(wù)教育整體水平也有著積極意義。義務(wù)教育作為由政府提供的一項基本公共產(chǎn)品，其具有較強的外溢性，各級政府應(yīng)致力于實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

21世紀(jì)以來，我國義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展取得長足的進(jìn)步，截止到2012年底，我國學(xué)齡前兒童的入學(xué)率達(dá)99.71%，基本實現(xiàn)九年義務(wù)教育的普及，義務(wù)教育事業(yè)的工作重心也從教育機(jī)會公平轉(zhuǎn)向教育過程公平。2005 年國務(wù)院頒布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的通知》，其中提出建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制〔1〕。2007年出臺的“兩免一補”政策正式免除了農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)雜費和教科書費用，并對農(nóng)村寄宿生提供了一定生活補助， 2008年在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出：發(fā)展農(nóng)村教育，促進(jìn)教育公平，在這之后的2010年國務(wù)院頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確指出：鞏固九年義務(wù)教育水平，在投入撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村和貧困地區(qū)傾斜，縮小區(qū)域差距〔2〕。黨的“十八大”報告中也提出均衡發(fā)展九年義務(wù)教育，合理配置教育資源，努力促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教1育的均衡發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的非均衡現(xiàn)狀

中央和省級政府不斷加大對義務(wù)教育的財政投入，在進(jìn)行撥款時也適當(dāng)向農(nóng)村和貧困地區(qū)傾斜，努力縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展中的差距。中央政府及地方政府按比例分擔(dān)投入專項資金對農(nóng)村中小學(xué)危房進(jìn)行改造維修，在改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件方面取得一定成效。中央政府通過不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度，保證了農(nóng)村教師工資的按時發(fā)放。為提高農(nóng)村教師隊伍水平，政府相繼出臺免費師范生等政策，向農(nóng)村地區(qū)輸送了一批高學(xué)歷、高素質(zhì)的年輕教師。我國政府不斷出臺這一系列措施，使我國義務(wù)教育事業(yè)均衡發(fā)展取得一定成效，但我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡問題仍然比較嚴(yán)峻。

1.城鄉(xiāng)財政投入差異

2006年，全國城鎮(zhèn)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費為2576. 72元，農(nóng)村普通小學(xué)生均教育經(jīng)費1846. 71元，兩者相差730.01元。全國城鎮(zhèn)普通初中生均教育經(jīng)費為3034. 42元，農(nóng)村普通初中生均教育經(jīng)費為2190. 33元，兩者相差844.09元。到2014年，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的小學(xué)生生均教育經(jīng)費達(dá)7681.02元和7403.91元，差額為277.11元。城鎮(zhèn)和農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費達(dá)10359.33元和9711.82元，差額為647.51元。從生均預(yù)算教育經(jīng)費上來看，雖然農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費增速較快，但實際上城鄉(xiāng)生均經(jīng)費差距的仍然存在，農(nóng)村學(xué)校在經(jīng)費對比上仍處于劣勢。就財力資源配置來看，城鄉(xiāng)義務(wù)教育水平依舊呈被拉大的趨勢，與我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)相背離。

2.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差異

2010年我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育校舍建筑面積分別為51143.433萬平方米和50785.779萬平方米，城鎮(zhèn)生均校舍建筑面積6.328平方米，農(nóng)村生均校舍建筑面積7.118平方米。就校舍總面積來看，城鄉(xiāng)差距并不明顯。由于大量農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)和農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)學(xué)校入學(xué)，在生均校舍面積方面，農(nóng)村還略高于城鎮(zhèn)。但在校舍建筑質(zhì)量方面，城鄉(xiāng)依然呈現(xiàn)出較大差距。2010年，城鎮(zhèn)學(xué)校的危房面積僅為4020.305萬平方米，而農(nóng)村學(xué)校危房面積為8742.067萬平方米，分別占其校舍建筑面積的7.86%和17.21%，農(nóng)村學(xué)校危房面積率是城鎮(zhèn)學(xué)校的兩倍多。城鎮(zhèn)學(xué)生人均危房建筑面積0.497平方米，而農(nóng)村學(xué)生人均危房建筑面積1.225平方米。城鄉(xiāng)辦學(xué)條件仍存在較大差距，許多農(nóng)村學(xué)?，F(xiàn)有的校舍及基礎(chǔ)教育設(shè)施無法滿足正常的教學(xué)需求。

3.城鄉(xiāng)師資隊伍差異

2012年，城鄉(xiāng)義務(wù)教育專任教師數(shù)分別為295萬和216萬，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生數(shù)為604萬和365萬，義務(wù)教育階段城鎮(zhèn)師生比為17.17，農(nóng)村師生比為14.67，城鄉(xiāng)師生比差距不大，農(nóng)村教師總量配置較為充裕。2010年，城鎮(zhèn)小學(xué)中高級職務(wù)教師比例為53. 1%，農(nóng)村為46.4%，城鎮(zhèn)初中中高級職務(wù)教師所占比例為56. 3%，農(nóng)村為52.1%。在城鄉(xiāng)高學(xué)歷教師比例方面，小學(xué)?？萍耙陨稀⒊踔斜究萍耙陨蠈W(xué)歷比例分別占城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段專任教師總?cè)藬?shù)的78.3%和64.1%。從這兩項數(shù)據(jù)的對比可以看出，城鄉(xiāng)義務(wù)教育在人力資源中的差距依然明顯，農(nóng)村義務(wù)教育整體師資水平偏低，不利于義務(wù)教育整體水平的提高。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展存在的問題

1.城鄉(xiāng)財政投入差異

財力資源是均衡配置的前提，而在現(xiàn)行的義務(wù)教育投入體制中，雖然中央及省級政府按比例共同分擔(dān)經(jīng)費的投入，但我國農(nóng)村義務(wù)教育投入主體仍為縣級政府，上級政府僅起到支持作用?？h級財政自身無法滿足農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展需求，而上級政府在轉(zhuǎn)移支付力度上有限，轉(zhuǎn)移支付總量占總投入比例較低。加上早期農(nóng)村義務(wù)教育基本由農(nóng)民自己承擔(dān)，在義務(wù)教育建設(shè)的投入總量上產(chǎn)生了過大的差距，依靠縣級財政難以在短期內(nèi)消除或彌補差距。

在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長期作用及城市偏向的教育政策導(dǎo)向影響下，城市經(jīng)濟(jì)快速增長，城區(qū)政府財政實力迅速提升，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，財政實力較為薄弱。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)分割的加劇，致使城鄉(xiāng)義務(wù)教育在經(jīng)費投入差距逐漸拉大。自2006年國家免除農(nóng)業(yè)稅后，對于部分以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主的貧困縣而言，縣級財政收入因此變得極不穩(wěn)定，政府不得已壓縮在義務(wù)教育上的財政投入。2007年，免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)雜費和教科書費用后，使政府的財政性投入幾乎成為義務(wù)教育經(jīng)費的唯一來源，由此可見以縣級政府為義務(wù)教育投入主體的投入模式難以在短期時間內(nèi)縮小城鄉(xiāng)差距。

2.基礎(chǔ)設(shè)施差距明顯

教學(xué)場地、教學(xué)儀器等硬件設(shè)施是評價辦學(xué)條件的最主要指標(biāo)，其為正常的教學(xué)提供了基本物質(zhì)保障。而在這方面，城鄉(xiāng)間呈現(xiàn)巨大差距，資源配置不均衡問題突出。從生均圖書量比例、生均實驗儀器比例、生均計算機(jī)比例的對比上來看，農(nóng)村遠(yuǎn)落后于城市。尤其邊遠(yuǎn)貧困的農(nóng)村學(xué)校危房問題仍十分突出，缺乏必備的教學(xué)設(shè)施，學(xué)生學(xué)習(xí)僅停留在書本和理論上，缺乏基本的實踐學(xué)習(xí)。條件較好的農(nóng)村學(xué)校雖然在教學(xué)設(shè)施和教室宿舍上滿足了基本的教學(xué)需求，但普遍缺乏計算機(jī)、美術(shù)、體育等教學(xué)設(shè)施。在學(xué)校建設(shè)上由于缺乏量化的建校標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件參差不齊，不利于農(nóng)村素質(zhì)教育的開展。反觀城鎮(zhèn)學(xué)校，早已實現(xiàn)多媒體教學(xué)，配備了完備的現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)施。受早期的資源配置制度和政策影響，許多城市地區(qū)鼓勵“重點”或“示范”學(xué)校的建設(shè)，部分學(xué)校因此獲得大量資金并用于硬件設(shè)施的改造，加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的非均衡發(fā)展。

3.城鄉(xiāng)教師資源配置失衡

師資力量和教師素質(zhì)是影響教育質(zhì)量的決定性因素。目前我國城鄉(xiāng)教師隊伍素質(zhì)差距明顯，城鄉(xiāng)教師中高學(xué)歷教師比例差距較大，農(nóng)村教師學(xué)歷層次偏低，研究生畢業(yè)和大學(xué)本科畢業(yè)的教師數(shù)量遠(yuǎn)不如城市學(xué)校。城鄉(xiāng)教師隊伍職稱結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)村擁有高級和一級職稱的教師比例遠(yuǎn)低于城市〔3〕。由于薪資待遇較低且存在教師缺編現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村教師短缺，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校只能聘用民辦教師和代課教師，降低了農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)，教學(xué)質(zhì)量難以保證。農(nóng)村學(xué)校在音樂、美術(shù)、體育、計算機(jī)應(yīng)用等課程的專職教師更是極其匱乏，大部分課程都由非專業(yè)的其他任課老師兼任，因而無法開展全面素質(zhì)教育。

我國在2006年和2007年相繼出臺了“農(nóng)村教師特崗計劃”和“免費師范生教育”政策，為農(nóng)村學(xué)校輸送了一大批年輕的高學(xué)歷的專業(yè)教師。但農(nóng)村生活條件艱苦，住房缺乏長期保障，而城市交通便利，生活條件相對較好，薪資待遇也更高，因此年輕教師不愿扎根農(nóng)村，許多優(yōu)秀的年輕農(nóng)村教師都希望調(diào)往城市，導(dǎo)致農(nóng)村教師流失問題依然突出，教師流動頻繁，年齡結(jié)構(gòu)失衡，老齡化嚴(yán)重。這種單向的教師流動模式進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)師資差距。并且農(nóng)村學(xué)校在教師上崗后，由于缺乏對在職教師進(jìn)行定期進(jìn)修和培訓(xùn)，而越來越難適應(yīng)現(xiàn)代化教學(xué)的需要。而城鎮(zhèn)學(xué)校卻能給教師提供許多學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會，教師素質(zhì)和教學(xué)水平得到不斷的提升，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教師資源配置的進(jìn)一步失衡。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展對策

1.強化義務(wù)教育投入主體

“以縣為主”的義務(wù)教育投入體制，因縣級政府受自身財政實力制約，未能從根本上解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費不足的問題，而我國中西部地區(qū)的貧困縣的農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費更是難以得到保證。因此以縣級作為主體的投入模式存在缺陷，其主體財力明顯不足。而財政實力較強的中央和省級政府理應(yīng)承擔(dān)更大的投入責(zé)任，成為義務(wù)教育的投入主體，減輕縣級政府在義務(wù)教育上的投入壓力，使其發(fā)揮貼近學(xué)校的優(yōu)勢，對學(xué)校進(jìn)行管理監(jiān)督，建立“中央與省級政府投入為主，管理以縣為主”的義務(wù)教育管理投入體系〔4〕。

國際經(jīng)驗表明，各國將義務(wù)教育投入主體上移至中央或省級地方政府后，有效地保障了義務(wù)教育投入經(jīng)費。英國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家中央政府不斷提高對義務(wù)教育的投入比例，均承擔(dān)了超過50%的經(jīng)費投入，逐漸形成了以中央政府為主的投入機(jī)制。投入主體的上移，政府能夠通過有效的宏觀調(diào)控措施，合理分配投入比重，強化中央和省市級政府職責(zé)，并通過建立完善的問責(zé)機(jī)制，加強對經(jīng)費投入支出的監(jiān)管，保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費落實到位，消除城鄉(xiāng)因財力不對等而造成的投入差別，保證城鄉(xiāng)義務(wù)教育的投入均衡。

2.推進(jìn)集中化和標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)

城鄉(xiāng)辦學(xué)條件的差距是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨的主要問題之一，改善校舍、教學(xué)設(shè)備等硬件設(shè)施也成為了促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要路徑之一。一方面，中央政府通過專項資金和財政傾斜政策對偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造，另一方面，交通便利的農(nóng)村地區(qū)，推廣義務(wù)教育階段寄宿制，根據(jù)地理位置，調(diào)整學(xué)校布局，農(nóng)村學(xué)校選擇合理并校，集中化辦學(xué)，整合教育資源，提高教育資源使用效率，改善農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件。

推進(jìn)義務(wù)教育建校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定合理的農(nóng)村辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，對辦學(xué)的校舍面積、教學(xué)儀器、音體美教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定〔5〕。根據(jù)實際情況制定向農(nóng)村傾斜的財政政策，縣級政府和縣級教育行政部門應(yīng)行使其管理職責(zé)，對資金統(tǒng)籌管理，幫助沒有達(dá)標(biāo)的農(nóng)村薄弱學(xué)校進(jìn)行改造，對落后的農(nóng)村地區(qū)優(yōu)先配置教育資源，取消城市中小學(xué)階段“重點”和“示范”學(xué)校的建設(shè)，均衡配置區(qū)域內(nèi)教育資源，防止城鄉(xiāng)學(xué)校的辦學(xué)條件差距繼續(xù)被拉大。

3.合理配置城鄉(xiāng)教師資源

教師資源是影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵，提升農(nóng)村教師質(zhì)量，是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)在要求。解決農(nóng)村教師的編制問題，提高農(nóng)村教師的薪酬待遇，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的工資撥付制度，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的同工同酬，制定科學(xué)的補償政策，為農(nóng)村教師提供適當(dāng)津貼和補助，并可以考慮隨工作年限逐年增加〔6〕。同時改善農(nóng)村教師生活居住條件，對長期在農(nóng)村工作的教師提供保障性住房，吸引年輕教師來農(nóng)村任教，確保農(nóng)村師資隊伍的穩(wěn)定。農(nóng)村學(xué)校本身應(yīng)重視綜合素質(zhì)的教育，增加對音體美和信息技術(shù)等專業(yè)教師的招聘，豐富農(nóng)村教師隊伍學(xué)科結(jié)構(gòu)，滿足各項課程教學(xué)需求。

實行城鄉(xiāng)教師輪崗交流制，讓城市骨干教師定期輪換到農(nóng)村任教，發(fā)揮城市優(yōu)秀教師示范作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)教師教學(xué)經(jīng)驗交流〔7〕。教育部門應(yīng)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，根據(jù)總量、職稱、學(xué)歷等多方面考慮，合理分配城鄉(xiāng)教師并對城鄉(xiāng)教師流動進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控，建立動態(tài)的城鄉(xiāng)教師雙向流動機(jī)制，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師資源的合理配置。在中高級職稱的評定上給予長期在農(nóng)村工作的教師適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，優(yōu)化農(nóng)村教師隊伍職稱結(jié)構(gòu)，一定程度上吸引城市教師向農(nóng)村流動。地方財政部門撥付教師培訓(xùn)專項資金，教育行政部門統(tǒng)一管理，對區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教師進(jìn)行定期培訓(xùn)，形成一套完整的農(nóng)村教師資源長效保障機(jī)制。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕國務(wù)院. 關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的通知〔Z〕.2005-12-24.

〔2〕國務(wù)院.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）〔Z〕.2010.

〔3〕黃若君.論城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化與資源均衡配置〔J〕.沿海企業(yè)與科技，2012，（02）.

〔4〕劉雙，姜巖.城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展研究〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009，（10）.

〔5〕王道雁.湖南義務(wù)教育均等化研究〔D〕.湖南大學(xué)，2012.

〔6〕何晶.城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源資源均衡配置的財政政策選擇〔D〕.中國海洋大學(xué)，2014.

〔7〕王定華. 關(guān)于我國義務(wù)教育均衡發(fā)展之再審視〔J〕.中國教育學(xué)刊，2012，（01）.

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>