震害防御體系建設(shè)與城市“多規(guī)合一”平臺(tái)的搭建研究——以銅陵市為例

謝瑞杰　朱興　郭丹

震害防御體系建設(shè)與城市“多規(guī)合一”平臺(tái)的搭建研究——以銅陵市為例

謝瑞杰朱興郭丹

城市“多規(guī)合一”平臺(tái)是未來城市管理的主流，是城市治理體系和治理現(xiàn)代化的方向，是協(xié)調(diào)資源環(huán)境承載能力與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新出路。新時(shí)期，城市震害防御公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)積極與“多規(guī)合一”平臺(tái)無縫對(duì)接，參加平臺(tái)建設(shè)，做好搭建銜接，力爭在平臺(tái)上站高走穩(wěn)，掌握主動(dòng)權(quán)，促進(jìn)震害防御工作新提升大發(fā)展。

銅陵市是安徽省首批“多規(guī)合一”平臺(tái)建設(shè)試點(diǎn)城市，銅陵市地震局積極參與平臺(tái)建設(shè)，不斷探索，旨在通過與平臺(tái)科學(xué)融合，推動(dòng)城市震害防御公共服務(wù)體系不斷完善，最大限度地促進(jìn)城市震害防御公共服務(wù)體系能力的提升，分享震害防御工作的融合做法與經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)各地的防震減災(zāi)工作。

“多規(guī)合一”簡介

“多規(guī)合一”提出的背景

“多規(guī)合一”是指以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，綜合生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃以及教育、衛(wèi)生等專業(yè)規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決“多規(guī)”間的沖突和矛盾，統(tǒng)籌部署城鄉(xiāng)空間資源，搭建城鄉(xiāng)規(guī)劃管理“一張圖”，形成部門空間管理的工作底圖。2013年12月12日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京召開，習(xí)近平總書記在會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“在市縣通過探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個(gè)縣市一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，持之以恒加以落實(shí)?！?014年9月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。各省市也積極開展“多規(guī)合一”建設(shè)工作。

謝瑞杰，助理工程師，安徽省銅陵市地震臺(tái)副臺(tái)長。2012年起在銅陵市地震臺(tái)工作，主要從事地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、震害防御及防震減災(zāi)宣傳等工作。先后承擔(dān)中國地震局政策研究面上課題、安徽省地震局科研課題、銅陵市重點(diǎn)理論課題等5項(xiàng)，發(fā)表論文10余篇。曾榮獲安徽省地震速報(bào)競賽個(gè)人技能賽二等獎(jiǎng)。

“多規(guī)不一”存在的問題

規(guī)劃是指在一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)地區(qū)未來發(fā)展的安排、部署和展望。為了更好地推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級(jí)政府編制了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等多種規(guī)劃，規(guī)劃成為政府宏觀管控的重要抓手。這些規(guī)劃由于編制規(guī)劃主體不同，導(dǎo)致執(zhí)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制辦法、法律依據(jù)、規(guī)劃內(nèi)容、功能定位、實(shí)施手段等各不相同，不僅各規(guī)劃中涉及空間資源利用的內(nèi)容表述方式不同，還出現(xiàn)不同規(guī)劃“打架”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的實(shí)施和成效。新時(shí)期，我國已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，資源短缺性及其配置低效性日益凸顯，過去依賴城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張、土地非農(nóng)化的粗放發(fā)展模式難以為繼。創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展與體制機(jī)制約束的矛盾加劇，各種規(guī)劃之間相互掣肘、“摩擦打架”的問題日益突出，難以有效發(fā)揮引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和管控空間資源的作用。

首先是規(guī)劃主體不同，編制規(guī)劃的目標(biāo)不同。由于各個(gè)部門的職能不同，存在規(guī)劃的內(nèi)容、目標(biāo)和思維方式不同，特別依據(jù)的法理差異較大，并缺乏有效的協(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致不同規(guī)劃在同一規(guī)劃空間下，規(guī)劃的導(dǎo)向不同，無法形成目標(biāo)對(duì)象明晰的完整體系，影響規(guī)劃實(shí)施的效能。

其次是規(guī)劃依據(jù)有別，執(zhí)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存差異。不同規(guī)劃的編制采用不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各規(guī)劃編制原則、規(guī)劃期限不同，采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)系統(tǒng)、分類標(biāo)準(zhǔn)等不統(tǒng)一，彼此之間難以銜接。

最后是多規(guī)信息共享不足，審批效率差。在各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施過程中，由于審批依據(jù)不同，空間管理無序，各部門信息不互通、不共享，缺乏交互融合措施，導(dǎo)致項(xiàng)目審批程序繁雜，審批環(huán)節(jié)多，審批時(shí)間長，最終導(dǎo)致行政效率低下，項(xiàng)目協(xié)調(diào)成本高。

“多規(guī)合一”的目標(biāo)

清華大學(xué)建筑學(xué)院顧朝林教授認(rèn)為：“多規(guī)合一”改革正是統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途經(jīng)，把多張發(fā)展藍(lán)圖變?yōu)橐粡埶{(lán)圖，節(jié)約有效利用土地等資源，有效解決“多規(guī)不一”突出問題，有利于解決項(xiàng)目建設(shè)中存在的“挖溝填溝、填溝挖溝”問題。劉彥隨等人認(rèn)為：“多規(guī)合一”首先應(yīng)做到“多規(guī)”在空間上的同一性，必須要求在一定行政區(qū)域內(nèi)各規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃目標(biāo)、空間布局、空間管制、保障體系的“五統(tǒng)一”。“多規(guī)合一”的核心是從發(fā)展戰(zhàn)略的高度協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃，從戰(zhàn)略高度將各個(gè)規(guī)劃進(jìn)行融合，從而強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系?！岸嘁?guī)合一”注重理論上的創(chuàng)新和公眾參與，避免單一部門主導(dǎo)式融合，全面實(shí)施區(qū)域功能性融合，增強(qiáng)規(guī)劃的公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化“多規(guī)合一”的權(quán)威性和實(shí)用性。

城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的重要性及在“多規(guī)合一”中處于弱勢(shì)地位

根據(jù)《中國地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》（GB 18306—2015），全國設(shè)防烈度為Ⅶ度及以上的面積約58%，Ⅷ度及以上的面積達(dá)18%，我國仍然面臨嚴(yán)重的潛在地震風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，城市人口比重日益增加，城市建筑物日益稠密，城市的地震風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。因此需要加強(qiáng)對(duì)城市公共安全抗震防災(zāi)的研究，不斷提高城市的綜合設(shè)防能力，最大限度減少地震所造成的損失?？茖W(xué)編制城市抗震防災(zāi)規(guī)劃，科學(xué)合理制訂城市用地、基礎(chǔ)設(shè)施、城區(qū)建筑、次生災(zāi)害源等承災(zāi)體的抗震防災(zāi)對(duì)策與措施；完善城市防災(zāi)避險(xiǎn)場(chǎng)所空間布局，建構(gòu)城市應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施和避險(xiǎn)疏散體系，為震后應(yīng)急工作提供支撐。城市抗震防災(zāi)規(guī)劃日益受到各級(jí)政府的重視，愈來愈多的城市開展了抗震防災(zāi)規(guī)劃的編制工作。

我國城市抗震防災(zāi)規(guī)劃起步較晚，1979年第三次全國抗震工作會(huì)議提出了編制城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的任務(wù)，并確定了煙臺(tái)、徐州兩市為試點(diǎn)。1985年1月，城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃編制工作暫行規(guī)定》，從此這項(xiàng)工作在全國的重要城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)全面開展。相對(duì)于城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等規(guī)劃來說，城市抗震防災(zāi)規(guī)劃顯得很薄弱，重視程度不夠，加上許多城市沒有開展抗震防災(zāi)規(guī)劃編制工作，也存在地方政府不重視抗震防災(zāi)工作，因此防震減災(zāi)工作在“多規(guī)合一”編制中也存在重視程度不夠的狀況。

新時(shí)期震害防御體系

防震減災(zāi)是國家公共安全領(lǐng)域的組成部分，是國家重要的公益事業(yè)，在國家治理中發(fā)揮著必要和特殊的作用。加快推進(jìn)防震減災(zāi)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，全面提升國家防震減災(zāi)能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供地震安全保障，最大限度減輕地震災(zāi)害損失，是地震工作主管部門在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)進(jìn)程中的重要職責(zé)。新時(shí)期，地震部門應(yīng)緊扣國家發(fā)展變革，牢牢把握轉(zhuǎn)型發(fā)展的有利時(shí)機(jī)，充分運(yùn)用法律、行政、科技、市場(chǎng)等手段來協(xié)調(diào)各方關(guān)系，最大限度地發(fā)揮各種力量的積極性，從而形成防震減災(zāi)工作合力并不斷加強(qiáng)。震害防御體系作為國家防震減災(zāi)防御安全體系的重要組成部分，對(duì)推進(jìn)防震減災(zāi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮著重要作用。

震害防御體系與“多規(guī)合一”平臺(tái)搭建

銅陵市“多規(guī)合一”模式

銅陵市是安徽省首批“多規(guī)合一”平臺(tái)建設(shè)試點(diǎn)城市，按照市委、市政府的布置，以“編制一張發(fā)展藍(lán)圖、建立一套管控體系、構(gòu)建一個(gè)信息平臺(tái)、形成一套工作機(jī)制”為目標(biāo)，以建設(shè)項(xiàng)目審批流程改革、“多規(guī)合一”一張圖編制及數(shù)據(jù)庫建設(shè)、“多規(guī)合一”系統(tǒng)設(shè)計(jì)與信息平臺(tái)軟件開發(fā)三大核心任務(wù)為抓手，各部門共同推進(jìn)“多規(guī)合一”工作。

市地震局領(lǐng)導(dǎo)高度重視，積極參與平臺(tái)建設(shè)

銅陵市委市政府高度重視“多規(guī)合一”工作，將“多規(guī)合一”工作納入市委十大改革任務(wù)之一，成立以市委書記為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組。市地震局積極響應(yīng)，經(jīng)過協(xié)調(diào)溝通，市地震局成為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員，全面深度參與全市“多規(guī)合一”工作，提升了市地震局在“多規(guī)合一”工作中的話語權(quán)，對(duì)后續(xù)工作起到積極作用，從頂層推進(jìn)防震減災(zāi)工作與“多規(guī)合一”平臺(tái)的融合。

納入聯(lián)合審批流程，實(shí)現(xiàn)抗震設(shè)防要求審查全覆蓋

銅陵市“多規(guī)合一”服務(wù)大廳

銅陵市以推動(dòng)“多規(guī)合一”為契機(jī)，通過多個(gè)部門的數(shù)據(jù)共享與平臺(tái)建設(shè)，開展全市建設(shè)項(xiàng)目行政審批流程改革，實(shí)現(xiàn)各審批部門聯(lián)網(wǎng)作業(yè)，使各部門孤立串聯(lián)審批轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合協(xié)同審批，實(shí)現(xiàn)審批信息實(shí)時(shí)共享。按照“整合流程、一門受理、并聯(lián)審批、信息共享、限時(shí)辦結(jié)”的審批改革要求，明確各方責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，大幅度提高項(xiàng)目審批效率。市地震局緊緊把握項(xiàng)目審批流程改革機(jī)會(huì)，主動(dòng)積極推進(jìn)融合工作，實(shí)現(xiàn)抗震設(shè)防審批工作與平臺(tái)無縫銜接，確?？拐鹪O(shè)防工作有效有力開展。

銅陵市“多規(guī)合一”聯(lián)合審批工作以建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主的服務(wù)需求為導(dǎo)向，將建設(shè)項(xiàng)目審批流程進(jìn)行縱向和橫向劃分，縱向“五個(gè)階段”，橫向“四條主線”。在“五個(gè)階段”中，銅陵市地震局抓住關(guān)鍵，一是將地震安全性評(píng)價(jià)作為初審意見告知函告知項(xiàng)目單位，對(duì)符合做安評(píng)的項(xiàng)目給予發(fā)放意見告知函，告知事項(xiàng)作為施工圖初審意見和項(xiàng)目施工許可、驗(yàn)收依據(jù)。二是在施工圖審查階段，市地震局納入聯(lián)合審批單位，與市住建委、市國土局、市發(fā)改委等部門開展跨部門聯(lián)合評(píng)審，評(píng)審形成會(huì)議紀(jì)要，并出具評(píng)審意見。通過聯(lián)合審批，市地震局對(duì)全市建設(shè)項(xiàng)目做到監(jiān)管全覆蓋，依法對(duì)項(xiàng)目單位進(jìn)行抗震設(shè)防審查，依照要求給予備案，并作為后期驗(yàn)收依據(jù)，確保全市新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目達(dá)到抗震設(shè)防要求。三是在竣工驗(yàn)收及備案階段，市地震局作為驗(yàn)收部門，參與項(xiàng)目驗(yàn)收。通過“多規(guī)合一”平臺(tái)，市地震局把好入口，守好出口，依法對(duì)新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目進(jìn)行抗震設(shè)防審查，真正做到新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目符合抗震設(shè)防要求，從源頭徹底解決抗震設(shè)防不好監(jiān)管的局面。

規(guī)劃落地，將抗震防災(zāi)規(guī)劃納入“統(tǒng)一發(fā)展藍(lán)圖”

銅陵市整合國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、土地資源、生態(tài)保護(hù)等要求，將各種規(guī)劃管控要求進(jìn)行“合一”，達(dá)到“目標(biāo)、指標(biāo)、坐標(biāo)”三統(tǒng)一，消除規(guī)劃差異，形成規(guī)劃合力，強(qiáng)化公共政策的統(tǒng)一性。經(jīng)過努力，市地震局將《銅陵市城市抗震防災(zāi)規(guī)劃》（2013—2030）納入“一張藍(lán)圖”中，真正做到以抗震防災(zāi)規(guī)劃指引城市抗震防災(zāi)能力建設(shè)。

銅陵市“一張藍(lán)圖”的編制工作，充分參考了《銅陵市城市抗震防災(zāi)規(guī)劃》（2013—2030）中承災(zāi)體的抗震防災(zāi)對(duì)策與措施，采納城市防災(zāi)空間布局，建構(gòu)城市應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施和避震疏散體系,劃定防災(zāi)空間布局、防災(zāi)隔離帶，指導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展。通過與“多規(guī)合一”有效融合，更好地發(fā)揮銅陵市抗震防災(zāi)規(guī)劃的作用，真正做到以規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展，為統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)銅陵市城市抗震防災(zāi)工作，提高城市綜合抗震能力，減輕城市未來地震災(zāi)害，起到積極作用。

提升服務(wù)，有效對(duì)接“多規(guī)合一”信息公共平臺(tái)

銅陵市“多規(guī)合一”公共平臺(tái)是“多規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)的樞紐，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理和維護(hù)“多規(guī)合一”規(guī)劃成果數(shù)據(jù)。公共平臺(tái)通過采用實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)的工作模式，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)和各業(yè)務(wù)子系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，實(shí)現(xiàn)跨部門信息共享。平臺(tái)與政府權(quán)力清單平臺(tái)、各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)全市項(xiàng)目高效審批管理和及時(shí)信息發(fā)布，并為銅陵市“智慧城市”建設(shè)提供規(guī)劃成果和項(xiàng)目大數(shù)據(jù)支持。未來，平臺(tái)將利用建筑信息模型技術(shù)、VR技術(shù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)等實(shí)現(xiàn)可視化城市設(shè)計(jì)、三維規(guī)劃輔助審批、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估與決策等“智慧規(guī)劃”應(yīng)用。

銅陵市地震局通過升級(jí)改造原有審批平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)其與公共平臺(tái)搭建。主要開展了三個(gè)方面的工作：一是做好項(xiàng)目審批業(yè)務(wù)平臺(tái)搭建，實(shí)現(xiàn)與其他部門的信息共享；二是在“智慧城市公共信息平臺(tái)”上，建設(shè)防震減災(zāi)信息平臺(tái)，將地震科普知識(shí)、三大體系工作、日常工作動(dòng)態(tài)等內(nèi)容放到平臺(tái)上，借助平臺(tái)的影響力，宣傳地震工作，普及地震知識(shí)；三是借力“數(shù)字城市地理空間系統(tǒng)”提供地震信息服務(wù)，將全市地震應(yīng)急避難場(chǎng)所、全市建筑物抗震性能普查結(jié)果、活斷層探測(cè)、震情信息、示范工程建設(shè)等相關(guān)信息放到平臺(tái)上面，供公眾查詢，滿足社會(huì)需求，積極主動(dòng)做好社會(huì)服務(wù)工作。通過與公共信息平臺(tái)的搭建，有效增強(qiáng)部門的開放性，提升了市地震局的服務(wù)能力。

提前介入，從制度上保障防震減災(zāi)工作

銅陵市為了保障“多規(guī)合一”工作有序開展，先后出臺(tái)《銅陵市建設(shè)項(xiàng)目審批流程改革實(shí)施意見》《銅陵市建設(shè)項(xiàng)目策劃與預(yù)審管理暫行辦法》等，通過法規(guī)政策的不斷完善，規(guī)范和強(qiáng)化“多規(guī)合一”工作的管理。市地震局提前介入，將抗震設(shè)防審批工作寫入這些文件，從制度上保障審批工作有序開展。

結(jié)束語

通過積極主動(dòng)參與銅陵市的“多規(guī)合一”平臺(tái)建設(shè)工作，提前介入，將抗震設(shè)防審批工作納入審批流程，全程參與新建、改建和擴(kuò)建工程的審批，實(shí)現(xiàn)全市建設(shè)工程抗震設(shè)防要求審查全覆蓋，破解了抗震設(shè)防監(jiān)管困難的局面，借助“多規(guī)合一”大平臺(tái)，開展防震減災(zāi)科普工作，提供地震信息服務(wù)，提升了我局服務(wù)社會(huì)公眾的能力。

本文由中國地震局政策研究課題資助（課題編號(hào)：CEA-ZC/3-03-11/2016）