PPP項(xiàng)目中的央地博弈

楊軍

目前有很多社會(huì)資本在尋找好的項(xiàng)目，這些資本對(duì)政府項(xiàng)目很感興趣，只有地方政府能提高治理能力，具有契約精神，PPP項(xiàng)目才會(huì)有很好的發(fā)展。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。隨后國內(nèi)便掀起了PPP熱潮。三年來，每年P(guān)PP項(xiàng)目的規(guī)模增長速度之快讓人驚嘆，從第三批公布的項(xiàng)目名單也可看出，PPP項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域也更廣。僅僅三年時(shí)間，中國成了全球最大的PPP市場。截止到8月底，全國PPP綜合信息平臺(tái)入庫項(xiàng)目已過萬，總投資額超過12萬億。各地的PPP示范推介項(xiàng)目也將陸續(xù)密集推出，PPP已成為中國經(jīng)濟(jì)的活躍因子。

PPP在中國并不是什么新生事物，按業(yè)內(nèi)人士的說法，始自2013年底的這輪PPP熱潮已是國內(nèi)的第三輪公私合作的熱潮。第一輪熱潮始自1984年，主要是大力引進(jìn)外資。第二輪熱潮始自2004年，主要是讓民資進(jìn)入公共領(lǐng)域。這輪PPP熱潮，和前兩輪一樣的是，也承擔(dān)著融資功能，以解決中國城鎮(zhèn)化和地方債務(wù)問題。但有所不同的是，在融資之外，顯然這輪PPP還承擔(dān)著不一樣的職能，那就是改善政府治理。

在前兩輪PPP熱潮中，肯定也會(huì)涉及到政府職能問題，對(duì)改善政府治理都有作用，但這次的大背景不同，所以對(duì)政府的要求會(huì)更高。

中央政府的決心

眾所周知，在國內(nèi)，中國的改革和反腐都已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整也正積極推進(jìn)，在國際上，中國面臨大國崛起的種種摩擦。在這種大背景之下，這一輪PPP熱潮承擔(dān)著更多的東西。

在之前十多年的地方政府?dāng)U張沖動(dòng)中，基于大力發(fā)展城市建設(shè)興起的地方融資平臺(tái)，有著種種隱患。前些年放開地方債的時(shí)候，也沒有按常規(guī)先清查地方債務(wù)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻。后來財(cái)政部公布了截至2014年末的地方政府債務(wù)，顯示余額是15.4萬億元，不過業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為公開的數(shù)據(jù)小于實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)。

地方政府債務(wù)的規(guī)模到底有多大，似乎并沒有確切的數(shù)字，這是很多人心底擔(dān)憂的隱患。地方政府融資平臺(tái)還在不斷擴(kuò)大著債務(wù)規(guī)模，2014年9月出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，規(guī)定地方融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)?？梢哉f，PPP項(xiàng)目模式是要取代地方融資平臺(tái)的功能。地方融資平臺(tái)或者取消，或者轉(zhuǎn)型為PPP模式。

PPP模式下可通過多種融資方式籌集資金，是直接融資，和以平臺(tái)貸款為主間接融資的地方融資平臺(tái)模式相比，最大的變化在于以股權(quán)、新型債券品種為主。這從形式上保證了地方債務(wù)不會(huì)再通過PPP項(xiàng)目增加。

而在實(shí)際運(yùn)行中，PPP模式也可能變形，比如有些地方政府會(huì)通過購買服務(wù)替代政府和私人資本合作的方式，或者讓原來的地方融資平臺(tái)變身為實(shí)體企業(yè)，作為PPP的社會(huì)資本方參與等等，這造成的后果便是地方政府隱性債務(wù)不斷增加，讓中央政府控制地方債務(wù)的初衷難以實(shí)現(xiàn)。據(jù)報(bào)道，財(cái)政部已向各地財(cái)政廳下發(fā)文件，要求各地統(tǒng)計(jì)融資平臺(tái)公司債務(wù)等數(shù)據(jù)。

2016年10月12日，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》。10月20日，財(cái)政部再印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的財(cái)政管理，重申要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管，嚴(yán)禁以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)。這一系列的重拳出擊，非常有針對(duì)性，希望規(guī)范PPP項(xiàng)目模式?？梢钥闯觯醒雽?duì)PPP項(xiàng)目非常重視，并且很了解運(yùn)行狀況。

除了控制地方政府債務(wù)，PPP模式的實(shí)行和規(guī)范，還有更大的意義。在“一帶一路”建設(shè)中，大量的運(yùn)用PPP模式解決資金問題是必然的?！耙粠б宦贰鄙婕暗街袊?8個(gè)省的幾十個(gè)城市，這些地方政府如果不能熟諳PPP模式和合作規(guī)則，怎么進(jìn)行海外建設(shè)？

從英國、法國、日本、新加坡、澳大利亞等已推行PPP多年的國家的運(yùn)作來看，或者有完善的關(guān)于PPP的立法，或者有標(biāo)準(zhǔn)化合同、政策、指南等等，但不管是立法還是合同等其他形式，都非常詳細(xì)地規(guī)定了合作雙方的權(quán)責(zé)和整個(gè)流程。

一個(gè)公開、透明、規(guī)范的招標(biāo)程序，一個(gè)信用度很高的地方政府，對(duì)參與合作的社會(huì)資本的資質(zhì)水平、業(yè)界聲譽(yù)的核定和競爭能力及企業(yè)實(shí)力的核實(shí)等等，這些都需要經(jīng)驗(yàn)。這也是中央政府希望在PPP運(yùn)行中能盡快解決的問題。中央的頂層設(shè)計(jì)很宏大，很理想，但對(duì)地方政府來說，實(shí)行起來并不理想。

地方政府的觀念

很大程度上，PPP模式的推行，是在倒逼地方政府轉(zhuǎn)型。在影響私人資本投資PPP項(xiàng)目的諸多因素中，政府治理能力至關(guān)重要。政府現(xiàn)代治理和傳統(tǒng)的政府管理有很大的不同，這些年中國政府部門一直在向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型，到現(xiàn)在還沒有完全實(shí)現(xiàn)。

要推行PPP模式，政府部門必須具有契約精神，在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格遵守合同。政府和社會(huì)資本是合作關(guān)系，合作雙方應(yīng)該是平等互利的。

和私人企業(yè)相比，中國政府部門一直處于強(qiáng)勢(shì)地位，民資基本不具有議價(jià)能力。有些地方政府還不習(xí)慣把自己放在和企業(yè)平等的地位。民營資本參與的程度遠(yuǎn)低于國有企業(yè)的參與程度，PPP項(xiàng)目如果撬不動(dòng)足夠的民營資本參與，而是成了國有企業(yè)的游戲，入庫項(xiàng)目再多也沒有意義。

PPP項(xiàng)目屬于盈利而非暴利，這是PPP的特點(diǎn)，而在一些地方，既有因?yàn)楸├l(fā)民憤使項(xiàng)目終止的情況，也有因?yàn)槭找嫣兔褓Y退出的情況。如何控制PPP項(xiàng)目的利潤，需要地方政府的專業(yè)能力，特別是很多公共建設(shè)，需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制。

一些地方政府依然熱衷城市建設(shè)，地方融資平臺(tái)沒有真正轉(zhuǎn)型，以股代債，成為地方政府變相舉債的工具。在一些政府治理水平較差的地區(qū)，參與PPP項(xiàng)目的私人資本成了承接財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)的工具。

還有些地方政府可能是擔(dān)心國資流失問題，并不歡迎民資進(jìn)入PPP項(xiàng)目，更愿意和國有企業(yè)合作。媒體報(bào)道，有些地方為PPP項(xiàng)目設(shè)置過高的門檻，把大部分民企排除在外。

以上種種情況，造成一些地方政府失信于社會(huì)資本，使社會(huì)資本不敢輕易參與PPP項(xiàng)目。目前有很多社會(huì)資本在尋找好的項(xiàng)目，這些資本對(duì)政府項(xiàng)目很感興趣，只有地方政府能提高治理能力，具有契約精神，PPP項(xiàng)目才會(huì)有很好的發(fā)展。