英國住房保障制度的政策特點(diǎn)

文/邁克爾?R?布朗 譯/王志成

英國住房保障制度的政策特點(diǎn)

文/邁克爾?R?布朗 譯/王志成

英國是資本主義國家中福利制度發(fā)展最早的國家，是住房問題產(chǎn)生最早也是政府干預(yù)最早的國家。早在1851年英國就頒布了《勞動(dòng)階級(jí)租住公寓法》，成為最早的住房立法。為了鼓勵(lì)地方政府改善工薪階層居住條件，1890年頒布的《工人階級(jí)住房法》是英國的第一部保障性住房法，該法促使當(dāng)年倫敦東區(qū)開建了世界首個(gè)地方政府公共租賃房。從此以后，地方政府建設(shè)保障性住房都獲得了中央政府財(cái)政支持，這使得它成為英國保障性住房法開始構(gòu)建的標(biāo)志。

1919年2月，英國政府出臺(tái)《社會(huì)住宅法》，確立了以社會(huì)住房為核心的住房政策，第一次將為“收入較低家庭或特殊弱勢對(duì)象”提供住房作為地方政府的法定責(zé)任，采用低于市場租金或免費(fèi)出租的“只租不賣”保障模式。1919年臺(tái)10月，英國政府又頒布了《住房和城鎮(zhèn)計(jì)劃法》，第一次將為“勞動(dòng)階層”提供住房作為地方政府的法定責(zé)任，允許地方政府建造社會(huì)出租房，并可以用地方財(cái)產(chǎn)稅直接給予補(bǔ)貼。

隨著經(jīng)濟(jì)時(shí)代的不斷發(fā)展，住房保障制度的不斷變革，英國政府從1980年起，先后頒布了《住房修正法》（1980年）、《住宅與建筑法》（1984年）、《住房協(xié)會(huì)法》（1985年）、《住宅與規(guī)劃法》（1986年）、《地方政府和住房法》（1989年）等各種法規(guī)。英國綠色建筑委員會(huì)（UK-GBC）主席約翰?羅森斯認(rèn)為：“這些法案法規(guī)使得英國保障性住房法規(guī)政策系統(tǒng)的基本框架和完善內(nèi)容得以建立，為英國公共住房政策的執(zhí)行提供了法律依據(jù)和有效保障，從而確保了住房保障的有效實(shí)施?！?/p>

一、住房保障法規(guī)政策特點(diǎn)

在不同的歷史時(shí)期，英國住房保障法規(guī)所形成的具體政策與制度的目標(biāo)并不完全相同。但從整體上看，英國的住房保障政策與制度的改革可以簡單地歸納為“從由政府直接投資建造住房發(fā)展到通過市場機(jī)制解決住房問題”。其法規(guī)政策特點(diǎn)主要表現(xiàn)如下。

（一）政府調(diào)控政策

在英國的住房保障制度中，占據(jù)主導(dǎo)地位的是中央政府，但中央政府只進(jìn)行適度調(diào)控，地方政府作為住房保障政策的執(zhí)行者，起著直接和關(guān)鍵作用。中央政府和地方政府的協(xié)同調(diào)控執(zhí)行主要表現(xiàn)在：一方面，中央政府對(duì)地方政府的住房政策的實(shí)施進(jìn)行宏觀調(diào)控，地方政府負(fù)責(zé)住房分配、管理和租金制定政策等方面的具體實(shí)施和執(zhí)行。另一方面，中央和地方兩級(jí)政府之間通過調(diào)控執(zhí)行相互配合，構(gòu)成英國住房保障制度的主體，發(fā)揮很大的作用。

（二）市場調(diào)控政策

英國的住房保障制度包括公共住房的財(cái)政政策和金融政策，并結(jié)合引導(dǎo)和管制政策，直接供應(yīng)和間接補(bǔ)貼雙管齊下。因此市場調(diào)控政策主要從抑制需求和增加供給入手，通過調(diào)控稅收、土地供給、信貸成本和銀行利率等手段平抑投機(jī)性購房。房地產(chǎn)市場主要依靠的一些調(diào)控手段：一是通過征收空置稅或空房稅和對(duì)非土地所有者自住的土地交易征收交易稅，抑制投機(jī)。二是利用利率杠桿抑制需求。三是增加房源供給，在城市改造夷舊建新時(shí)給予政策扶持。四是英國的金融機(jī)構(gòu)比較發(fā)達(dá)，各金融機(jī)構(gòu)之間有明確的分工，資金來源及用途受到嚴(yán)格限制。五是政府通過立法引導(dǎo)住房協(xié)會(huì)、私營公司等的住房建設(shè)和投資方向，通過行政手段賦予住房協(xié)會(huì)更多支配和管理社會(huì)分房的權(quán)利職能，并要求企業(yè)在房地產(chǎn)開發(fā)時(shí)配建固定比例的保障性住房。除此之外，政府對(duì)保障性住房的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和租金也有著苛刻的要求，從而保證居民的基本生活質(zhì)量。

（三）住房建設(shè)政策

所謂住房建設(shè)政策主要涉及的是確立建房主體地位，住房法與城鎮(zhèn)規(guī)劃法銜接、規(guī)制房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制度。英國的住房保障法規(guī)首先明確由誰來建設(shè)房屋、建房的選址以及標(biāo)準(zhǔn)問題，因而住房建設(shè)政策是保障性住房法的一個(gè)部分，住房建設(shè)政策規(guī)定了住房建設(shè)的主體、選址和建房標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，這使其成為保障性住房法的首要標(biāo)志。第一是確立了地方政府建房主體地位。一方面賦予當(dāng)?shù)卣ㄔO(shè)住房以滿足公民需要的權(quán)利，另一方面規(guī)范了不合格和不衛(wèi)生住房的處理以及重建的權(quán)利問題。第二是標(biāo)志了住房法與城鎮(zhèn)規(guī)劃法的銜接。既解決了住房建設(shè)時(shí)的選址問題，又優(yōu)化了居民的居住環(huán)境，使整個(gè)城市布局更加合理。

（四）住房分配政策

英國保障性住房分配政策是指依據(jù)保障性住房法，申請(qǐng)者根據(jù)自身的類別、家庭成員、優(yōu)先因素等條件針對(duì)英國的多種保障住房形式提出申請(qǐng)，相關(guān)部門按照法律既定的體系審核，保障申請(qǐng)者能夠適時(shí)獲得對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的住房。英國保障性住房分配政策的目標(biāo)是：一方面建立起政府主導(dǎo)保障性住房分配制度；另一方面建立起保障性住房申請(qǐng)者制度。確立保障性住房分配制度以政府為分配主體，可以使得政府從宏觀的角度來調(diào)整整個(gè)社會(huì)的矛盾。規(guī)范分配制度的分配對(duì)象，保障了無家可歸者和中低收入者有房可住，緩解社會(huì)矛盾。

（五）住房補(bǔ)貼政策

英國保障性住房的補(bǔ)貼政策旨在幫助租住房者支付房租或者給予建房者以補(bǔ)貼，即住房補(bǔ)貼制度由地方政府的建房補(bǔ)貼以及住戶補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成。在初期，住房政策補(bǔ)貼以地方政府建房補(bǔ)貼為主。之后出臺(tái)的補(bǔ)貼系列法律都是關(guān)于提高住戶補(bǔ)貼金額的規(guī)定，而且能夠根據(jù)各住房者的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的變動(dòng)及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼金額及其補(bǔ)貼對(duì)象，以達(dá)到補(bǔ)貼效益的最大化。英國住房補(bǔ)貼政策的設(shè)立，一方面明確了個(gè)人在保障性住房分配中的主體地位，讓政府更好地專注于宏觀調(diào)控和解決低收入家庭的住房保障問題，另一方面，直接的住房補(bǔ)貼為援助大多數(shù)貧困家庭提供了最有效的途徑，有助于防止貧困家庭集中于特定的建筑物和聚居區(qū)。

二、住房保障中低收入政策特點(diǎn)

1980年，英國政府修訂《住宅法》，導(dǎo)入了“可支付住房制度”后，多年來政府把提高住宅私有化與自有率，滿足低收入家庭、關(guān)鍵崗位人員和首次購房者的住房保障需求作為主要目標(biāo)，形成一系列以可支付住房制度為主的中低收入住房保障政策。其政策主要特點(diǎn)如下。

（一）公共住房類租房政策

在英國很多地區(qū)，中低收入居民對(duì)公共住房類租房的需求遠(yuǎn)大于已建數(shù)量，政府部門通常采用打分制，根據(jù)申請(qǐng)人住房條件、財(cái)務(wù)狀況和登記時(shí)間來判斷，首先盡可能滿足最需要租房的居民需求。同時(shí)允許注冊(cè)社會(huì)地產(chǎn)公司面向中低收入者提供出租房。不同的住房協(xié)會(huì)有不同的租房標(biāo)準(zhǔn)，有的只服務(wù)特定人群，如有殘疾人或小孩的家庭。

（二）可支付合作租房政策

住房由可支付合作者共同擁有，每個(gè)居民都參與支付房租，負(fù)責(zé)維修、確定租金標(biāo)準(zhǔn)和決定誰能成為合作者。

（三）租房者購買權(quán)政策

鼓勵(lì)租房者按一定折扣購買租住房屋。折扣根據(jù)支付租金年限而定，最高折扣為16000－32000英磅。為享受這項(xiàng)政策，居民至少需要租住2年，如果是2005年1月后入住的，則需要租住5年。如果在5年內(nèi)出售所購住房，需將折扣部分全部退還住房協(xié)會(huì)。同樣，針對(duì)租住注冊(cè)社會(huì)地產(chǎn)公司房屋的中低收入居民，也鼓勵(lì)其按一定折扣購買租住房屋。最高折扣一般為9000－16000英磅。居住年限要求同上。

（四）特殊置業(yè)計(jì)劃政策

該政策主要用于幫助那些無權(quán)或無法行使購買權(quán)的人群，允許其按一定折扣購買目前租住房屋，首次可以只購買25%的產(chǎn)權(quán)，國家按年向租住者收取不超過剩余產(chǎn)權(quán)價(jià)值3%的租金，使其最終可購買100%產(chǎn)權(quán)。

(2)進(jìn)行滲流固結(jié)。固結(jié)分析步設(shè)定為76步，與實(shí)際工況所測的濕陷天數(shù)保持一致，約束條件為底部豎直方向固定，中間水平方向固定，初始孔隙比為0.83。

（五）公開市場購買政策

這一政策主要針對(duì)東部地區(qū)中低收入者、倫敦工人和首次購房者。購買者需通過貸款籌集75%的住房資金，剩余25%由兩種類型產(chǎn)權(quán)貸款提供。其中12.5%的資金由同一抵押貸款機(jī)構(gòu)提供，其余12.5%資金由指定住房協(xié)會(huì)提供，屬政策性貸款，5年內(nèi)免息。

（六）首次購房部分產(chǎn)權(quán)政策

此政策針對(duì)無力購買全產(chǎn)權(quán)的首次購房者。參與者需購買指定FTBI發(fā)展計(jì)劃中的住房（小戶型）至少50%的產(chǎn)權(quán)，三年后需對(duì)另50%的產(chǎn)權(quán)支付1%的費(fèi)率，該費(fèi)率逐年上升，最高不超過3%。如果出售住房，則須將出售時(shí)未擁有的產(chǎn)權(quán)部分的價(jià)值返還有關(guān)部門。

（七）共同所有權(quán)政策

此政策旨在幫助北愛爾蘭無法購買商品房的人群。參與者視其購買力應(yīng)購買相當(dāng)比例的所有權(quán)（通常為40%—75%）。

（八）重要居住保障政策

此政策旨在幫助公共部門工作的人群尋找安居房，這類人群主要包括教師、護(hù)士、監(jiān)獄工作人員、社區(qū)工作人員、消防人員、地方政府雇用的教育心理專家和職業(yè)治療專家等。其可按規(guī)定獲取政府補(bǔ)貼，按市場價(jià)格的80%甚至更低的價(jià)格租住條件較好的房屋。

（九）退出保障機(jī)制政策

英國政府注重退出保障機(jī)制的政策建立。例如享受折扣購買公共住房的居民，如果在規(guī)定年限內(nèi)出售公房，須返還全部或部分折扣，社會(huì)主要崗位人員如果離職，須立即歸還商業(yè)性和政策性產(chǎn)權(quán)貸款。這些保障機(jī)制有利于促進(jìn)社會(huì)公平，及時(shí)歸集資金用于更多的低收入家庭保障，可有效防止住房福利固化。

（十）中低收入住房保障財(cái)稅政策

一是稅收激勵(lì)措施，允許用稅費(fèi)抵扣住房修建費(fèi)用中成本部分，計(jì)入免稅額或進(jìn)行稅收減免；二是提供政策資助，允許在現(xiàn)有規(guī)劃基礎(chǔ)上擴(kuò)大受資助的高成本地區(qū)中低收入購房者比例；三是為首次購房者提供儲(chǔ)蓄計(jì)劃，允許住房抵押存款減免稅收；四是鼓勵(lì)提供土地，發(fā)展共享產(chǎn)權(quán)方案；五是采取多種方法，鼓勵(lì)在原有非住宅區(qū)進(jìn)行混合用途住宅開發(fā)；六是對(duì)修繕經(jīng)濟(jì)適用房減免增值稅，如對(duì)RSLs維修房屋，僅按5%征收增值稅（全稅為17.5%），以降低成本。

三、住房保障福利政策特點(diǎn)

英國的住房保障模式倡導(dǎo)公民普遍地享受住房福利，國家擔(dān)負(fù)保障公民住房福利的職責(zé)。英國住房保障模式發(fā)展的總體路徑可以歸納為：慈善機(jī)構(gòu)零星資助——政府實(shí)行租金管制政策（特殊時(shí)期）——政府直接大規(guī)模建設(shè)社會(huì)住房——社會(huì)住房私有化——政府提供住房消費(fèi)補(bǔ)貼、抵押貸款利息免稅——特殊群體免征住房出售后的資產(chǎn)所得稅。為保障公民的居住權(quán)，政府采用了與居住方式相對(duì)應(yīng)的、分層次的住房福利體系，具體政策特點(diǎn)如下。

（一）自有住房福利政策

對(duì)于自有住房居民提供福利政策。在限額內(nèi)抵押貸款且是購買第一套自有住房的居民，減免住房抵押貸款所需支付的稅收，稅后收入用以支付利息的部分還可以得到稅收補(bǔ)貼。對(duì)收入較低、年齡較輕的首次購房者及不能得到住房協(xié)會(huì)貸款的購房者，采取固定利率的辦法，由當(dāng)?shù)卣峁┵J款。

（二）租用公房福利政策

對(duì)于租用公房的居民，政府公房的福利性質(zhì)直接體現(xiàn)在其低廉的租金水平上。每一套住房，首先由地方政府進(jìn)行評(píng)估，提出“公平”的房租水平，實(shí)行租房市場供給與需求相平衡狀態(tài)下的租金。如果“公平”房租水平高于公房的福利性房租，則根據(jù)租房者的經(jīng)濟(jì)情況，在“公平”房租基礎(chǔ)上打一定的折扣。同時(shí)制定“標(biāo)準(zhǔn)住房福利”標(biāo)準(zhǔn)，由國家劃定一條收入線。收入水平恰好在這條線上的享受一定數(shù)額的住房福利；如低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，則增加相應(yīng)的住房福利，如高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，則減少相應(yīng)的住房福利。對(duì)兒童、殘疾人，除了這些標(biāo)準(zhǔn)待遇外，還增加了額外福利。通常，公房租戶實(shí)際房租占平均收入的比重不足10%。

（三）租用私房福利政策

對(duì)租用私房的居民，“標(biāo)準(zhǔn)住房福利”提供了類似的待遇，由于私房租金不可能有折扣，政府采取了現(xiàn)金津貼的方式。地方政府在對(duì)私房租戶進(jìn)行審核后，按照當(dāng)?shù)毓康摹肮阶饨稹币约凹彝ナ杖氪_定津貼數(shù)額，用現(xiàn)金的方式提供住房津貼，并直接支付給房東。

（四）貧困家庭住房福利政策

對(duì)于貧困家庭的居民，英國在住房福利中設(shè)置了防止人們因住房支出而陷入貧困的機(jī)制，規(guī)定居民在享受標(biāo)準(zhǔn)住房福利時(shí)，如果扣除自付房租后，實(shí)際收入低于貧困線，可進(jìn)一步得到住房補(bǔ)助。對(duì)于收入已經(jīng)低于貧困線的家庭，除了提供“標(biāo)準(zhǔn)住房福利”外，還以社會(huì)救助方式增加其福利。對(duì)居住自有住房的貧困戶，每年提供固定數(shù)額的修繕費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)，以防止居住質(zhì)量下降。

四、住房保障市場運(yùn)行政策特點(diǎn)

為使住房保障制度更好地發(fā)揮作用，英國政府還不斷制定完善系統(tǒng)配套的市場運(yùn)行政策予以支持。政策模式是新自由主義價(jià)值取向結(jié)合自由市場政策，其政策主要特點(diǎn)如下。

（一）自由市場保障政策

在英國的住房保障法規(guī)中，一直以市場運(yùn)作成為保障實(shí)現(xiàn)的重要政策，大多數(shù)住房保障都是由社會(huì)機(jī)構(gòu)來具體操作的，例如一些類似“住房協(xié)會(huì)”的非營利機(jī)構(gòu)。目前英國全國有超過110家類似的機(jī)構(gòu)來具體實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)住房政策。政府部門的職責(zé)主要體現(xiàn)在政策的制定和資金的資助方面。

（二）公共住房主導(dǎo)政策

現(xiàn)在英國，公共住房仍然發(fā)揮重要保障作用。雖然公共住房被大量出售，但英國各級(jí)住房管理機(jī)構(gòu)每年仍掌握著數(shù)百萬套公共住房，而且中央和地方財(cái)政每年都為公共住房的維護(hù)和改造提供大規(guī)模的資金支持，同時(shí)能夠根據(jù)實(shí)際情況靈活地采取收購或建設(shè)的方式來加大公共住房的供給。

（三）公房整體出售政策

隨著近年來租住公房居民“優(yōu)先購買權(quán)”政策的實(shí)施，大約1/3的公房租賃者已經(jīng)購買了住房，還有大約2/3的公房租賃者仍然租住在現(xiàn)有公房中。英國政府鼓勵(lì)將現(xiàn)行的、隸屬于地方政府的管房機(jī)構(gòu)，改造為私人合作及非盈利性質(zhì)的住房協(xié)會(huì)，由住房協(xié)會(huì)整體購買現(xiàn)在管理的公房，成為社會(huì)性房產(chǎn)主，并依靠租金收入，對(duì)所擁有的公房進(jìn)行維修和管理。

（四）產(chǎn)權(quán)分享政策

英國政府在2005年推出“新居者有其屋計(jì)劃”，其方式就是購房者可先購買部分產(chǎn)權(quán)，然后逐步購買完全產(chǎn)權(quán)，住房協(xié)會(huì)和地方政府公房的承租人，以分享式產(chǎn)權(quán)方式購買其承租公房的部分產(chǎn)權(quán)，其余產(chǎn)權(quán)由住房協(xié)會(huì)或地方政府保留，購房者付房租。房租標(biāo)準(zhǔn)是房東所持產(chǎn)權(quán)資本價(jià)值的2.75%—3%/年。購房者可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)能力，分次購買產(chǎn)權(quán)，直至購買全部產(chǎn)權(quán)。但是在第一次購買時(shí)，購房者最低應(yīng)購買25%的所有權(quán)。

（五）廉價(jià)自有住房政策

總體而言，英國的收入房價(jià)比較低，大約在1：2.93-1：3.15之間，但多年來英國政府一直將把自有住房價(jià)格控制在適宜價(jià)位作為一項(xiàng)重要的政策目標(biāo)，對(duì)自有住房價(jià)格進(jìn)行宏觀調(diào)控。

（六）可承受租金政策

近年來由于租金上漲較快，英國相當(dāng)多的居民仍然需要政府的住房幫助。政府為向低收入居民提供租金較低且可以承受的住房而資助的建房活動(dòng)，仍將是英國住房保障的重要方式。

（七）特殊群體保障政策

此類政策主要體現(xiàn)為對(duì)一些特定的住房困難群體落實(shí)救助和救濟(jì)的保障職能，包括無家可歸者、重要工作人員、部分低收入家庭等，還包括對(duì)于住房翻新、流動(dòng)居所等住房形式和行為進(jìn)行管理和資助，同時(shí)對(duì)大量公共住房年久失修的問題采取了“體面家庭和公共住房融資”政策。另一方面，為進(jìn)一步提高住房自有率水平，針對(duì)部分特殊群體推出了“新居者有其屋計(jì)劃”，通過共有產(chǎn)權(quán)住房的方式資助這些家庭購買住房。

（八）私營機(jī)構(gòu)政策

此類政策主要是更多地發(fā)揮私營機(jī)構(gòu)的作用。英國早在1844年就已成立了住房協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)一直堅(jiān)持以較低的價(jià)格向工資收入水平很低的工人提供出租改良住房。其主要職能有四大特點(diǎn)：一是長期的獨(dú)立的住房合作組織的法人實(shí)體；二是獨(dú)特的住房合資行業(yè)協(xié)會(huì)；三是協(xié)會(huì)自己從事保障住房的生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)；四是該協(xié)會(huì)具有短期合作社、租戶管理合作社、住房金融合作社等多種形式。中央財(cái)政的住房建設(shè)和維修撥款受政府保障能力的限制，即使地方政府經(jīng)批準(zhǔn)籌措的建房資金，也要受政府財(cái)政赤字規(guī)模的限制，而住房協(xié)會(huì)則不受相應(yīng)因素的制約，可以通過貸款解決資金短缺問題，因而更有利于加快住房的建設(shè)與籌措維修資金。目前，中央政府的住房保障預(yù)算資金，除了向地方政府撥付外，也直接向住房協(xié)會(huì)撥付。

（譯自英國建筑研究院雜志《英格蘭建筑匯報(bào)》2016年第12期 作者系威爾士大學(xué)建筑學(xué)院博士生導(dǎo)師）