新常態(tài)下社會主義市場經(jīng)濟與政府職能轉(zhuǎn)變

文/周　紅

新常態(tài)下社會主義市場經(jīng)濟與政府職能轉(zhuǎn)變

文/周紅

在中國經(jīng)濟新常態(tài)已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展重要特征的當(dāng)下，中低速增長成為顯著趨勢。通過各項改革措施的釋放和持續(xù)發(fā)揮效力，激發(fā)我國經(jīng)濟內(nèi)生活力，是確保經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的必然選擇。當(dāng)前，要通過行政體制改革實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府運行效率，降低社會交易成本，提升社會資源配置效率，增強我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。政府應(yīng)縮減在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的作用，增強宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管力度，塑造政府與市場之間的新型關(guān)系，實現(xiàn)從管控型政府到服務(wù)型、法制型、責(zé)任型、創(chuàng)新型政府的轉(zhuǎn)變。

經(jīng)濟新常態(tài)提出的挑戰(zhàn)

2016年9月下旬，我國迎來中央深改組成立1 000天。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立于2013年12月30日。此前的1個多月，十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，由此啟動全面深改工作。在隨后發(fā)布的一系列改革指導(dǎo)方案中，轉(zhuǎn)變政府職能成為熱門詞匯，從中可清晰地體察到中央轉(zhuǎn)變政府職能的改革決心和勇氣。

經(jīng)濟新常態(tài)的特點

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，已是全球第二大經(jīng)濟體，國際地位持續(xù)提升。不過，投資、出口、消費這三駕馬車在驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展中的角色倒置的矛盾逐漸加劇，我國國民生產(chǎn)總值由此前的8%以上的高速增長逐漸降低至6%～7%的中高速增長。人工成本增長，使支撐我國出口快速增長的人口紅利逐漸消退，越南、印度尼西亞等東南亞國家正以更低的人工成本蠶食著我國的出口優(yōu)勢。

我國各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度呈現(xiàn)分化態(tài)勢，尤其遼寧省的經(jīng)濟增速全國墊底，最近連續(xù)爆出政府官員違規(guī)違紀等案件，使各界對政府職能改革的期盼愈加強烈。

習(xí)近平總書記在2014年APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上發(fā)表演講時指出，在新常態(tài)下，中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出一些新的特點。對此，習(xí)近平總書記作了高度概括：“一是從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)、消費需求逐步成為實體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動?！边@些特點要求我國經(jīng)濟要盡快轉(zhuǎn)變增長方式，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換發(fā)展動力，以實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的全方位優(yōu)化升級。

政府職能轉(zhuǎn)變是適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的必然需要

由此可見，傳統(tǒng)的增長方式已不適應(yīng)我國當(dāng)前的經(jīng)濟社會發(fā)展格局，而傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式又主要是靠政府支撐起來的。因此，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高經(jīng)濟發(fā)展效率，就必須著力轉(zhuǎn)變政府的職能。只有重新界定政府的職能范圍，確定政府的權(quán)力邊界，改革行政管理體制和施政方式，將職能轉(zhuǎn)變的出發(fā)點和落腳點放到創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、維護社會公平正義上來，才能進一步激發(fā)經(jīng)濟的活力和社會的創(chuàng)造力，真正實現(xiàn)讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的改革目標(biāo)。這也是我國全面深化改革的應(yīng)有之義。

政府職能轉(zhuǎn)變的四個方向

在當(dāng)前經(jīng)濟新常態(tài)格局下，人們對中央出臺的一系列深化改革舉措寄望頗多，尤其是希望通過政府職能的轉(zhuǎn)變，釋放更多的改革紅利，進一步科學(xué)發(fā)揮市場在資源配置中的積極作用。在這個過程中，要科學(xué)厘清經(jīng)濟新常態(tài)與政府職能轉(zhuǎn)變之間的矛盾，從而可以更清晰地識別出解決這一問題的路徑和改革路線圖。在這個過程中，政府應(yīng)該圍繞經(jīng)濟發(fā)展這個主題，對自身作出全面改革，這好比經(jīng)濟新常態(tài)是圓心，而政府職能轉(zhuǎn)變則是圍繞這個圓心的諸多同心圓的分量最重的一個。

從重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府

計劃經(jīng)濟時期，政府在經(jīng)濟增長中唱主角，通過建設(shè)國有企業(yè)、制訂經(jīng)濟計劃并向下級層層下達各項指標(biāo)任務(wù)，依靠要素驅(qū)動和投資驅(qū)動拉動經(jīng)濟增長。彼時，企業(yè)圍著政府轉(zhuǎn)，政府經(jīng)濟職能的重心就是管控市場走向。

隨著改革開放的推進，企業(yè)和社會成為經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，自然要求政府經(jīng)濟職能的重心轉(zhuǎn)向服務(wù)，為企業(yè)技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供支持，為建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的公平市場環(huán)境創(chuàng)造條件。政府更應(yīng)該扮演經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)則制定者和推動者，從“管控型”政府轉(zhuǎn)變成為“服務(wù)型”政府。

服務(wù)型政府是指在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照以人為本、效率優(yōu)先、尊重市場的理念，為社會提供充足、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。服務(wù)型政府包括四個要素，即機制、理念、服務(wù)方式和途徑。經(jīng)濟新常態(tài)倒逼政府要轉(zhuǎn)換自身的角色和定位，從重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)換成保障者，從而為市場競爭建立完善的法律制度體系，為社會公平正義創(chuàng)造良性的發(fā)展環(huán)境。

就筆者所在的核電行業(yè)而言，紅沿河核電站是東北第一座核電站，經(jīng)過9年的建設(shè)，一期工程4臺機組已全面投產(chǎn)。不過，由于火電占比過高且政府不斷批準新的火電、風(fēng)電項目，導(dǎo)致核電上網(wǎng)困難，造成核電這一清潔能源無法充分發(fā)揮在經(jīng)濟發(fā)展中的優(yōu)勢。政府應(yīng)充分發(fā)揮服務(wù)職能，創(chuàng)造更公平的市場競爭環(huán)境，促進核電多上網(wǎng)。

從重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治型政府

過去，政府管理企業(yè)和社會方式主要的方式就是審批，巨大的資源配置權(quán)掌握在政府手里。政府部門審批流程多成了腐敗滋生地，很多暗箱操作行為也給企業(yè)增加了負擔(dān)，政府官員貪污腐敗多是由于手里掌握巨大的資源配置權(quán)并且缺乏制約造成的。

沒有健全的市場經(jīng)濟法律體制，就不可能有完善的市場經(jīng)濟體系。真正的市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法治政府則是法治經(jīng)濟的保護者。法治型政府是現(xiàn)代國家存在和行為的基礎(chǔ)，是法治的核心。

新一屆中央政府從自身改起，把簡政放權(quán)作為全面改革的“當(dāng)頭炮”，通過放權(quán)激發(fā)社會活力，通過加強事中事后的監(jiān)管扭轉(zhuǎn)監(jiān)管不力、監(jiān)管不到位的局面。黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，強化運用法治的思維、手段和方式調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行、管理社會事務(wù)，嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。

根據(jù)最新的媒體報道，中央深改組成立1 000天以來，共計召開27次會議，審議162份改革文件，其中相當(dāng)大的比例是針對政府職能轉(zhuǎn)變的，旨在推動政府從傳統(tǒng)觀念和施政方式向新理念、新方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)創(chuàng)新型政府。

從重權(quán)力向重責(zé)任轉(zhuǎn)變，建設(shè)責(zé)任型政府

一段時間以來，一些政府部門的個別領(lǐng)導(dǎo)干部一心只想攬權(quán)用權(quán)，不想干事更不想承擔(dān)責(zé)任，有法不依、濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、違法越權(quán)現(xiàn)象普遍存在，這些都是典型的重權(quán)力、輕責(zé)任的表現(xiàn)，與經(jīng)濟新常態(tài)的要求格格不入的。習(xí)近平總書記曾多次批評一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部在改革中出現(xiàn)的“為官不為”“為官亂為”和以權(quán)謀私、假公濟私等問題，并告誡黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記“奢靡之始，危亡之漸”的歷史教訓(xùn)。

要從根本上解決上述問題，必須在全面深化改革的背景下，推動從重權(quán)力向重責(zé)任轉(zhuǎn)變，建設(shè)責(zé)任型政府。責(zé)任型政府必須在法律許可的范圍內(nèi)承擔(dān)政治上的、法律上的責(zé)任，必須接受來自內(nèi)外部的監(jiān)督。責(zé)任型政府要實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任上的統(tǒng)一，做到“執(zhí)法必保障，有權(quán)必有責(zé)，違法受追究，侵權(quán)須賠償”。責(zé)任型政府的內(nèi)涵包括四個要素：責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任受體和責(zé)任機制，四者有機構(gòu)成責(zé)任政府理論體系的重要內(nèi)容，指導(dǎo)責(zé)任型政府建設(shè)的實踐。在行政管理體制的改革深入推進的背景下，各級領(lǐng)導(dǎo)干部一定要深刻認識政府的職責(zé)和義務(wù)，做勇于負責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)娜嗣窆停嬲龅綑?quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。

施政方式向新理念、新方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)創(chuàng)新型政府

思想觀念的落后是最大的落后，觀念的落后必然導(dǎo)致行為的落伍。長期以來，一些政府機關(guān)工作人員由于公仆意識、責(zé)任意識和服務(wù)意識欠缺，其思想認識、辦事方式明顯與時代發(fā)展步伐脫節(jié)，造成政府拖了改革的后腿。一些現(xiàn)象通過媒體報道，更成為老百姓指責(zé)的焦點。個別領(lǐng)導(dǎo)干部追求形式、不重實效，圖虛名、務(wù)虛功，違反中央“八項規(guī)定”。這些都嚴重影響了改革措施的執(zhí)行力，降低了政府公信力。

要從根本上轉(zhuǎn)變政府部門一些領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的傳統(tǒng)觀念和施政方式，必須積極建設(shè)創(chuàng)新型政府，通過創(chuàng)造性的改革舉措提高行政效率、改善服務(wù)質(zhì)量，破除僵化的和不合時宜的觀念和制度，構(gòu)建適應(yīng)社會經(jīng)濟環(huán)境的新變化和人民群眾新需求的政府形象。

我國經(jīng)濟進入新常態(tài)的新形勢也要求領(lǐng)導(dǎo)干部要有新狀態(tài)。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻領(lǐng)會黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，把思想和行動統(tǒng)一到新的發(fā)展理念上來。同時，要用好互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等新工具，為公共決策、行政管理和社會服務(wù)提供技術(shù)支撐，努力提高治理能力的現(xiàn)代化水平。

轉(zhuǎn)變政府職能的行動路徑

經(jīng)濟新常態(tài)對政府職能轉(zhuǎn)變的要求是具體的、迫切的，實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是要抓準牽動全局的突破口。習(xí)近平總書記在十八屆二中全會上明確指出：“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點是政府、市場、社會的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場、社會、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)?！痹诮?jīng)濟新常態(tài)下，政府職能轉(zhuǎn)變的核心仍然是處理好政府和市場的關(guān)系，進一步激發(fā)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)政府與市場之間更加良性、科學(xué)的互動，這對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實意義。

深入推進簡政放權(quán)，完善權(quán)力清單制度

首先，要深化行政審批制度改革。習(xí)近平在中央政治局開展黨的群眾路線教育實踐活動專門會議上肯定了簡政放權(quán)的成績，并強調(diào)要繼續(xù)推進審批制度改革，最大限度地減少權(quán)力尋租空間，從體制機制上堵塞不正之風(fēng)的漏洞。從中央深改工作推行以來，一大批行政審批事項被取消，這些措施對減輕企業(yè)負擔(dān)、激發(fā)企業(yè)和市場活力具有重要推動作用，今后要持續(xù)深化行政審批制度改革，突破利益藩籬，切實放權(quán)于社會與市場。

其次，要建立和落實權(quán)力清單。權(quán)力清單詳細規(guī)定了權(quán)力究竟應(yīng)該干什么、不能干什么，它為厘清權(quán)力的邊界和提高行政效能奠定了堅實的基礎(chǔ)。推行權(quán)力清單有利于提高行政效能，進一步明確了行政機關(guān)的職責(zé)和權(quán)力，可以有效消除部門之間的推諉扯皮現(xiàn)場。同時，建立權(quán)力清單有利于防止濫用權(quán)力。權(quán)力清單明確規(guī)范了行政機關(guān)執(zhí)法行為的內(nèi)涵和外延，可有效避免行政不作為、亂作為和濫用執(zhí)法權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。三是有利于公眾對政府行政執(zhí)法行為進行有效的監(jiān)督。權(quán)力清單的推行讓社會了解了政府的權(quán)力邊界，公眾可對照權(quán)力清單監(jiān)督政府的行為，從而促進政府行為的進一步公開化、透明化，讓權(quán)力在陽光下運行。

切實加強事中事后監(jiān)管，提升四方面能力

轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，“管”和“放”同等重要，缺一不可。如何做好“放”“管”結(jié)合是深入推進政府職能轉(zhuǎn)變的重大挑戰(zhàn)?！肮堋笔钱?dāng)前改革面臨的一大短板，突出表現(xiàn)為監(jiān)管理念不到位。很多政府部門會批不會管，迷戀于審批而疏于監(jiān)管能力的提升，對事中事后監(jiān)管既不熟悉也不熱衷，導(dǎo)致以批代管、以收費代管理等現(xiàn)象較為普遍地存在。此外，監(jiān)管體制還存在不健全的問題。一方面，多頭監(jiān)管、責(zé)權(quán)不對稱問題嚴重，監(jiān)管職責(zé)既有錯位的方面，也有失位的問題；另一方面，監(jiān)管能力不足，信息不對稱現(xiàn)象普遍存在。

政府職能轉(zhuǎn)變的新常態(tài)要求在以下四方面提高事中事后監(jiān)管能力。第一，提升政府監(jiān)管意識，落實監(jiān)管責(zé)任。重點是改變重審重批、有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象，做到責(zé)權(quán)對應(yīng)，切實將監(jiān)管責(zé)任落實到部門、到崗位、到人頭，從根本上破除“懶政”“怠政”思維，清除監(jiān)管認識的盲區(qū)。第二，要完善制度建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)管方式。建立以隨機抽查為重點的監(jiān)督檢查機制，堵住監(jiān)管漏洞。第三，鼓勵社會監(jiān)督，強化行業(yè)自律。鼓勵社會公眾優(yōu)勢利益相關(guān)方參與社會監(jiān)督，提升公眾的維權(quán)意識和自我保護能力，利用好新媒體，加大曝光力度。第四，加強監(jiān)管研究，放管同步推進，同時做好審視，對于在實踐中不完全適應(yīng)的要及時糾正，避免跑偏。

健全宏觀調(diào)控體系，提高調(diào)控精準度

科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展要求，需要我們按照內(nèi)在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，切實發(fā)揮政府在管宏觀、抓大事、議長遠、謀全局方面的作用，提高政府治理能力。

首先，要持續(xù)完善宏觀調(diào)控思路。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟總量平衡，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。”具體而言，老百姓普遍關(guān)注的物價指數(shù)、貨幣供應(yīng)、進出口指標(biāo)等都是經(jīng)濟發(fā)展的晴雨表，國家應(yīng)該綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等各項工作。

其次，要創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向，以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控思路，推進宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合，增強宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、協(xié)同性、精準性”。

在經(jīng)濟新常態(tài)下，要探索區(qū)間調(diào)控和定向調(diào)控相結(jié)合的新的宏觀調(diào)控方式。實施定向調(diào)控，就是抓住經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，精準發(fā)力、定向施策。綜合運用區(qū)間調(diào)控和定向調(diào)控，既調(diào)控經(jīng)濟總量，也調(diào)控具體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，既著眼現(xiàn)實，又立足長遠，形成多措并舉的科學(xué)調(diào)控格局。

（作者單位：遼寧紅沿河核電有限公司）

（責(zé)任編輯：郝幸田）